ВС РФ: категорирование объектов по воздействию на природу основано на потенциале видов деятельности, а не на фактическом воздействии каждого предприятия

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-1001, решение от 30 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административные истцы: Акционерное общество «Тульский кирпичный завод» (АО «ТКЗ»), Акционерное общество «Самарский комбинат керамических материалов» (АО «СККМ») — юридические лица, осуществляющие хозяйственную деятельность в области производства керамических материалов - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы оспаривают абзац третий подпункта 8 пункта 1 критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утверждённых постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2398 (далее — Постановление, Критерии).

Оспариваемое положение устанавливает, что критерием отнесения объектов к объектам I категории является осуществление хозяйственной деятельности по производству огнеупорных керамических изделий и строительных керамических материалов с проектной мощностью 150 тонн в сутки и более.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция административных истцов:

1. Оспариваемое положение противоречит пункту 2 статьи 42 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ «Об охране окружающей среды»), поскольку при установлении критериев категорирования должны учитываться: - уровень воздействия на окружающую среду вида хозяйственной деятельности; - уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ; - классы опасности отходов производства и потребления.

2. Оспариваемая норма принята без учёта всех указанных условий, используя в качестве единственного критерия объём производимой продукции (150 тонн в сутки), без оценки фактического воздействия на окружающую среду конкретного предприятия.

3. Норма необоснованно возлагает на истцов обязанность по разработке комплексного экологического разрешения (КЭР), лишая возможности изменить категорийность объекта посредством снижения негативного воздействия.

4. Законодатель не предоставил Правительству РФ право выбора условий при утверждении критериев; необходима оценка фактического воздействия каждого конкретного предприятия.

Позиция Правительства РФ (через Минприроды):

• Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ
• Оспариваемое положение соответствует действующему законодательству
• Права административных истцов не нарушены

Позиция прокурора Генеральной прокуратуры РФ:

Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав оспариваемое положение соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушающим прав административных истцов.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие в экологическом праве между двумя подходами к категорированию объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду:

1. Подход административных истцов (индивидуализированный): категорирование должно основываться на оценке фактического негативного воздействия каждого конкретного предприятия с учётом всех параметров, указанных в пункте 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды» (токсичность веществ, классы опасности отходов, уровень воздействия конкретного вида деятельности).

2. Подход Верховного Суда РФ (типологический): категорирование основывается на потенциале воздействия соответствующих видов деятельности в целом, без индивидуальной оценки каждого предприятия, с использованием объективных критериев (объём производства, отнесение к областям применения наилучших доступных технологий).

Конфликт интересов:

• Публичный интерес: обеспечение единообразного, предсказуемого и администрируемого порядка категорирования объектов; применение дифференцированных мер природоохранного регулирования; стимулирование применения наилучших доступных технологий
• Частный интерес: снижение административной и финансовой нагрузки на хозяйствующих субъектов; возможность избежать обязанности разработки КЭР путём снижения фактического воздействия на окружающую среду

Толкование материального права:

Ключевой вопрос — правильное толкование пункта 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды». Административные истцы полагали, что все перечисленные в этом пункте условия (уровень воздействия, токсичность, классы опасности) должны быть учтены при установлении каждого критерия. Верховный Суд РФ интерпретировал норму как предусматривающую учёт этих условий в совокупности при установлении системы критериев в целом, а не при установлении каждого отдельного критерия.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

1. Соответствует ли абзац третий подпункта 8 пункта 1 Критериев (установление критерия отнесения объектов по производству керамических материалов с проектной мощностью 150 тонн в сутки и более к объектам I категории) пункту 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды»?

2. Учитывает ли оспариваемое положение все условия, предусмотренные пунктом 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды» (уровень воздействия вида деятельности, уровень токсичности загрязняющих веществ, классы опасности отходов)?

3. Нарушает ли оспариваемое положение права административных истцов, возлагая на них обязанность разработки КЭР без учёта фактического воздействия на окружающую среду конкретного предприятия?

4. Имело ли Правительство РФ право выбора условий при утверждении критериев, или оно обязано была учитывать все перечисленные в законе условия при установлении каждого критерия?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, должно основываться на потенциале воздействия соответствующих видов деятельности в целом, а не на оценке фактического воздействия каждого конкретного предприятия. При установлении критериев категорирования законодатель исходит из уровня воздействия исчерпывающего перечня видов хозяйственной деятельности, токсичности загрязняющих веществ и классификации промышленных объектов, рассматриваемых в системной взаимосвязи. Оспариваемое положение соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административных истцов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Верховный Суд РФ указывает, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов издаёт постановления и распоряжения. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

Пункт 3 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды» прямо закрепляет, что критерии отнесения объектов к категориям устанавливаются Правительством РФ. Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан в рамках возложенных на Правительство полномочий.

2. Толкование пункта 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды»

Суд проводит системный анализ норм ФЗ «Об охране окружающей среды»:

Статья 1 (определения): - Негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной деятельности, последствия которого приводят к негативным изменениям качества окружающей среды - Объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду — объект капитального строительства и/или другой объект, объединённые единым назначением и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков

Суд подчёркивает, что закон разграничивает понятия «негативное воздействие» и «объект, оказывающий негативное воздействие».

Пункт 1 статьи 42: Объекты подразделяются на четыре категории в зависимости от уровня воздействия. Объекты I категории — это объекты, оказывающие значительное негативное воздействие и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий.

Пункт 2 статьи 42 (ключевая норма): При установлении критериев учитываются: - уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство); - уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах, а также классы опасности отходов; - классификация промышленных объектов и производств; - особенности деятельности в области использования атомной энергии.

