ВС подтвердил полномочия Минприроды на установление максимальной площади охотничьих угодий

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-21, Апелляционное определение ВС РФ от 25 февраля 2025 г.

Дата принятия: 25 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Истец (апеллянт): Ульяновская областная общественная организация охотников и рыболовов (общественная организация, заинтересованное лицо в сфере охотничьего хозяйства) - Ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Третий участник: Министерство юстиции Российской Федерации (в качестве органа, осуществившего государственную регистрацию оспариваемого акта)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в области охотничьего хозяйства и природопользования.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации издало приказ от 18 мая 2012 г. № 137 (зарегистрирован в Минюсте России 9 июня 2012 г., регистрационный номер 24514, опубликован в «Российской газете» 21 июня 2012 г., действует в редакции приказа от 21 ноября 2014 г. № 510), устанавливающий максимальную площадь охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения одним лицом или группой лиц. Для Ульяновской области установлена максимальная площадь в размере 50 тыс. га. Сноской приложения к приказу конкретизировано, что максимальная площадь устанавливается в пределах одного муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ульяновская областная общественная организация охотников и рыболовов в 2012 и 2019 гг. получила охотхозяйственные соглашения на охотничьи угодья общей площадью более 216 тыс. га в двух муниципальных районах Ульяновской области (Павловском и Карсунском). В 2022 г. Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области оспорило в арбитражном суде охотхозяйственные соглашения, заключённые 30 декабря 2019 г., как нарушающие требования приказа о максимальной площади в 50 тыс. га в пределах одного муниципального образования. Организация полагает, что термин «муниципальное образование» в приказе применяется исключительно к уровню муниципального района, однако согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления муниципальным образованием признаются и городские/сельские поселения, входящие в состав муниципального района, что создаёт неоднозначность толкования и нарушает её права.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 10 декабря 2024 г., дело № АКПИ24-842): Верховный Суд РФ рассмотрел административное исковое заявление Организации о признании приказа в части сноски недействующим. Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемое положение приказа издано компетентным органом в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, соответствует требованию правовой определённости и не допускает неоднозначного толкования. Решение: в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 25 февраля 2025 г.): Организация подала апелляционную жалобу, настаивая на том, что оспариваемая сноска издана с превышением полномочий и не соответствует Закону об охоте, поскольку федеральный орган исполнительной власти не наделён полномочиями по определению количества муниципальных образований при установлении максимальной площади охотничьих угодий. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. полагал апелляционную жалобу необоснованной. Минюст России в письменном отзыве поддержал правовую позицию по делу, изложенную в отзыве на административное исковое заявление. Решение: апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении между полномочиями федерального органа исполнительной власти (Минприроды России) на установление максимальной площади охотничьих угодий и пределами этих полномочий в контексте многоуровневой системы муниципальных образований.

Организация оспаривает правомерность уточнения в приказе о том, что максимальная площадь устанавливается в пределах одного муниципального образования, ссылаясь на то, что Закон об охоте не предоставляет Минприроды России полномочия по определению уровня муниципального образования (муниципальный район или входящие в его состав поселения). Это создаёт практическую проблему: если максимальная площадь применяется к каждому поселению отдельно, то Организация могла бы заключать соглашения на большую общую площадь; если же к муниципальному району в целом, то её права ограничены суммированием площадей по всем поселениям в районе.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между полномочиями федерального органа исполнительной власти и требованием правовой определённости нормативного акта, а также влияет на практику заключения охотхозяйственных соглашений и судебное признание их недействительности в арбитражных судах.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Минприроды России полномочия на издание приказа, уточняющего, что максимальная площадь охотничьих угодий устанавливается в пределах одного муниципального образования?

2. Соответствует ли оспариваемое положение приказа (сноска приложения) Закону об охоте и иным нормативным правовым актам большей юридической силы?

3. Допускает ли оспариваемое положение неоднозначное толкование в связи с многоуровневой системой муниципальных образований, установленной Законом об общих принципах организации местного самоуправления?

