ВС РФ: порядок выплаты компенсации уволенным из МВД — процедурный механизм, а не дополнительное условие

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ24-964

Дата решения: 21 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Ильяшенко Сергей Евгеньевич (гражданин РФ, уволенный со службы в органах внутренних дел) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель Торгушина Н.В.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец Ильяшенко С.Е. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго пункта 5 Правил возмещения расходов на проезд, утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1229 (в редакции постановления от 30 октября 2019 г. № 1388).

Оспариваемое положение предусматривает, что денежная компенсация расходов гражданам, уволенным со службы в органах внутренних дел, осуществляется пенсионными органами системы МВД России по месту пенсионного обслуживания на основании письменного заявления, поданного не позднее одного месяца с даты окончания срока пребывания в санаторно-курортной организации.

Позиция административного истца

Ильяшенко С.Е. утверждал, что:

1. Оспариваемое положение противоречит части 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» (далее — ФЗ о социальных гарантиях);

2. Норма устанавливает дополнительное основание получения денежной компенсации, не предусмотренное федеральным законом;

3. Он уволился со службы в органах внутренних дел по ограниченному состоянию здоровья, имея стаж более 20 лет, и имеет право на компенсацию;

4. С 1 марта 2024 г. он перешёл на пенсионное обслуживание в Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (а не в пенсионные органы МВД России);

5. В связи с этим пенсионный орган Главного управления МВД России по Красноярскому краю и департамент по финансово-экономической политике МВД России отказывают ему в компенсации.

Позиция административного ответчика

Министерство внутренних дел РФ, уполномоченное представлять интересы Правительства РФ, в письменных возражениях указало, что:

1. Правила изданы в пределах полномочий Правительства РФ;
2. Оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству;
3. Оно не нарушает прав административного истца.

Процессуальная история

• Административный истец и его представитель Егоров А.В. надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, но в судебное заседание не явились;
• Административный истец письменно просил рассмотреть дело в его отсутствие;
• Представитель Правительства РФ Торгушина Н.В. возражала против удовлетворения иска;
• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение Верховного Суда РФ

Отказано в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Материально-правовым регулированием — правом граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел, на получение денежной компенсации расходов на проезд в санаторно-курортные организации (установлено ФЗ о социальных гарантиях);

2. Процедурно-организационным регулированием — порядком реализации этого права, включая определение органа, ответственного за выплату, и сроков подачи заявления (установлено подзаконным актом — постановлением Правительства РФ);

3. Бюджетным законодательством — необходимостью адресного и целевого использования бюджетных средств, выделяемых на социальные гарантии;

4. Статусом получателя социальных гарантий — вопросом о том, сохраняется ли право на компенсацию при переводе пенсионного обслуживания из системы МВД России в Фонд пенсионного и социального страхования РФ.

Ключевая проблема: является ли требование о подаче заявления в пенсионные органы МВД России (по месту пенсионного обслуживания) дополнительным материальным условием для получения компенсации (что нарушило бы федеральный закон) или это процедурный механизм реализации права, установленный в пределах дискреционных полномочий Правительства РФ?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац второй пункта 5 Правил (требование подачи заявления в пенсионные органы МВД России по месту пенсионного обслуживания) части 10 статьи 11 ФЗ о социальных гарантиях?

2. Устанавливает ли оспариваемое положение дополнительные материальные основания для получения денежной компенсации, не предусмотренные федеральным законом?

3. Находится ли оспариваемая норма в пределах дискреционных полномочий Правительства РФ по определению порядка выплаты компенсации?

4. Нарушает ли оспариваемое положение права граждан, перешедших на пенсионное обслуживание в иные органы (Фонд пенсионного и социального страхования РФ)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что абзац второй пункта 5 Правил не противоречит федеральному закону и не устанавливает дополнительных материальных оснований для получения компенсации. Оспариваемое положение является процедурно-организационным элементом механизма реализации права на социальную гарантию, принятым Правительством РФ в пределах его дискреционных полномочий с учётом необходимости надлежащего финансового и организационного обеспечения. Норма соответствует требованиям бюджетного законодательства об адресности и целевом характере бюджетных средств и не нарушает прав административного истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Верховный Суд РФ установил, что полномочия Правительства РФ определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (на момент принятия акта), а в настоящее время — Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5).

Согласно этим законам, Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Акты нормативного характера издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Вывод: Правила изданы Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования соблюдён и не оспаривается административным истцом.