Толкование Верховного Суда РФ:

По смыслу пункта 2 статьи 42 законодатель исходит из уровня воздействия на окружающую среду исчерпывающего перечня видов хозяйственной деятельности, токсичности загрязняющих веществ, классификации промышленных объектов, а не из оценки фактического негативного воздействия каждого конкретного предприятия.

Суд подчёркивает, что воздействие предприятий по производству керамических изделий необходимо рассматривать комплексно, и оно не ограничивается выбросами в атмосферный воздух. Отнесение объекта к I категории осуществлено с учётом всех условий, определённых пунктом 2 статьи 42.

3. Связь с наилучшими доступными технологиями

Статья 281 ФЗ «Об охране окружающей среды»: Применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и/или минимизацию негативного воздействия. Области применения наилучших доступных технологий устанавливаются Правительством РФ.

Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 2674-р: Утверждён перечень областей применения наилучших доступных технологий, включающий производство керамических изделий.

Суд указывает, что категорирование объектов ставится в зависимость от потенциала воздействия соответствующих видов деятельности на окружающую среду в случае неприменения мер по снижению воздействия, включая наилучшие доступные технологии. Это позволяет применять дифференцированные меры природоохранного регулирования.

4. Обязанность разработки комплексного экологического разрешения

Статья 311 ФЗ «Об охране окружающей среды»: Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах I категории, обязаны получить КЭР. Заявка должна содержать расчёты технологических нормативов.

Статья 23 ФЗ «Об охране окружающей среды»: Технологические нормативы устанавливаются на основе технологических показателей наилучших доступных технологий, комплексным экологическим разрешением.

Суд отмечает, что разработка КЭР является необходимым условием осуществления деятельности на объектах I категории. Несение затрат по разработке КЭР не может свидетельствовать о нарушении прав административных истцов, поскольку это — следствие законного отнесения объекта к I категории.

5. Возможность изменения категории объекта

Пункт 4 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды»: Категория объекта может быть изменена при актуализации учётных сведений об объекте.

Суд указывает, что Постановление не регулирует вопросы изменения категории, в связи с чем оспариваемое положение не влечёт нарушения прав в указанном аспекте.

6. Государственная поддержка

Суд отмечает, что законодательством РФ предусмотрены меры государственной поддержки юридическим лицам, осуществляющим деятельность в целях охраны окружающей среды (налоговые льготы, льготы по плате за негативное воздействие, выделение средств бюджета — статья 17 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

7. Оценка доводов административных истцов

Суд квалифицирует доводы истцов как несостоятельные, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права. По существу, доводы сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных изменений в регулирование, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном решении Верховный Суд РФ рассматривает дело в первой инстанции, поэтому анализ ошибок нижестоящих судов не применим. Однако суд проводит критический анализ позиции административных истцов, которые ошибочно толковали пункт 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Основные ошибки в позиции административных истцов:

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Административные истцы полагали, что все условия, перечисленные в пункте 2 статьи 42 (уровень воздействия, токсичность, классы опасности), должны быть учтены при установлении каждого отдельного критерия категорирования.

Правильное толкование (по Верховному Суду): Эти условия должны учитываться при установлении системы критериев в целом, в их системной взаимосвязи. Законодатель исходит из уровня воздействия исчерпывающего перечня видов хозяйственной деятельности, а не из оценки фактического воздействия каждого конкретного предприятия.

2. Игнорирование комплексного характера воздействия

Ошибка: Истцы сосредоточились на выбросах в атмосферный воздух, полагая, что критерий должен учитывать только токсичность этих выбросов.

Правильный подход: Воздействие предприятий по производству керамических изделий необходимо рассматривать комплексно, включая все виды воздействия (выбросы, сбросы, отходы, использование земельных участков и т.д.).

3. Неправильное понимание целей категорирования

Ошибка: Истцы полагали, что категорирование должно основываться на фактическом воздействии каждого конкретного предприятия, что позволило бы им избежать обязанности разработки КЭР путём снижения воздействия.

Правильное понимание: Категорирование основывается на потенциале воздействия видов деятельности в целом, что позволяет применять дифференцированные меры природоохранного регулирования и стимулировать применение наилучших доступных технологий.

4. Неправильное толкование полномочий Правительства РФ

Ошибка: Истцы полагали, что законодатель не предоставил Правительству РФ право выбора условий при утверждении критериев.

Правильное толкование: Пункт 3 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды» прямо предоставляет Правительству РФ полномочие на установление критериев. Пункт 2 этой же статьи определяет, какие условия должны учитываться при установлении критериев, но не предписывает конкретный способ их учёта при установлении каждого отдельного критерия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ24-1001 представляет собой важный прецедент в области экологического права, устанавливающий, что:

1. Категорирование объектов основывается на потенциале воздействия видов деятельности в целом, а не на оценке фактического воздействия каждого конкретного предприятия.

2. Условия пункта 2 статьи 42 ФЗ «Об охране окружающей среды» должны учитываться при установлении системы критериев в целом, в их системной взаимосвязи, а не при установлении каждого отдельного критерия.

3. Объективные критерии (объём производства, отнесение к областям применения наилучших доступных технологий) являются допустимым и эффективным инструментом категорирования.

4. Обязанность разработки КЭР является законным следствием отнесения объекта к I категории и не нарушает прав хозяйствующих субъектов.

5. Возможность изменения категории при актуализации учётных сведений предоставляет хозяйствующим субъектам механизм для изменения статуса объекта.

Суд отклонил попытку административных истцов переложить на Правительство РФ обязанность проведения индивидуальной оценки фактического воздействия каждого предприятия, что было бы административно неосуществимо и противоречило бы целям единообразного и предсказуемого регулирования в области охраны окружающей среды.