АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-58; Апелляционное определение ВС РФ от 27 марта 2025 г.
Дата принятия: 27 марта 2025 г.
Состав Апелляционной коллегии ВС РФ:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю.
- Члены коллегии: Александров В.Н., Зинченко И.Н.
- Секретарь: Иванов В.Н.
- Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны спора:
- Административный истец (истец по апелляции): Галиничев Андрей Васильевич (гражданин РФ, ищущий подтверждения документа об ученой степени)
- Административный ответчик (ответчик по апелляции): Правительство Российской Федерации
Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) не действующим в части; спор о порядке предоставления государственной услуги по подтверждению документов об ученых степенях и проставлению апостиля.
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Краткая фабула
Правительство Российской Федерации постановлением от 10 ноября 2023 г. № 1891 утвердило Правила подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях (опубликованы 20 ноября 2023 г. в Собрании законодательства РФ № 47). Пункт 8 этих Правил предусматривал, что заявление о подтверждении документа об ученой степени и прилагаемые документы направляются заявителем в компетентный орган (органы государственной власти субъектов РФ) исключительно: (а) почтовым отправлением с уведомлением о вручении и описью вложения; (б) посредством единого портала государственных и муниципальных услуг; или (в) через реестр апостилей. Галиничев А.В. обратился в компетентный орган с заявлением о подтверждении документа об ученой степени кандидата наук на личном приеме, однако в его принятии было отказано на основании пункта 8 Правил. Истец оспорил это решение в судебном порядке, ссылаясь на нарушение его права на получение государственной услуги по подтверждению документа об ученой степени путем проставления апостиля.
Решения нижестоящих инстанций
Решение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2024 г. (дело № АКПИ24-976):
Суд первой инстанции удовлетворил административное исковое заявление Галиничева А.В. и признал пункт 8 Правил не действующим со дня вступления решения в законную силу в части, в которой он не предусматривает заявителю возможности подачи лично в компетентный орган заявления и прилагаемых к нему документов и (или) сведений, перечисленных в пунктах 4–6 названных Правил.
Основание передачи в апелляционную коллегию
Правительство Российской Федерации подало апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе Правительство просило отменить решение и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Основные доводы апелляции: (1) суд неправильно истолковал нормы Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ФЗ № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г.), которые якобы не содержат положений о предоставлении услуг путем личного обращения; (2) пункт 8 Правил предусматривает непосредственное обращение в электронной и письменной формах, что соответствует требованиям законодательства; (3) Правительство вправе самостоятельно определять порядок подтверждения документов об ученых степенях, включая способ подачи заявления в письменной форме.
Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. в судебном заседании полагала апелляционную жалобу необоснованной. Галиничев А.В. возражал против доводов апелляционной жалобы, считая, что судом первой инстанции правильно истолкованы и применены нормы закона.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к регулированию порядка подачи заявления о предоставлении государственной услуги по подтверждению документов об ученых степенях и проставлению апостиля:
-
Позиция Правительства РФ: Нормативный правовой акт (постановление Правительства) вправе ограничить способы подачи заявления в письменной форме исключительно почтовым отправлением, поскольку федеральный законодатель (в Законе о науке) не содержит прямых предписаний о способе подачи заявления в письменной форме, оставляя этот вопрос на усмотрение Правительства. Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг якобы устанавливает лишь электронную форму подачи заявлений, исключая личное посещение органа.
-
Позиция истца и суда первой инстанции: Право заявителя на подачу заявления в письменной форме не ограничено исключительно почтовым отправлением. Федеральное законодательство гарантирует гражданам право на получение государственных услуг способами, предусмотренными законодательством, по выбору заявителя, включая непосредственное обращение в орган (личный прием) или через многофункциональный центр, за исключением случаев, когда федеральный закон предусматривает исключительно электронную форму предоставления услуги. Для услуги по подтверждению документов об ученых степенях такого ограничения не установлено.
