ВС подтвердил, что требования Свода правил по пожарной безопасности применяются добровольно

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-54; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 марта 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Общество с ограниченной ответственностью «Леон» (хозяйствующий субъект, осуществляющий торговлю гражданским оружием и патронами) - Административный ответчик: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело о признании недействующим нормативного документа по пожарной безопасности (административный иск о проверке законности нормативного акта).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Общество с ограниченной ответственностью «Леон» осуществляет деятельность по торговле гражданским оружием и патронами в магазине, расположенном на первом этаже жилого здания. На основании абзаца четвёртого пункта 5.1.3 Свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (утверждён приказом МЧС России от 24 апреля 2013 г. № 288, введён в действие с 29 июля 2013 г., изменён приказом МЧС России от 14 февраля 2020 г. № 89), который запрещает размещение в жилых и общественных зданиях предприятий торговли по продаже пороха, капсюлей, патронов и других взрывоопасных изделий, Общество было привлечено к административной ответственности. Общество оспорило данное положение Свода правил, ссылаясь на его несоответствие пункту 103 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. № 1479), который не содержит прямого запрета на осуществление продажи патронов на объектах организаций торговли. Кроме того, Общество утверждало, что Свод правил издан с нарушением Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, поскольку является нормативным документом по пожарной безопасности, применение которого обеспечивает соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 13 января 2025 г., дело № АКПИ24-993): В удовлетворении административного иска отказано. Суд первой инстанции признал, что Свод правил утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий, введён в действие в соответствии с установленным порядком и в оспариваемой части не нарушает прав административного истца. Суд установил, что Свод правил является не нормативным правовым актом, а нормативным документом по пожарной безопасности, устанавливающим требования для добровольного применения. Суд также указал, что оспариваемое положение регламентирует размещение предприятий торговли при проектировании, строительстве и реконструкции жилых и общественных зданий, а не запрещает саму продажу указанных товаров на объектах торговли.

Апелляционная жалоба: Общество просило отменить решение суда первой инстанции, полагая, что судом нарушены или неправильно применены нормы материального права, а также неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела. Общество не направило представителя в суд апелляционной инстанции, несмотря на надлежащее извещение.

Позиции сторон в апелляции: - МЧС России в возражениях на апелляционную жалобу не согласилось с доводами Общества, считая решение суда законным и обоснованным. - Министерство юстиции РФ поддержало позицию, изложенную в отзыве на административный иск, указав на необоснованность требований административного истца. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. в своём заключении полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом хозяйствующего субъекта (ООО «Леон») в осуществлении торговой деятельности в жилом здании и требованиями пожарной безопасности, установленными нормативными документами. Сущность спора заключается в определении соотношения двух нормативных источников: Свода правил СП 4.13130 (нормативный документ по пожарной безопасности, применяемый на добровольной основе) и Правил противопожарного режима (обязательный нормативный правовой акт). Общество утверждало, что Свод правил содержит более строгие требования, чем обязательные Правила противопожарного режима, и тем самым выходит за пределы своего назначения.

Дело имеет принципиальное значение для уяснения правовой природы нормативных документов по пожарной безопасности в системе технического регулирования Российской Федерации, а также для определения границ применения добровольных стандартов и сводов правил в отношении хозяйствующих субъектов. Спор затрагивает вопрос о том, может ли нормативный документ, применяемый на добровольной основе, содержать более строгие ограничения, чем обязательные нормативные правовые акты, и какова роль таких документов в системе обеспечения пожарной безопасности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли Свод правил СП 4.13130 нормативным правовым актом или нормативным документом по пожарной безопасности, и какие правовые последствия вытекают из такой классификации?

2. Противоречит ли абзац четвёртый пункта 5.1.3 Свода правил (запрещающий размещение предприятий торговли по продаже пороха, капсюлей, патронов и других взрывоопасных изделий в жилых и общественных зданиях) пункту 103 Правил противопожарного режима и обязательным требованиям Технического регламента о требованиях пожарной безопасности?

