ВС РФ: отказ в соцдоплате пенсионеру за письменное заявление нарушает его права

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 5-КГ24-127-К2

Дата: 3 марта 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Пчелинцева Л.М. (судья-докладчик) - Судьи: Фролкина С.В., Вавилычева Т.Ю.

Стороны: - Истец: Боброва Галина Юрьевна (гражданин, пенсионер, неработающий пенсионер) - Ответчики: - Отдел социальной защиты населения района Южное Бутово Управления социальной защиты населения Юго-Западного административного округа города Москвы (орган публичной власти) - Управление социальной защиты населения Юго-Западного административного округа города Москвы (орган публичной власти, привлечён в качестве соответчика)

Категория спора: Административно-правовой спор о социальном обеспечении; защита прав пенсионера на получение региональной социальной доплаты к пенсии; спор о доступности государственной услуги.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Боброва Г.Ю. обратилась в суд 11 августа 2022 г. с исковым заявлением, в котором просила: 1. Признать незаконным отказ органа социальной защиты в назначении региональной социальной доплаты к пенсии до городского социального стандарта; 2. Обязать ответчика устранить нарушение её прав и назначить названную доплату со дня подачи заявления (с 21 апреля 2022 г.).

Правовое основание: Боброва ссылалась на то, что отказ в назначении доплаты только по причине подачи заявления на бумажном носителе, а не в электронной форме через Портал государственных и муниципальных услуг города Москвы, нарушает её права как пенсионера на гарантированные государством социальную защиту и социальное обеспечение по возрасту. Истец указывала на отсутствие у неё регистрации на Портале, недостаточные навыки владения Интернетом и опасения по поводу безопасности персональных данных.

Фактические обстоятельства

• 7 января 2022 г. — Бобровой назначена страховая пенсия по старости
• 21 апреля 2022 г. — Боброва подала письменное заявление в орган социальной защиты о назначении двух видов региональной социальной доплаты (до прожиточного минимума и до городского социального стандарта), выразив в заявлении несогласие с подачей через электронный «личный кабинет» Портала
• 20 мая 2022 г. — Орган социальной защиты письмом отказал в назначении доплаты до городского социального стандарта, ссылаясь на требование пункта 1.3.1 Правил обращения о подаче заявлений исключительно в электронной форме через Портал
• 2 июня 2022 г. — Бобровой назначена региональная социальная доплата до величины прожиточного минимума пенсионера (с 5 апреля 2022 г.)
• 8 июня 2022 г. — Боброва подала дополнительное письменное заявление в установленной форме (размещённой на официальном сайте Департамента труда и социальной защиты), которое было принято органом социальной защиты
• 24 июня 2022 г. — Орган социальной защиты повторно уведомил о назначении доплаты до прожиточного минимума, но доплату до городского социального стандарта не назначил

Решение суда первой инстанции

Зюзинский районный суд г. Москвы, 27 февраля 2023 г.: - Резолюция: В удовлетворении исковых требований отказано - Ключевые мотивы: Суд пришёл к выводу, что назначить доплату без подачи заявления в электронной форме через Портал невозможно; со стороны ответчика нарушений не допущено; отказ органа социальной защиты является правомерным

Постановление апелляции

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда, 7 декабря 2023 г.: - Резолюция: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения - Дополнительные мотивы: Боброва не лишена права обращения за назначением доплаты установленным способом (т.е. через электронный Портал)

Постановление кассационного суда

Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, 14 мая 2024 г.: - Резолюция: Решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения - Мотивы: Не установлены нарушения или неправильное применение норм материального и процессуального права

Кассационная жалоба в ВС РФ

Боброва Г.Ю. подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с просьбой отменить состоявшиеся судебные постановления как незаконные. По запросу судьи Пчелинцевой Л.М. от 4 октября 2024 г. дело было истребовано в ВС РФ. Определением от 27 января 2025 г. жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между правом пенсионера на получение государственной социальной помощи (региональной социальной доплаты к пенсии) и формальным требованием органа социальной защиты о подаче заявления исключительно в электронной форме через Портал государственных и муниципальных услуг.