4. Нарушает ли оспариваемое положение права и законные интересы Организации?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Минприроды России издала оспариваемый приказ в пределах предоставленных ему законом полномочий, с соблюдением формы и порядка введения в действие, и что оспариваемое положение приказа не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, соответствует требованию правовой определённости и не допускает неоднозначного толкования, а следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца. Суд отказал в удовлетворении административного иска, применив стандарт абстрактного нормоконтроля, предусмотренный Кодексом административного судопроизводства РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минприроды России на издание приказа

Апелляционная коллегия установила, что правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об охоте), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 3 Закона об охоте).

В силу части 3 статьи 10 Закона об охоте уполномоченным федеральным органом исполнительной власти может устанавливаться максимальная площадь охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения одним лицом, группой лиц, за исключением случаев, предусмотренных частью 31 статьи 28 данного закона.

Таким федеральным органом исполнительной власти, согласно пункту 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 (действовавшему на день издания оспариваемого нормативного правового акта), является Минприроды России.

Подпункт 5.3.1 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404) прямо наделяет Минприроды России полномочиями на установление максимальной площади охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения одним лицом или группой лиц, за исключением случаев, предусмотренных частью 31 статьи 28 Закона об охоте.

Суд отметил, что в настоящее время аналогичные полномочия Минприроды России содержатся в подпункте 5.6 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219.

2. Соблюдение процедуры издания и введения в действие приказа

Апелляционная коллегия установила, что процедура издания, введения в действие и опубликования приказа соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Приказ был надлежащим образом зарегистрирован в Минюсте России 9 июня 2012 г. (регистрационный номер 24514) и опубликован в «Российской газете» 21 июня 2012 г. (№ 139). Суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему законом полномочий, с соблюдением формы и порядка введения в действие.

3. Возражение против ссылки на утратившее силу Положение

Организация возражала, что полномочия Минприроды России обоснованы в преамбуле приказа подпунктом 5.3.1 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404), которое в настоящее время утратило силу.

Апелляционная коллегия отклонила этот довод, указав, что факт утраты силы Положения, на которое ссылалась преамбула приказа, не опровергает правильный вывод суда о том, что оспариваемый в части приказ издан компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных ему законом. Полномочия Минприроды России на издание приказа вытекают из действующего законодательства (Закона об охоте и действующего Положения о Минприроды России).

4. Стандарт судебного контроля при оспаривании нормативного акта

Апелляционная коллегия применила стандарт, установленный частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
• соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу;
• соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции выполнил приведённые законоположения и пришёл к обоснованному выводу о том, что приказ в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соответствует требованию правовой определённости и по своему содержанию не допускает неоднозначного толкования.

5. Определение охотничьих угодий и охотхозяйственных соглашений

Апелляционная коллегия указала, что Закон об охоте определяет охотничьи угодья как территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (пункт 15 статьи 1, части 1 и 2 статьи 7). Такие территории подразделяются на закреплённые (используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями) и общедоступные.

В целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет (части 1, 2 статьи 27 Закона об охоте). По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (исполнительный орган субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.

6. Применение максимальной площади охотничьих угодий

Апелляционная коллегия указала, что согласно части 10 статьи 71 Закона об охоте право юридического лица, индивидуального предпринимателя на заключение охотхозяйственного соглашения распространяется на площадь охотничьих угодий в пределах максимальной площади охотничьих угодий, предусмотренной частью 3 статьи 10 данного федерального закона (в случае, если такая максимальная площадь охотничьих угодий установлена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти).

Действуя в рамках делегированных полномочий, Минприроды России в сноске приложения к приказу указал, что максимальная площадь устанавливается в пределах одного муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы

Апелляционная коллегия установила, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется. Вывод суда первой инстанции о законности приказа в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

8. Опровержение довода о неоднозначности толкования

Организация утверждала, что оспариваемая ссылка вызывает неоднозначное толкование, поскольку согласно статье 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления под муниципальным образованием понимается как городское или сельское поселение, так и муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Организация полагала, что муниципальное образование «муниципальный район» может включать в себя несколько других муниципальных образований, в отношении территории которых также могут быть заключены охотхозяйственные соглашения.

