ВС РФ обязал Правительство принимать заявления об апостилях лично

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-30, решение от 16 апреля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта в соответствии с главой 21 КАС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Галиничев Андрей Васильевич (гражданин РФ) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки; представители Подзирей А.Ю. и Пайганов Н.А.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Галиничев А.В. оспаривает пункт 8 Правил подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 10 ноября 2023 г. № 1890 (далее — Правила, Постановление).

Оспариваемое положение: Пункт 8 Правил устанавливает, что заявление и прилагаемые документы направляются заявителем в компетентный орган: - почтовым отправлением с уведомлением о вручении и описью вложения; либо - посредством единого портала государственных и муниципальных услуг; либо - через реестр апостилей.

Пункт 8 не предусматривает возможность подачи заявления лично на приёме в компетентном органе.

Позиция административного истца

Галиничев А.В. обратился в компетентный орган на личном приёме с заявлением о подтверждении диплома о профессиональной переподготовке путём проставления апостиля в виде документа на бумажном носителе. Ему было отказано в принятии заявления на основании пункта 8 Правил.

Основание иска: Оспариваемое положение противоречит: - части 2 статьи 106 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — ФЗ об образовании); - части 1 статьи 2, части 1 статьи 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»; - пункту 6 статьи 4, пункту 3 части 1 статьи 5, пункту 2 части 1 статьи 6, части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — ФЗ об организации услуг); - Федеральному закону от 28 ноября 2015 г. № 330-ФЗ «О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории РФ».

Административный истец ссылался на нарушение его права на получение государственной услуги по подтверждению документов о профессиональной переподготовке.

Позиция административного ответчика

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (представляющая интересы Правительства РФ) в письменных возражениях указала: - Правила изданы в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемое положение не противоречит действующему законодательству; - права и законные интересы административного истца не нарушены.

Представители Правительства РФ в судебном заседании поддержали эту позицию и просили отказать в удовлетворении иска.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым удовлетворить заявленное требование.

Решение суда

Решение: Административное исковое заявление удовлетворено полностью.

Резолютивная часть: 1. Признан пункт 8 Правил не действующим со дня вступления решения в законную силу в той части, в которой он не предусматривает заявителю возможности подачи лично в компетентный орган заявления и прилагаемых к нему документов и (или) сведений, перечисленных в пунктах 4–6 указанных правил. 2. Взысканы судебные расходы (государственная пошлина в размере 4000 рублей) с Правительства РФ в пользу Галиничева А.В. 3. Решение подлежит опубликованию в «Российской газете» в течение одного месяца со дня вступления в законную силу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина

Спор отражает классическое противоречие в сфере государственных услуг:

С одной стороны — публичный интерес в упорядочении процедур подтверждения документов об образовании, обеспечении эффективности работы органов исполнительной власти, стандартизации способов подачи заявлений (электронные каналы, почта).

С другой стороны — конституционное право граждан на доступ к государственным услугам, включая возможность личного обращения, особенно для лиц, которые по различным причинам не могут или затрудняются использовать электронные каналы.

Толкование материальных норм публичного права

Центральный вопрос — соотношение между:

1. Полномочием Правительства РФ устанавливать порядок подтверждения документов об образовании (статья 106 ФЗ об образовании, часть 3);

2. Гарантированным правом граждан на получение государственных услуг по выбору в электронной форме или иными способами, включая личное обращение (ФЗ об организации услуг, статьи 2, 4, 5, 6, 7);

3. Принципом доступности государственных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья (пункт 5 статьи 4 ФЗ об организации услуг).

Процессуальные особенности

Дело рассматривается в соответствии с главой 21 КАС РФ (оспаривание НПА). Суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Согласно статье 215 КАС РФ, суд принимает решение об удовлетворении требований, если НПА полностью или в части признаётся не соответствующим иному НПА, имеющему большую юридическую силу.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

1. Соответствует ли пункт 8 Правил (в части, исключающей возможность подачи заявления лично на приёме в компетентном органе) нормам федеральных законов об образовании и об организации предоставления государственных и муниципальных услуг?

2. Нарушает ли оспариваемое положение гарантированное гражданам право на получение государственной услуги по выбору в электронной форме или иными способами, включая личное обращение?

3. Может ли Правительство РФ, устанавливая порядок подтверждения документов об образовании, полностью исключить возможность личного обращения граждан, если федеральный закон об образовании не предусматривает исключительно электронную форму предоставления этой услуги?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что право граждан на получение государственных услуг по выбору в электронной форме или иными способами, включая личное обращение (гарантированное ФЗ об организации услуг), имеет приоритет перед ограничениями, установленными подзаконным актом (Постановлением Правительства РФ). Поскольку федеральный закон об образовании не предусматривает исключительно электронную форму предоставления услуги подтверждения документов об образовании, пункт 8 Правил, полностью исключающий личное обращение, противоречит федеральному закону и не действует в соответствующей части.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и их пределы

Суд констатирует, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Вывод суда: Оспариваемый НПА издан Правительством РФ в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий. Порядок принятия и опубликования соблюдён и не оспаривается.