Конкретный конфликт интересов: - С одной стороны: право пенсионера на социальное обеспечение по возрасту, гарантированное Конституцией РФ (ст. 39), и принцип доступности государственных услуг (Федеральный закон № 210-ФЗ) - С другой стороны: административное требование о форме подачи заявления, установленное локальными нормативными актами города Москвы (пункт 1.3.1 Правил обращения)

Категория проблемы

Материально-правовая и процессуально-правовая проблема: - Материально-правовой аспект: толкование и применение норм Федерального закона № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», постановления Правительства Москвы № 1268-ПП и Правил обращения за региональной социальной доплатой - Процессуально-правовой аспект: надлежащее исследование судами фактических обстоятельств дела, применение принципа справедливости и недопустимость формального подхода в делах, где гражданин выступает слабой стороной перед органом публичной власти

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в кассационном порядке в связи с наличием существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных судами всех трёх инстанций, которые повлияли на исход дела и требуют выработки единообразной судебной практики по вопросам применения принципа доступности государственных услуг в контексте социальной защиты пенсионеров.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган социальной защиты отказать в назначении региональной социальной доплаты к пенсии пенсионеру, отвечающему всем материальным условиям для её получения, исключительно по причине того, что заявление подано в письменной форме на бумажном носителе, а не в электронной форме через Портал государственных и муниципальных услуг?

2. Обязан ли пенсионер регистрироваться на Портале государственных и муниципальных услуг для реализации права на региональную социальную доплату к пенсии, и содержат ли федеральное законодательство и законодательство города Москвы такое требование?

3. Допустим ли формальный подход при рассмотрении судами дел о назначении региональной социальной доплаты к пенсии, когда пенсионер выступает слабой стороной в отношениях с органом публичной власти?

4. Должны ли суды исследовать и учитывать конкретные жизненные обстоятельства пенсионера (отсутствие регистрации на Портале, недостаточные навыки владения Интернетом, опасения по поводу безопасности персональных данных) при разрешении спора о назначении социальной доплаты?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о том, что подача пенсионером, отвечающим всем условиям для назначения региональной социальной доплаты к пенсии и имеющим право на данную доплату, заявления не в электронной форме, а в форме письменного заявления непосредственно в орган социальной защиты, не может служить безусловным основанием для отказа в её назначении без исследования и учета конкретных жизненных обстоятельств пенсионера. При разрешении таких дел формальный подход недопустим; суды обязаны применять дифференцированный подход, учитывая, что пенсионер выступает слабой стороной в отношениях с органом публичной власти.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы социального государства и гарантии социального обеспечения

СКГД ВС РФ исходит из положений Конституции РФ:

• Статья 7, часть 1: Россия провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека
• Статья 7, часть 2: В РФ охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты
• Статья 39, часть 1: Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом

Вывод СКГД: Необходимым условием достижения целей социального государства является развитие системы социальной защиты, которая должна строиться на принципах равенства, справедливости и соразмерности, выступающих конституционным критерием оценки законодательного регулирования.

2. Позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости формального подхода

СКГД ссылается на постановления КС РФ: - Постановление от 25 февраля 2019 г. № 12-П - Постановление от 19 июля 2016 г. № 16-П - Постановление от 16 декабря 1997 г. № 20-П - Постановление от 18 марта 2004 г. № 6-П

КС РФ неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы. Формальный подход не должен допускаться в делах, в которых: - гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона - применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что имущественное положение гражданина будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства

СКГД также ссылается на постановления КС РФ: - От 12 июля 2007 г. № 10-П - От 13 декабря 2016 г. № 28-П - От 10 марта 2017 г. № 6-П - От 11 февраля 2019 г. № 9-П - От 14 января 2020 г. № 2-П

3. Федеральное законодательство о государственной социальной помощи

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»:

• Статья 1 (абзац второй): Государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров

• Статья 1 (абзац седьмой): Социальная доплата к пенсии — предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к страховой пенсии и (или) к пенсионному обеспечению до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» в субъектах РФ по месту жительства или пребывания. Социальная доплата состоит из федеральной социальной доплаты или региональной социальной доплаты