Апелляционная коллегия отклонила этот довод как несостоятельный, указав, что оспариваемое положение приказа относительно содержания понятия муниципальное образование какого-либо правового регулирования, которое отличалось бы от приведённого в статье 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, не устанавливает. Приказ не переопределяет понятие муниципального образования; он лишь указывает, что максимальная площадь устанавливается в пределах одного муниципального образования, что является допустимым уточнением в рамках делегированных полномочий.

9. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и конкретными судебными спорами

Организация ссылалась на то, что в правоприменительной практике по-разному определяются виды муниципальных образований, в пределах которых устанавливается максимальная площадь охотничьих угодий, и приводила в пример судебные решения, вынесенные по делам с её участием.

Апелляционная коллегия указала, что Организация, по сути, не согласна с судебными решениями, вынесенными по делам с её участием, с учётом их конкретных обстоятельств, в частности содержания заключённых охотхозяйственных соглашений. Однако эти доводы, касающиеся оценки законности и обоснованности судебных актов, не могут быть предметом рассмотрения настоящего административного дела, осуществляемого в порядке абстрактного нормоконтроля.

Это разграничение критически важно: административное дело об оспаривании нормативного акта рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля и не может служить средством пересмотра конкретных судебных решений, вынесенных в отношении Организации.

10. Применение стандарта разрешения дела об оспаривании нормативного акта

Апелляционная коллегия применила пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал Организации в удовлетворении заявленных требований.

11. Соблюдение процессуального права и применение материального права

Апелляционная коллегия констатировала, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд применил правильный стандарт судебного контроля при оспаривании нормативного правового акта, установленный Кодексом административного судопроизводства РФ, и пришёл к обоснованному выводу о том, что:

1. Минприроды России издала приказ в пределах предоставленных ему законом полномочий, вытекающих из части 3 статьи 10 Закона об охоте и Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

2. Процедура издания, введения в действие и опубликования приказа соответствует требованиям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

3. Оспариваемое положение приказа (сноска приложения) не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, в частности Закону об охоте и Закону об общих принципах организации местного самоуправления.

4. Оспариваемое положение соответствует требованию правовой определённости и не допускает неоднозначного толкования. Приказ не переопределяет понятие муниципального образования, установленное в Законе об общих принципах организации местного самоуправления; он лишь указывает, что максимальная площадь устанавливается в пределах одного муниципального образования, что является допустимым уточнением в рамках делегированных полномочий.

5. Права и законные интересы Организации не нарушены, поскольку оспариваемое положение приказа не содержит произвольных или дискриминационных ограничений.

Суд не дал специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку дело рассматривалось в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако решение имеет значение для правоприменительной практики: арбитражные суды при рассмотрении споров о признании охотхозяйственных соглашений недействительными вправе применять критерий максимальной площади охотничьих угодий в пределах одного муниципального образования, как это определено в приказе Минприроды России.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ульяновской областной общественной организации охотников и рыболовов — без удовлетворения.

Таким образом, административное исковое заявление Организации о признании приказа Минприроды России от 18 мая 2012 г. № 137 в части сноски приложения недействующим отклонено как на уровне суда первой инстанции, так и на уровне апелляционной коллегии ВС РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение широких полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования

Определение подтверждает, что федеральные органы исполнительной власти, наделённые законом полномочиями на издание нормативных актов в сфере природопользования, имеют право на издание уточняющих и конкретизирующих положений, которые развивают и детализируют законодательные требования. Минприроды России вправе не только устанавливать максимальную площадь охотничьих угодий (что прямо предусмотрено законом), но и уточнять, в пределах какого уровня муниципального образования эта площадь применяется.

2. Разграничение между делегированными полномочиями и превышением полномочий

Суд установил чёткую границу между допустимым уточнением в рамках делегированных полномочий и превышением полномочий. Минприроды России не переопределила понятие муниципального образования (что было бы превышением полномочий), а лишь указала, что максимальная площадь устанавливается в пределах одного муниципального образования. Это уточнение логически вытекает из природы максимальной площади как ограничения на одного субъекта хозяйствования в одной территориальной единице.

3. Стандарт правовой определённости в административном праве

Определение демонстрирует, что суды применяют объективный стандарт правовой определённости, а не субъективное восприятие истца. Даже если нормативный акт может быть истолкован по-разному в зависимости от контекста (как в данном случае