3. Может ли нормативный документ по пожарной безопасности, применяемый на добровольной основе, содержать более строгие ограничения, чем обязательные нормативные правовые акты, и не нарушает ли это принцип соответствия нормативных документов обязательным требованиям?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия подтвердила позицию суда первой инстанции, установив, что Свод правил СП 4.13130 является нормативным документом по пожарной безопасности, а не нормативным правовым актом, и устанавливает требования для добровольного применения в целях соблюдения обязательных требований Технического регламента. Оспариваемое положение Свода правил не противоречит обязательным нормативным правовым актам и не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан или устанавливающих правовой статус организаций. Пожарная безопасность объекта защиты может быть обеспечена несколькими альтернативными способами, предусмотренными Техническим регламентом, и применение Свода правил является лишь одним из них.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция МЧС России и преюдициальное значение судебных актов

Апелляционная коллегия исходила из того, что вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 17 июня 2020 г. № АКПИ20-262 и от 6 сентября 2021 г. № АКПИ21-510 проверена и подтверждена компетенция МЧС России на издание оспариваемого акта. Суд первой инстанции правомерно применил часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указав, что с учётом преюдициального значения названных судебных актов вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия оспариваемого акта, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении настоящего административного дела. Таким образом, суд применил принцип преюдициальности судебных решений, исключив возможность пересмотра уже установленных фактов компетентности органа.

2. Правовая природа Свода правил как нормативного документа по пожарной безопасности

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что Свод правил является не нормативным правовым актом, а нормативным документом по пожарной безопасности. Данный вывод основан на следующих нормативных источниках:

• Пункт 12 статьи 2 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» — определяет понятие нормативного документа по стандартизации;
• Часть четвёртая статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» — устанавливает роль нормативных документов в области пожарной безопасности;
• Часть 1 статьи 1, статья 3, части 2 и пункт 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» — определяют место нормативных документов в системе технического регулирования;
• Пункт 16 раздела 2 «Требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов защиты» Перечня документов в области стандартизации, утверждённого приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 13 февраля 2023 г. № 318 — включает Свод правил в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента.

3. Техническое регулирование в области пожарной безопасности и роль нормативных документов

Апелляционная коллегия изложила определение технического регулирования в области пожарной безопасности, ссылаясь на часть 1 статьи 4 Технического регламента, которая устанавливает, что техническое регулирование представляет собой:

1) установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации;

2) правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности;

3) правовое регулирование отношений в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности.

Таким образом, суд подчеркнул, что нормативные документы по пожарной безопасности являются составной частью системы технического регулирования, но не являются нормативными правовыми актами.

4. Альтернативные способы обеспечения пожарной безопасности

Апелляционная коллегия обратила внимание на часть 1 статьи 6 Технического регламента, которая устанавливает, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных Техническим регламентом, а также одного из следующих условий:

1) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в нормативных документах по пожарной безопасности, указанных в пункте 1 части 3 статьи 4 Технического регламента (национальные стандарты, своды правил и иные содержащие требования пожарной безопасности документы, включённые в перечень документов по стандартизации);

2) пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом;

3) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в специальных технических условиях, согласованных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;

4) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в стандарте организации, согласованном в установленном порядке;

5) результаты исследований, расчётов и (или) испытаний подтверждают обеспечение пожарной безопасности объекта защиты в соответствии с частью 7 статьи 6 Технического регламента.

Суд подчеркнул, что применение Свода правил является лишь одним из альтернативных способов обеспечения пожарной безопасности, и хозяйствующий субъект может выбрать иной способ, предусмотренный Техническим регламентом.

5. Различие между Правилами противопожарного режима и Сводом правил по сфере регулирования

Апелляционная коллегия провела детальное сопоставление содержания пункта 5.1.3 Свода правил и пункта 103 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. № 1479).