• Статья 12: Устанавливает общие нормативные положения, регулирующие отношения по установлению социальных доплат к пенсии пенсионера, проживающего на территории РФ, не осуществляющего работу и (или) иную деятельность, в период которой он подлежит обязательному пенсионному страхованию (в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»), получающего пенсию в соответствии с законодательством РФ

• Статья 12¹, часть 16: Если субъект РФ осуществляет финансовое обеспечение региональной социальной доплаты исключительно за счет собственных средств (за исключением межбюджетных трансфертов), он вправе определять условия её установления и выплаты, включая меры социальной поддержки, учитываемые при подсчете общей суммы материального обеспечения пенсионера, а также размер этой доплаты, превышающий установленный указанным федеральным законом размер, и правила её осуществления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами этого субъекта РФ

Вывод СКГД: Оказание государственной социальной помощи может осуществляться в виде денежных выплат, в частности социальных доплат к пенсии. Субъект РФ вправе определять условия установления и выплаты региональной социальной доплаты, но в соответствии с федеральным законодательством.

4. Федеральное законодательство о предоставлении государственных и муниципальных услуг

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:

• Статья 2, пункт 1: Государственная услуга — деятельность по реализации функций органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий

• Статья 4, пункт 5: К основным принципам предоставления государственных и муниципальных услуг отнесена доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления этих услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья

• Статья 4, пункт 6: Основной принцип — возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме

• Статья 7, часть I¹: В электронной форме государственные и муниципальные услуги предоставляются с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, региональных порталов государственных и муниципальных услуг, официальных сайтов указанных органов в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг

Критическое замечание СКГД: Федеральный закон № 210-ФЗ не содержит нормы, предусматривающей обращение заявителя за региональной социальной доплатой исключительно в электронной форме. Федеральное законодательство также не предусматривает обязанности для граждан регистрироваться на едином портале государственных и муниципальных услуг или региональном портале.

5. Нормативные акты города Москвы о региональной социальной доплате

Постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии»:

Утверждает Порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии до городского социального стандарта, содержащий в качестве приложения Правила обращения за региональной социальной доплатой к пенсии.

Условия получения региональной социальной доплаты (пункты 5(1) и 5(1).1 Порядка): - Неработающие пенсионеры, зарегистрированные в городе Москве по месту жительства на день обращения - Общая сумма материального обеспечения не достигает величины городского социального стандарта - Условие регистрации в городе Москве по месту жительства не менее 10 лет в общей сложности

Городской социальный стандарт (пункт 6 Порядка): Социальный норматив материального обеспечения неработающих пенсионеров, величина которого устанавливается Правительством Москвы.

Размер доплаты (пункт 30 Порядка): Определяется индивидуально как разница между величиной городского социального стандарта и общей суммой материального обеспечения пенсионера.

Порядок подачи заявлений (пункты 13, 1.2 Правил): - Региональная социальная доплата назначается в заявительном порядке - Форма заявления утверждается Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы и размещается на его официальном сайте в сети Интернет - Подача заявлений осуществляется в соответствии с Правилами обращения

Способы приёма заявлений (пункты 1.3, 1.3.1, 1.3.2 Правил): - Исключительно в электронной форме с использованием Портала государственных и муниципальных услуг города Москвы — от неработающих пенсионеров, достигших возраста 18 лет - В филиалах Многофункциональных центров — от законных представителей пенсионеров из числа лиц, находящихся под опекой или попечительством

Условие для электронной подачи (пункт 1.4 Правил): Возможность подачи заявления в электронной форме предоставляется зарегистрированным на Портале пользователям после получения ими стандартного или полного доступа к подсистеме Портала «личный кабинет» в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 7 февраля 2012 г. № 23-ПП.

Основания для отказа (пункт 3.7 Правил): Представление заявления и (или) документов, не соответствующих требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ и города Москвы.