Принципиальное значение дела: Спор касается баланса между полномочиями исполнительной власти (Правительства) по определению порядка предоставления государственных услуг и гарантированными федеральным законом правами граждан на выбор способа обращения за государственной услугой. Дело имеет значение для унификации практики предоставления государственных услуг и защиты прав граждан на доступность государственных услуг в различных формах.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
Основной правовой вопрос:
Соответствует ли требование пункта 8 Правил подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях (постановление Правительства РФ от 10 ноября 2023 г. № 1891), предусматривающее подачу заявления и прилагаемых документов исключительно посредством почтового отправления, единого портала государственных и муниципальных услуг или реестра апостилей, нормам Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ФЗ № 210-ФЗ) и Закона о науке и государственной научно-технической политике (ФЗ № 127-ФЗ), гарантирующим гражданам право на получение государственных услуг в различных формах, включая личное обращение в орган?
Производные вопросы:
-
Устанавливает ли Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг исключительно электронную форму подачи заявлений о предоставлении государственных услуг, исключая личное посещение органа?
-
Вправе ли Правительство РФ ограничить письменную форму подачи заявления о подтверждении документов об ученых степенях исключительно почтовым отправлением, или такое ограничение противоречит федеральному законодательству о предоставлении государственных услуг?
-
Является ли предоставление услуги по подтверждению документов об ученых степенях путем проставления апостиля исключительно электронной услугой в соответствии с федеральным законом?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: пункт 8 Правил подлежит признанию не действующим в той части, в которой он не предусматривает для заявителя возможности подачи лично в компетентный орган заявления и прилагаемых к нему документов и (или) сведений, перечисленных в пунктах 4–6 данных Правил.
Ключевой тезис: Федеральное законодательство об организации предоставления государственных и муниципальных услуг гарантирует гражданам право на получение государственных услуг способами, предусмотренными законодательством, по выбору заявителя, включая непосредственное обращение в орган (личный прием) или через многофункциональный центр, за исключением случаев, когда федеральный закон предусматривает исключительно электронную форму предоставления услуги. Для услуги по подтверждению документов об ученых степенях такого ограничения не установлено, поэтому ограничение письменной формы подачи заявления исключительно почтовым отправлением противоречит федеральному законодательству.
B. Развёрнутое обоснование
1. Полномочия Правительства РФ и порядок принятия Правил
Апелляционная коллегия установила, что Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия и введения в действие.
Нормативная база:
- Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — определяет полномочия Правительства;
- Пункты 1, 4 статьи 6³ Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее — Закон о науке) — предусматривают, что Правительство РФ определяет порядок подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях;
- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — устанавливает процедуру опубликования и введения в силу.
Вывод суда: Формальные требования к принятию Правил соблюдены. Однако это не означает, что содержание Правил соответствует федеральному законодательству о предоставлении государственных услуг.
2. Основание для признания нормативного правового акта не действующим
Правовое положение: Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Применение к делу: Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о наличии такого основания — пункт 8 Правил противоречит нормам Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ФЗ № 210-ФЗ) и Закона о науке, имеющим большую юридическую силу, чем постановление Правительства.
3. Право заявителя на выбор способа обращения за государственной услугой
Ключевые нормы Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг:
Пункт 3 статьи 2: Заявителем может являться физическое лицо, обратившееся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.
Пункт 6 статьи 4, пункт 3 части 1 статьи 5, пункт 2 части 1 статьи 6: Закон закрепляет возможность получения заявителями государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме.
Пункт 5 части 1 статьи 5: Заявители имеют право на получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги.
Части 1, 1¹ статьи 7: Заявители в целях получения государственных и муниципальных услуг обращаются в орган, предоставляющий государственные услуги, непосредственно или через многофункциональный центр. В электронной форме государственные и муниципальные услуги предоставляются способами, предусмотренными частью 2 статьи 19 названного закона, с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, региональных порталов государственных и муниципальных услуг, официальных сайтов указанных органов. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в ходе личного приема в органе, предоставляющем государственную услугу, может не осуществляться при согласовании с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если предоставление таких услуг организовано в многофункциональном центре.