2. Материально-правовое содержание ФЗ о социальных гарантиях

Суд проанализировал часть 10 статьи 11 ФЗ о социальных гарантиях, которая предусматривает социальную льготу в виде денежной компенсации расходов на проезд в санаторно-курортную организацию для:

• гражданина РФ, уволенного со службы в органах внутренних дел, имеющего стаж 20 лет и более (в том числе в льготном исчислении), за исключением лиц, уволенных по основаниям, указанным в части 8 статьи 3 закона, и одного из членов его семьи;
• гражданина РФ, уволенного со службы в органах внутренних дел и ставшего инвалидом вследствие увечья, иного повреждения здоровья или заболевания, полученного в период прохождения службы.

Компенсация выплачивается один раз в год в порядке, определяемом Правительством РФ.

Вывод: Федеральный закон устанавливает материальные условия (стаж, статус, категория граждан) и право на компенсацию, но делегирует Правительству РФ полномочие определить порядок выплаты. Это означает, что Правительство РФ имеет дискреционные полномочия по установлению процедурных механизмов реализации этого права.

3. Содержание и назначение оспариваемого положения

Суд установил, что абзац второй пункта 5 Правил закрепляет порядок выплаты компенсации, предусматривающий:

• выплату пенсионными органами системы МВД России;
• по месту пенсионного обслуживания граждан;
• на основании письменного заявления;
• поданного не позднее одного месяца с даты окончания срока пребывания в санаторно-курортной организации.

Суд подчеркнул: оспариваемое положение принято в целях: - адресного использования бюджетных средств; - социальной поддержки лиц, уволенных из органов внутренних дел и получающих пенсию по линии МВД России; - определения механизма реализации права на государственную социальную помощь; - установления порядка обращения за получением социальных льгот.

Вывод: Норма носит организационный и процедурный характер, а не материально-правовой. Она не создаёт новые условия для получения компенсации, а определяет механизм её реализации.

4. Бюджетное законодательство и финансовое обеспечение

Суд применил положения Бюджетного кодекса РФ (пункт 1 статьи 5, пункт 1 статьи 192), установив, что:

• затраты на предоставление социальных льгот и гарантий являются расходными обязательствами Российской Федерации;
• финансовое обеспечение осуществляется за счёт средств федерального бюджета;
• объём необходимых денежных средств определяется заблаговременно исходя из норматива финансовых затрат на одного гражданина, имеющего статус получателя социальных гарантий.

Суд отметил, что источник финансирования определён пунктом 2 Постановления, согласно которому расходы финансируются МВД России и иными федеральными органами исполнительной власти за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Вывод: Требование о подаче заявления в пенсионные органы МВД России направлено на обеспечение адресного использования бюджетных средств в соответствии с принципами бюджетной системы (статьи 28, 33, 38 Бюджетного кодекса РФ) — сбалансированности, адресности и целевого характера бюджетных средств.

5. Позиция Конституционного Суда РФ

Суд сослался на определение КС РФ от 20 декабря 2018 г. № 3338-О, в котором установлено, что:

• статус лица, уволенного с государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, и имеющего право на пенсию и иные виды социального обеспечения, является единым для предоставления всех социальных гарантий;
• этот статус произведён от правового статуса сотрудника соответствующего федерального органа исполнительной власти;
• оспариваемое правовое регулирование в равной мере распространяется на всех граждан, проходивших государственную службу различных видов;
• оно не может расцениваться как нарушающее их права.

Вывод: Оспариваемое положение не дискриминирует граждан и соответствует конституционным принципам.

6. Соотношение с правом на выбор основания получения гарантии

Суд обратил внимание на часть 5 статьи 20 ФЗ о социальных гарантиях, которая предусматривает, что если граждане имеют право на одну и ту же социальную гарантию по нескольким основаниям, то им предоставляется гарантия по одному из оснований по их выбору.

Суд указал, что это правовое регулирование направлено на обеспечение реализации прав граждан на медицинское обеспечение и санаторно-курортное лечение по наиболее выгодному основанию.

Вывод: Оспариваемое положение не препятствует реализации этого права и соответствует его духу.

7. Анализ доводов административного истца

Суд отклонил доводы административного истца о том, что оспариваемая норма устанавливает дополнительные основания для получения компенсации, указав, что:

• абзац второй пункта 5 Правил не устанавливает дополнительных оснований, а является необходимым элементом механизма реализации выплаты;
• Правительство РФ, закрепив в норме полномочия пенсионных органов МВД России, не создало нового правового регулирования, дополняющего условия и основания, предусмотренные федеральным законом;
• норма находится в системном единстве с иными положениями Правил и не противоречит актам большей юридической силы.

Вывод: Доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права.

8. Соотношение с законодательством об охране здоровья

Суд привёл положения Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (статья 40, часть 5 статьи 83), которые определяют санаторно-курортное лечение как медицинскую помощь в профилактических, лечебных и реабилитационных целях и устанавливают источники финансирования.

Суд также отметил, что вопрос предоставления путёвок и выплаты компенсации на проезд регулируется ФЗ от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», ФЗ от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и иными федеральными законами.