Критическое замечание СКГД: Нормативные правовые акты города Москвы не содержат норм, обязывающих граждан, в том числе пенсионеров, регистрироваться на Портале государственных и муниципальных услуг города Москвы и получать стандартный или полный доступ к подсистеме Портала «личный кабинет».

6. Анализ фактических обстоятельств дела и выявленные нарушения

Установленные судом факты: - Боброва Г.Ю. отвечает всем материальным условиям для назначения региональной социальной доплаты (зарегистрирована в Москве, имеет право на пенсию, материальное обеспечение ниже городского социального стандарта) - 21 апреля 2022 г. она подала письменное заявление в орган социальной защиты, выразив в нём несогласие с подачей через электронный «личный кабинет» Портала - 8 июня 2022 г. она подала дополнительное письменное заявление в установленной форме, размещённой на официальном сайте Департамента, которое было принято органом социальной защиты - Боброва не зарегистрирована на Портале, не имеет доступа к подсистеме «личный кабинет» - Боброва не рассматривает вариант регистрации на Портале, считая это небезопасным в связи с недостаточными навыками владения Интернетом и риском мошенничества (что подтверждается регулярными сообщениями в средствах массовой информации о взломах кодов и паролей пенсионеров)

Нарушения, допущенные судами первой и апелляционной инстанций:

1. Нарушение норм материального права: - Суды применили буквальное толкование пункта 1.3.1 Правил обращения (требование исключительно электронной формы подачи), не учитывая системную взаимосвязь норм федерального законодательства (Законы № 178-ФЗ и № 210-ФЗ) и законодательства города Москвы - Суды не применили принцип доступности государственных услуг, закреплённый в статье 4, пункт 5 Федерального закона № 210-ФЗ - Суды не учли, что федеральное законодательство не предусматривает обязанности граждан регистрироваться на Портале и не содержит норм об исключительно электронной форме подачи заявлений о региональной социальной доплате - Суды не применили правовую позицию КС РФ о недопустимости формального подхода в делах, где гражданин выступает слабой стороной перед органом публичной власти

2. Нарушение норм процессуального права: - Суд первой инстанции не исследовал фактические обстоятельства дела в соответствии со статьями 56, 67, 196, 198 ГПК РФ (о доказательствах и доказывании, о содержании решения суда) - Суд апелляционной инстанции не соблюдал требования статей 327 и 329 ГПК РФ (о пределах рассмотрения дела в апелляции и о постановлении апелляционного суда) - Суды проигнорировали доводы Бобровой о её конкретных жизненных обстоятельствах, причинах невозможности подачи заявления в электронной форме, представленные документы и доказательства

3. Нарушение требований кассационного суда: - Второй кассационный суд общей юрисдикции не выявил и не устранил допущенные нарушения норм материального и процессуального права, не выполнив требования статьи 379⁶ и частей 1–3 статьи 379 ГПК РФ

7. Правовая позиция СКГД ВС РФ: системное толкование норм и принципы применения

СКГД сформулировала следующие ключевые положения:

Положение 1. Система норм о региональной социальной доплате:

Региональная социальная доплата к пенсии до городского социального стандарта как вид государственной социальной помощи в городе Москве: - Назначается и выплачивается управлениями социальной защиты населения неработающим пенсионерам, отвечающим условиям, предусмотренным Порядком (регистрация в Москве, материальное обеспечение ниже стандарта, 10-летняя регистрация) - Назначается на основании заявления неработающего пенсионера - Форма заявления утверждается и размещается на официальном сайте Департамента - Прием заявлений осуществляется в электронной форме, с исключением для законных представителей опекаемых пенсионеров (они могут подавать в Многофункциональных центрах) - Электронная подача возможна при условии регистрации на Портале и получения доступа к «личному кабинету»

Положение 2. Отсутствие обязанности регистрироваться на Портале:

Нормативные правовые акты города Москвы не содержат норм, обязывающих граждан, в том числе пенсионеров, регистрироваться на Портале государственных и муниципальных услуг города Москвы и получать доступ к подсистеме Портала «личный кабинет».

Положение 3. Принцип доступности государственных услуг:

Одним из основных принципов