Часть 10 статьи 7: В целях предоставления государственных и муниципальных услуг установление личности заявителя может осуществляться в ходе личного приема посредством предъявления паспорта гражданина Российской Федерации либо иного документа, удостоверяющего личность.
Вывод суда: Из совокупности этих норм прямо следует, что заявители в целях получения государственных или муниципальных услуг вправе обратиться в орган, предоставляющий соответствующие услуги в электронной форме, непосредственно, в том числе посредством личного приема или через многофункциональный центр, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме.
4. Письменная форма подачи заявления не ограничена почтовым отправлением
Правовое положение: Федеральный законодатель не ограничивает письменную форму подачи заявления о предоставлении государственных и муниципальных услуг (в том числе заявления о подтверждении документов об ученых степенях, ученых званиях) исключительно возможностью его подачи посредством почтового отправления.
Аргументация суда: Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предусматривает, что заявители обращаются в орган непосредственно (в том числе на личном приеме) или через многофункциональный центр. Личный прием — это форма письменного обращения, при которой заявитель может подать письменное заявление непосредственно в орган. Почтовое отправление — лишь один из возможных способов письменной подачи, но не единственный.
Вывод: Пункт 8 Правил, ограничивающий письменную форму подачи заявления исключительно почтовым отправлением, противоречит федеральному законодательству.
5. Применение норм Закона о науке и Закона о проставлении апостиля
Статья 6 Закона о науке (пункты 1, 2): Подтверждение выданных в Российской Федерации документов об ученых степенях, ученых званиях осуществляется в целях обеспечения надлежащего признания юридической силы таких документов в иностранном государстве. Подтверждение документов об ученых степенях, ученых званиях путем проставления на них апостиля осуществляется по заявлениям граждан, поданным в письменной форме или в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг.
Вывод суда: Закон о науке предусматривает две формы подачи заявления — письменную и электронную, но не ограничивает письменную форму исключительно почтовым отправлением.
Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. № 330-ФЗ «О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы Российской Федерации» (Закон о проставлении апостиля):
Часть 1¹ статьи 4: Правительством Российской Федерации могут быть установлены особенности обращения с запросом о проставлении апостиля, проставления апостиля и направления запросов, предусмотренных статьей 9 названного закона, в электронном виде и (или) с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, ведения реестра апостилей в электронном виде, обеспечения дистанционного доступа к сведениям о проставленных апостилях.
Положение об особенностях обращения с запросом о проставлении апостиля (постановление Правительства РФ от 20 марта 2021 г. № 436, пункт 2): Запросы о проставлении апостиля в электронном виде на российских официальных документах могут направляться в соответствии с нормативными правовыми актами компетентных органов, в том числе через единый портал государственных и муниципальных услуг.
Абзац четвертый пункта 4 указанного положения: Проставление апостиля в электронном виде не исключает возможности выдачи заявителю в соответствии с его запросом апостиля в виде документа на бумажном носителе.
Вывод суда: Закон о проставлении апостиля и соответствующее положение предусматривают возможность электронного обращения и проставления апостиля в электронном виде, но не устанавливают исключительно электронную форму предоставления услуги. Более того, закон предусматривает возможность выдачи апостиля на бумажном носителе, что предполагает возможность личного обращения заявителя.
6. Опровержение доводов Правительства о самостоятельности определения порядка
Довод Правительства: Правительство РФ вправе самостоятельно определять порядок подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях, включая вопрос о способе подачи соответствующего заявления в письменной форме, поскольку Закон о науке содержит бланкетную норму (пункт 4 статьи 6³), оставляющую этот вопрос на усмотрение Правительства.