Пункт 103 Правил противопожарного режима устанавливает, что на объектах организаций торговли запрещается:

а) проводить огневые работы во время нахождения покупателей в торговых залах;

б) осуществлять продажу легковоспламеняющихся и горючих жидкостей (за исключением лекарственных средств, медицинских изделий, косметической и алкогольной продукции), горючих газов, пороха, капсюлей, пиротехнических и других взрывоопасных изделий, если объекты организаций торговли размещены в зданиях, кроме зданий автозаправочных станций, не являющихся зданиями (частями зданий) класса функциональной пожарной опасности Ф3.1;

в) размещать отделы, секции по продаже легковоспламеняющихся и горючих жидкостей, горючих газов и пиротехнических изделий на расстоянии менее 4 метров от выходов, лестничных клеток и других путей эвакуации;

г) устанавливать в торговых залах баллоны с горючими газами.

Суд констатировал, что Правила противопожарного режима содержат требования ко всем объектам организаций торговли, в то время как оспариваемое положение Свода правил обеспечивает соблюдение требований, предъявляемых к объектам жилого и общественного назначения. Сопоставив содержание пункта 5.1.3 Свода правил во взаимосвязи с пункт 1.1 Свода правил, регулирующим область применения Свода правил, суд установил, что оспариваемое положение не запрещает продажу на объектах торговли перечисленных в нём предметов и веществ, а регламентирует размещение предприятий торговли на объектах защиты — в жилых и общественных зданиях — при их проектировании, строительстве, изменении функционального назначения, а также при проведении работ по реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ.

Таким образом, суд выявил различие в предмете регулирования: Правила противопожарного режима регулируют текущую деятельность и поведение на объектах торговли, а Свод правил регулирует проектные и конструктивные решения при создании или изменении объектов.

6. Отсутствие правовых норм, затрагивающих права и обязанности граждан

Апелляционная коллегия подчеркнула, что Свод правил устанавливает для добровольного применения правила и принципы в отношении пожарной безопасности для целей соблюдения технических регламентов, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливающих правовой статус организаций. Это означает, что Свод правил не создаёт обязательных правовых последствий для хозяйствующих субъектов в том смысле, что его применение является добровольным выбором способа обеспечения пожарной безопасности.

7. Отсутствие противоречия с обязательными требованиями

Суд установил, что в оспариваемой части Свод правил, вопреки позиции Общества, не противоречит каким-либо положениям, носящим обязательный характер. Это вытекает из того, что:

• Свод правил применяется на добровольной основе;
• Пожарная безопасность может быть обеспечена альтернативными способами, предусмотренными Техническим регламентом;
• Правила противопожарного режима регулируют иную сферу (текущую деятельность) и не исключают применение более строгих требований при проектировании и строительстве объектов.

8. Уточнение предмета спора в административном деле

Апелляционная коллегия отметила, что утверждение в апелляционной жалобе об ошибочном изложении в обжалуемом решении обоснования заявленного административным истцом требования не соответствует действительности, поскольку из материалов административного дела следует, что Общество в рамках данного дела ставило вопрос о проверке соответствия пункта 5.1.3 Свода правил в оспариваемой части пункту 103 Правил противопожарного режима. Таким образом, суд уточнил, что основной аргумент Общества касался именно соотношения двух нормативных источников, а не нарушения порядка издания Свода правил.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения суда первой инстанции.

Критерий разрешения спора: Суд применил критерий соответствия нормативного документа по пожарной безопасности его правовой природе и назначению в системе технического регулирования. Поскольку Свод правил:

1) является нормативным документом, а не нормативным правовым актом; 2) применяется на добровольной основе; 3) регулирует проектные и конструктивные решения при создании объектов, а не текущую деятельность; 4) не содержит правовых норм, затрагивающих права и обязанности граждан; 5) не противоречит обязательным требованиям Технического регламента;

то его оспариваемое положение не может быть признано недействующим.