Однако полномочие издавать подзаконный акт не означает неограниченную свободу в его содержании — оно должно осуществляться в соответствии с федеральным законом.

2. Материальные нормы ФЗ об образовании

Статья 106 ФЗ об образовании (части 1, 2, 3): - Подтверждение документов об образовании осуществляется в целях обеспечения надлежащего признания их юридической силы в иностранном государстве; - осуществляется в соответствии с международными договорами РФ и (или) НПА РФ; - порядок устанавливается Правительством РФ (часть 3); - подтверждение путём проставления апостиля осуществляется исполнительными органами субъектов РФ по заявлениям граждан, поданным в письменной форме или в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг (части 1, 2).

Ключевой вывод суда: Федеральный закон об образовании предусматривает возможность подачи заявления в письменной форме, но не обусловливает эту возможность только почтовым отправлением. Право на подачу заявления в письменной форме не исключает возможность личного обращения. Федеральным законом также не предусмотрено предоставление данной услуги исключительно в электронной форме.

3. Материальные нормы ФЗ об организации предоставления государственных и муниципальных услуг

Основные принципы (статья 4): - Пункт 5: доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья; - Пункт 6: возможность получения по выбору заявителя государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, в том числе путём личного обращения заявителя в орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Права заявителей (часть 1 статьи 5): - Пункт 3: получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление услуги осуществляется исключительно в электронной форме; - Пункт 5: получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре.

Обязанности органов (пункт 2 части 1 статьи 6): Органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны обеспечивать возможность получения заявителем услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя, за исключением случая исключительно электронной формы.

Способы обращения (статья 7): - Часть 1: заявители обращаются в орган, предоставляющий услугу, непосредственно или через многофункциональный центр; - Часть 1¹: электронные услуги предоставляются через единый портал, региональные порталы, официальные сайты в соответствии с НПА, устанавливающими порядок предоставления услуг; - Часть 1⁸: организация предоставления услуг в ходе личного приёма может не осуществляться при согласовании с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в случае, если услуги организованы в многофункциональном центре.

Вывод суда: Из взаимосвязанных норм следует, что заявители вправе обратиться в орган, предоставляющий услугу, в электронной форме, непосредственно (включая личный приём) или через многофункциональный центр, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление услуги осуществляется исключительно в электронной форме.

4. Гарантия выбора способа получения услуги как правовой принцип

Суд подчёркивает, что гарантированное гражданам право на получение государственных и муниципальных услуг по выбору как в электронной, так и в иных формах, включая личное обращение (пункт 3 статьи 5 ФЗ об организации услуг), направлено на обеспечение выполнения органами государственной власти своих обязанностей по предоставлению услуг, на защиту прав и интересов лиц, нуждающихся в получении государственных услуг, и предусматривает выбор получателем способа их предоставления.

Это не просто декларативное право, а активный механизм защиты интересов граждан.

5. Историческое толкование: преемственность правового регулирования

Суд обращает внимание на важный аргумент — историческое толкование: - Со времени вступления в силу ФЗ об образовании (30 декабря 2012 г.) положения статьи 106 не изменялись (кроме редакционной правки); - Действовавшее ранее постановление Правительства РФ от 20 июля 2013 г. № 611 (предыдущие Правила) предусматривали возможность представления заявителем лично в органы исполнительной власти субъекта РФ заявления и соответствующих документов.

Вывод: Новое Постановление № 1890 от 10 ноября 2023 г. сужает права граждан по сравнению с предыдущим нормативным регулированием, что свидетельствует о нарушении принципа преемственности и защиты законных ожиданий граждан.

6. Административный регламент как подтверждение возможности личного приёма

Суд ссылается на действующий Административный регламент, утверждённый приказом Министерства образования и науки РФ от 5 сентября 2014 г. № 1205 (зарегистрирован в Минюсте России 27 января 2015 г. № 35748).

Пункт 34 Регламента предусматривает, что основанием для начала процедуры приёма, проверки, регистрации заявления и документов является поступившее в уполномоченный орган заявление с приложением комплекта документов; документы могут быть представлены заявителем: - в бумажном виде лично; - направлены регистрируемым почтовым отправлением; - в электронном виде через порталы государственных и муниципальных услуг.

Вывод суда: Административный регламент, действующий на момент рассмотрения дела, подтверждает возможность личного приёма, что противоречит пункту 8 оспариваемых Правил.

7. Федеральный закон об апостилях

Суд отмечает, что согласно части 1 статьи 4 ФЗ от 28 ноября 2015 г. № 330-ФЗ «О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории РФ», Правительством РФ могут быть установлены особенности обращения с запросом о проставлении апостиля в электронном виде и (или) с использованием информационно-телекоммуникационных сетей.