Ответ суда: Такое правовое регулирование не опровергает вывод суда первой инстанции о наличии основания для удовлетворения административного иска. Законом об организации предоставления государственных и муниципальных услуг заявителям гарантировано право на их получение способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя, в том числе посредством личного обращения в орган государственной власти (орган местного самоуправления) или через многофункциональный центр. Такое правовое регулирование направлено на обеспечение выполнения органами государственной власти своих обязанностей, связанных с предоставлением гражданам государственных услуг, а также на защиту прав и интересов лиц, нуждающихся в получении государственных услуг.
Вывод: Полномочие Правительства на определение порядка подтверждения документов об ученых степенях не является абсолютным и должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством о предоставлении государственных услуг, которое гарантирует гражданам право на выбор способа обращения.
7. Опровержение доводов о том, что закон устанавливает исключительно электронную форму
Довод Правительства: По смыслу пункта 3 части 1 статьи 5 и пункта 2 части 1 статьи 6 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг данный закон устанавливает лишь одну форму подачи заявления на предоставление государственных или муниципальных услуг, а именно электронную форму, исключая возможность личного посещения заявителем соответствующего органа.
Ответ суда: Это утверждение противоречит содержанию указанных положений, а также иных норм названного федерального закона. Часть 10 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг закреплено, что в целях предоставления государственных и муниципальных услуг установление личности заявителя может осуществляться в ходе личного приема посредством предъявления паспорта гражданина Российской Федерации либо иного документа, удостоверяющего личность. Это положение прямо предусматривает возможность личного приема при предоставлении государственных услуг, что опровергает довод Правительства.
Вывод: Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг не устанавливает исключительно электронную форму подачи заявлений; он предусматривает множественность форм обращения, включая личный прием.
8. Отсутствие федерального закона об исключительно электронной форме предоставления услуги
Правовое положение: Для услуги по подтверждению документов об ученых степенях путем проставления апостиля федеральный закон не предусматривает исключительно электронную форму предоставления.
Аргументация суда: Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предусматривает исключение из правила о множественности форм обращения только в случае, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме. Ни Закон о науке, ни Закон о проставлении апостиля, ни иные федеральные законы не содержат такого требования для услуги по подтверждению документов об ученых степенях.
Вывод: Отсутствие такого федерального закона означает, что услуга должна предоставляться в соответствии с общим правилом — в различных формах по выбору заявителя, включая личный прием.
9. Системное толкование норм законодательства
Методология суда: Апелляционная коллегия подчеркнула, что суд первой инстанции надлежащим образом проанализировал приведенные нормы действующего законодательства в их системной взаимосвязи и пришел к правильному выводу.
Вывод: Заявление о предоставлении государственной услуги по подтверждению документов об ученых степенях, ученых званиях может быть подано заявителем как в письменной форме, так и в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг. При этом право заявителя на подачу заявления в письменной форме не обусловлено возможностью его подачи лишь посредством почтового отправления. Федеральным законом также не предусмотрено предоставление данной услуги исключительно в электронной форме.
VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ
Конкретный критерий, применённый к данному делу
Критерий соответствия нормативного правового акта федеральному законодательству: Пункт 8 Правил подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях противоречит нормам Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ФЗ № 210-ФЗ) и Закона о науке и государственной научно-технической политике (ФЗ № 127-ФЗ), имеющим большую юридическую силу, в той части, в которой он не предусматривает для заявителя возможности подачи лично в компетентный орган заявления и прилагаемых к нему документов и (или) сведений, перечисленных в пунктах 4–6 данных Правил.
Основание для признания не действующим: Пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ — несоответствие нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Процедурные указания нижестоящим судам и органам
Апелляционное определение не содержит прямых указаний нижестоящим судам, однако из решения суда первой инстанции, оставленного без изменения, следуют следующие процедурные последствия:
- Для компетентных органов (органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия по подтверждению документов об ученых степенях): Пункт 8 Правил подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях должен применяться с учетом того, что он не действует в части, исключающей возможность подачи заявления и прилагаемых документов на личном приеме в компетентном органе. Компетентные органы обязаны принимать заявления о подтверждении документов об ученых степенях в следующих формах:
- в письменной форме при личном приеме в компетент