Процедурные указания: Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело касалось проверки законности нормативного документа, а не разрешения спора между сторонами с необходимостью исполнения судебного решения. Однако из решения вытекает, что хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговлю в жилых и общественных зданиях, должны либо соблюдать требования Свода правил (если они выбрали этот способ обеспечения пожарной безопасности), либо обеспечивать пожарную безопасность иными способами, предусмотренными Техническим регламентом (например, путём расчёта пожарного риска или применения специальных технических условий).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2025 г. по делу № АКПИ24-993 оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Общества с ограниченной ответственностью «Леон» оставлена без удовлетворения.

Апелляционная коллегия руководствовалась статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при принятии данного определения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к функциональному подходу

Определение Апелляционной коллегии демонстрирует функциональный подход к классификации нормативных документов в системе технического регулирования. Вместо формального анализа названия и реквизитов акта суд сосредоточился на его правовой природе, назначении и способе применения. Это означает, что суд не ограничился констатацией того, что Свод правил издан приказом МЧС России, а провел глубокий анализ его места в системе источников права, его добровольного характера и альтернативности способов обеспечения пожарной безопасности.

2. Гармонизация с позициями ВС РФ и КС РФ

Определение согласуется с преюдициальными решениями ВС РФ от 17 июня 2020 г. № АКПИ20-262 и от 6 сентября 2021 г. № АКПИ21-510, которые подтвердили компетенцию МЧС России на издание оспариваемого акта. Суд применил принцип преюдициальности, исключив возможность пересмотра уже установленных фактов. Это свидетельствует о последовательности судебной практики ВС РФ в отношении полномочий органов исполнительной власти в области пожарной безопасности.

Определение также гармонизируется с системой технического регулирования, установленной Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», которая предусматривает добровольное применение нормативных документов по стандартизации как способ обеспечения соблюдения обязательных требований.

3. Последствия для хозяйствующих субъектов, уполномоченных органов и органов власти

Для хозяйствующих субъектов (торговых организаций): - Определение подтверждает, что требования Свода правил являются добровольными, и организации могут выбрать альтернативные способы обеспечения пожарной безопасности, предусмотренные Техническим регламентом (расчёт пожарного риска, специальные технические условия, стандарты организации, результаты исследований и испытаний). - Однако если организация размещена в жилом или общественном здании и при его проектировании или реконструкции применялся Свод правил, то требования Свода правил должны быть соблюдены. - Организации, осуществляющие торговлю в жилых зданиях, должны либо соблюдать требования Свода правил (не размещать торговлю опасными товарами), либо обеспечивать пожарную безопасность иными способами.

Для МЧС России и уполномоченных органов: - Определение подтверждает полномочия МЧС России на издание нормативных документов по пожарной безопасности в пределах своей компетенции. - Органы надзора должны различать между обязательными требованиями (Технический регламент, Правила противопожарного режима) и добровольными требованиями (Свод правил). - При привлечении организаций к административной ответственности органы надзора должны учитывать, что нарушение требований Свода правил может быть основанием для административной ответственности только в том случае, если организация добровольно выбрала способ обеспечения пожарной безопасности, предусмотренный Сводом правил.

Для органов государственной власти: - Определение подтверждает, что нормативные документы по пожарной безопасности не требуют опубликования в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, поскольку они не являются нормативными правовыми актами. - Органы власти должны обеспечивать включение нормативных документов в перечень документов по стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение обязательных требований Технического регламента.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд не содержит явных анти-абузивных оговорок, однако из логики решения вытекает, что нормативные документы по пожарной безопасности не могут использоваться как средство для введения скрытых обязательных требований, которые не предусмотрены нормативными правовыми актами. Суд подчеркнул, что Свод правил «не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливающих правовой статус организаций», что служит защитой от злоупотребления нормативными документами.

5. Сфер