Постановление Правительства РФ от 20 марта 2021 г. № 436 утвердило Положение об этих особенностях. Пункт 2 этого Положения предусматривает направление запросов через единый портал государственных и муниципальных услуг.

Критически важно: Абзац четвёртый пункта 4 Положения гласит: «Проставление апостиля в электронном виде не исключает возможности выдачи заявителю в соответствии с его запросом апостиля в виде документа на бумажном носителе».

Это означает, что даже при развитии электронных способов проставления апостиля закон сохраняет возможность получения апостиля на бумажном носителе — а значит, должна быть и возможность подачи заявления лично.

8. Принцип соразмерности и защиты законных ожиданий

Хотя суд не использует эту терминологию явно, его логика основана на принципе соразмерности: ограничение права граждан на личное обращение не соразмерно целям упорядочения процедур и не оправдано федеральным законом.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Примечание: В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по оспариванию НПА (глава 21 КАС РФ). Нижестоящих судов не было. Однако суд проанализировал позицию Правительства РФ, которая содержала следующие ошибки:

Ошибка 1: Неверное толкование полномочий Правительства РФ

Позиция Правительства: Правила изданы в пределах полномочий, поэтому они законны.

Ошибка: Полномочие издавать подзаконный акт не означает неограниченную свободу в его содержании. Подзаконный акт должен соответствовать федеральному закону, а не противоречить ему. Правительство РФ имело полномочие установить порядок подтверждения документов, но не имело полномочия исключить способы подачи заявлений, предусмотренные федеральным законом.

Исправление суда: Суд чётко разграничил полномочие (есть) от его пределов (ограничены федеральным законом).

Ошибка 2: Игнорирование принципа выбора способа получения услуги

Позиция Правительства: Правила не нарушают права граждан, так как предусматривают альтернативные способы (почта, электронный портал, реестр апостилей).

Ошибка: Наличие альтернативных способов не исключает право граждан на выбор. ФЗ об организации услуг гарантирует право по выбору заявителя получать услугу в электронной форме или иными способами. Исключение личного приёма нарушает это право, особенно для граждан, которые не могут или затрудняются использовать электронные каналы или почту.

Исправление суда: Суд подчеркнул, что право на выбор — это не просто наличие вариантов, а активное право гражданина выбирать удобный ему способ.

Ошибка 3: Неверное толкование статьи 106 ФЗ об образовании

Позиция Правительства: Статья 106 предусматривает подачу заявления в письменной форме или в форме электронных документов, что охватывает все необходимые способы.

Ошибка: Суд указал, что право на подачу заявления в письменной форме не обусловлено возможностью его подачи лишь посредством почтового отправления. Письменная форма может быть реализована и при личном обращении. Федеральный закон не предусматривает исключительно электронную форму, поэтому личное обращение остаётся допустимым способом.

Исправление суда: Суд провёл различие между формой подачи (письменная, электронная) и способом доставки (почта, личный приём, электронный портал).

Ошибка 4: Игнорирование исторического контекста

Позиция Правительства: Новые Правила — это просто обновление старых.

Ошибка: Суд обнаружил, что новые Правила сужают права граждан по сравнению с предыдущим Постановлением № 611 от 20 июля 2013 г., которое предусматривало личный приём. Это нарушает принцип защиты законных ожиданий граждан.

Исправление суда: Суд применил историческое толкование, показав, что сужение прав не оправдано федеральным законом.

Ошибка 5: Противоречие с Административным регламентом

Позиция Правительства: Не была явно высказана, но подразумевалась.

Ошибка: Действующий Административный регламент (приказ Минобрнауки от 5 сентября 2014 г. № 1205) предусматривает личный приём документов. Новые Правила противоречат этому регламенту, что свидетельствует о внутренней несогласованности нормативного регулирования.

Исправление суда: Суд указал на это противоречие как на дополнительный аргумент в пользу недействительности пункта 8 Правил.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-30 представляет собой образец правильного применения принципов публичного права в сфере государственных услуг. Суд:

1. Чётко разграничил полномочия Правительства РФ (издавать подзаконные акты) от их пределов (соответствие федеральному закону);

2. Применил принцип выбора способа получения государственной услуги как активное право граждан, а не просто декларацию;

3. Провёл комплексное толкование материального законодательства (ФЗ об образовании, ФЗ об организации услуг, ФЗ об апостилях), показав их взаимосвязь;

4. Использовал историческое толкование, указав на сужение прав граждан по сравнению с предыдущим нормативным регулированием;

5. Защитил законные ожидания граждан, обеспечив преемственность правового регулирования;

6. Признал недействующим оспариваемое положение в соответствии со статьёй 215 КАС РФ, указав конкретную часть пункта 8 Правил.

Решение демонстрирует активную роль суда в защите прав граждан при оспаривании НПА и правильное применение принципов соразмерности и доступности государственных услуг.