Вывод: Оспариваемое положение согласуется с комплексным правовым регулированием санаторно-курортного лечения.

9. Оценка позиции административного истца

Суд установил, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в это регулирование.

Вывод: Это не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

10. Итоговый вывод о соответствии оспариваемого положения законодательству

Суд установил, что абзац второй пункта 5 Правил:

• не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;
• не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца;
• соответствует требованиям ФЗ о социальных гарантиях и бюджетного законодательства;
• включает принципы бюджетной системы о сбалансированности, адресности и целевом характере бюджетных средств;
• находится в системном единстве с иными положениями Правил;
• носит организационный и процедурный характер.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении Верховного Суда РФ отсутствует информация о рассмотрении дела в нижестоящих инстанциях (первой инстанции, апелляции, кассации). Это объясняется тем, что дело рассматривалось непосредственно в Верховном Суде РФ как дело об оспаривании нормативного правового акта в соответствии с главой 21 КАС РФ.

Однако Верховный Суд РФ провёл анализ ошибочных позиций, которые мог бы занять административный истец и которые были отклонены судом:

Ошибка 1: Неправильное толкование материального права

Ошибка административного истца: Он полагал, что требование о подаче заявления в пенсионные органы МВД России является дополнительным материальным условием для получения компенсации, не предусмотренным федеральным законом.

Позиция Верховного Суда РФ: Суд установил, что это требование является процедурным механизмом реализации права, а не материальным условием. Федеральный закон устанавливает право на компенсацию и делегирует Правительству РФ полномочие определить порядок выплаты. Оспариваемое положение находится в пределах этих полномочий.

Ошибка 2: Игнорирование дискреционных полномочий Правительства РФ

Ошибка административного истца: Он не учитывал, что Правительство РФ имеет дискреционные полномочия по определению порядка выплаты компенсации в целях адресного использования бюджетных средств и надлежащего финансового и организационного обеспечения.

Позиция Верховного Суда РФ: Суд подчеркнул, что абзац второй пункта 5 Правил принят в рамках дискреционных полномочий Правительства РФ с учётом необходимости надлежащего финансового и организационного обеспечения. Возложение обязанности по выплате компенсации на пенсионные органы МВД России носит организационный характер и направлено на обеспечение адресного использования бюджетных средств.

Ошибка 3: Неправильное применение принципов бюджетного законодательства

Ошибка административного истца: Он не учитывал требования бюджетного законодательства об адресности и целевом характере бюджетных средств.

Позиция Верховного Суда РФ: Суд установил, что оспариваемое положение согласуется с требованиями Бюджетного кодекса РФ (статьи 28, 33, 38) о сбалансированности бюджета, адресности и целевом характере бюджетных средств. Требование о подаче заявления в пенсионные органы МВД России направлено на обеспечение адресного использования бюджетных средств, предназначенных для социальной поддержки указанной категории граждан.

Ошибка 4: Игнорирование единства статуса получателя социальных гарантий

Ошибка административного истца: Он полагал, что переход на пенсионное обслуживание в Фонд пенсионного и социального страхования РФ должен автоматически привести к изменению порядка получения компенсации.

Позиция Верховного Суда РФ: Суд сослался на позицию КС РФ, согласно которой статус лица, уволенного с государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, является единым для предоставления всех социальных гарантий. Оспариваемое правовое регулирование в равной мере распространяется на всех граждан и не может расцениваться как нарушающее их права.

Ошибка 5: Смешение материально-правовых и процедурных вопросов

Ошибка административного истца: Он не разграничивал между материальным правом на компенсацию (установленным федеральным законом) и процедурой его реализации (установленной подзаконным актом).

Позиция Верховного Суда РФ: Суд чётко разграничил эти уровни регулирования, установив, что федеральный закон устанавливает материальное право, а Правительство РФ определяет процедуру его реализации в пределах своих полномочий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ представляет собой образец правильного применения норм публичного права в контексте оспаривания нормативных правовых актов. Суд провёл комплексный анализ:

1. Компетенции органа власти — установил, что Правительство РФ действовало в пределах своих конституционных полномочий;

2. Материального права — определил, что федеральный закон устанавливает право на компенсацию и делегирует Правительству РФ полномочие определить порядок выплаты;

3. Процедурного регулирования — установил, что оспариваемое положение является процедурным механизмом реализации права, а не дополнительным материальным условием;

4. Бюджетного законодательства — применил принципы адресности и целевого характера бюджетных средств;

5. Конституционных принципов — сослался на позицию КС РФ о единстве статуса получателя социальных гарантий.

Суд отклонил требование административного истца, установив, что его доводы основаны на неправильном толковании норм материального права и фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.