ВС РФ: споры о штрафах ЕАЭК рассматривает только Суд Союза, не российские суды

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 5-КАД24-70-К2 от 21 февраля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Судья-докладчик: В.Б. Хаменков

Стороны: - Административный истец (в кассационной жалобе): Евразийская экономическая комиссия (международная организация региональной экономической интеграции) - Административный ответчик (в первоначальном иске): Коллегия Евразийской экономической комиссии - Первоначальный административный истец: Беленький-Гордонов Николай Наумович (физическое лицо, генеральный директор ООО «ДИАМЕД-фарма»)

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений, действий и бездействия органов государственной власти и иных органов, наделённых публичными полномочиями)

Процессуальная история: - Первая инстанция: Хамовнический районный суд г. Москвы (определение от 28 августа 2023 года) - Апелляция: Московский городской суд (определение от 29 ноября 2023 года) - Кассация: Второй кассационный суд общей юрисдикции (определение от 28 июня 2024 года) - ВС РФ: СКАД (определение от 21 февраля 2025 года)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Беленький-Гордонов Н.Н. оспаривал решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 23 мая 2023 года № 67, которым: - его действия (бездействие), выразившиеся в непредоставлении запрашиваемых сведений (информации), признаны нарушением пункта 13 Протокола об общих принципах и правилах конкуренции (приложение № 19 к Договору о ЕАЭС); - ему назначен штраф в размере 26 641 руб. 67 коп. (ООО «ДИАМЕД-фарма» назначен штраф в размере 433 333 руб. 33 коп.).

Предыстория: - 24 февраля 2022 года в Евразийскую экономическую комиссию поступили материалы Министерства антимонопольного регулирования и торговли Республики Беларусь о возможных нарушениях ООО «ДИАМЕД-фарма» общих правил конкуренции на трансграничных рынках. - 6 мая 2022 года Комиссия письмом запросила у ООО «ДИАМЕД-фарма» необходимые сведения со сроком предоставления до 26 мая 2022 года. - 26 мая 2022 года Общество сообщило о постановлении Правительства РФ от 10 марта 2022 года № 336, установившем мораторий на проведение проверок и контрольных мероприятий в рамках антимонопольного контроля, и потребовало прекращения проверки. - Комиссия разъяснила, что указанное постановление не регулирует возникшие отношения и не является основанием для отказа в предоставлении информации. - Ввиду непредоставления сведений было издано решение Коллегии ЕАЭК от 23 мая 2023 года.

Позиции сторон в первой инстанции: - Беленький-Гордонов Н.Н. требовал признания решения Коллегии ЕАЭК незаконным. - Суд первой инстанции отказал в принятии иска, указав, что истец вправе оспорить решение в Суде Евразийского экономического союза.

Решения нижестоящих инстанций: - Хамовнический районный суд (28 августа 2023 года): отказ в принятии административного иска. - Московский городской суд (29 ноября 2023 года): апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения. - Второй кассационный суд (28 июня 2024 года): отменил судебные акты об отказе в принятии иска и направил материал в суд первой инстанции со стадии принятия к производству, исходя из того, что законность решения Коллегии ЕАЭК может быть предметом проверки в судах РФ, поскольку Договором о ЕАЭС не предусмотрена возможность оспаривания указанного решения лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями.

Кассационная жалоба в ВС РФ: Евразийская экономическая комиссия просила отменить кассационное определение и оставить в силе судебные акты судов первой и апелляционной инстанций.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема определения касается разграничения компетенции между судами Российской Федерации и Судом Евразийского экономического союза при рассмотрении споров о законности решений органов международной организации (ЕАЭС).

Конфликт заключается в следующем:

1. Конституционное право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) гарантирует каждому право обжаловать решения органов государственной власти, однако не предполагает возможности для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного обжалования.

2. Материально-правовой вопрос: Договор о ЕАЭС и Протокол об общих принципах и правилах конкуренции (приложение № 19) устанавливают, что акты, действия (бездействие) Комиссии в сфере конкуренции оспариваются исключительно в Суде Союза, а не в судах государств-членов.

3. Процессуально-правовой вопрос: Согласно ст. 222 КАС РФ, судья отказывает в принятии административного искового заявления, если заявление не подлежит рассмотрению в судах. Вопрос о том, подлежит ли иск рассмотрению в судах РФ, требует анализа компетенции судов в соответствии с международными договорами.

4. Публичный интерес: Защита единства правового пространства ЕАЭС, соблюдение международных обязательств РФ, недопущение параллельного рассмотрения одного и того же спора в разных судебных системах.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Подлежит ли решение Коллегии Евразийской экономической комиссии о наложении штрафа в сфере конкуренции на трансграничных рынках рассмотрению в судах Российской Федерации или исключительно в Суде Евразийского экономического союза?

2. Правомерно ли судом кассационной инстанции отменены определения судов первой и апелляционной инстанций об отказе в принятии административного иска на основании того, что Договором о ЕАЭС не предусмотрена возможность оспаривания решения Коллегии ЕАЭК лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями?

3. Соответствует ли отказ в принятии административного иска нормам КАС РФ и международному праву, учитывая, что компетенция по рассмотрению споров о законности решений органов ЕАЭС в сфере конкуренции отнесена к исключительной компетенции Суда Союза?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ подтвердил, что рассмотрение требований о соответствии решений Комиссии о наложении штрафов в сфере конкуренции на трансграничных рынках Договору о ЕАЭС отнесено к исключительной компетенции Суда Евразийского экономического союза. Следовательно, решение Коллегии ЕАЭК о назначении штрафа подлежало оспариванию исключительно в Суде Союза, а не в судах Российской Федерации. Суды РФ правомерно отказали в принятии иска, поскольку он не подлежит рассмотрению в судах РФ в соответствии с ст. 222 КАС РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция судов Российской Федерации в административном судопроизводстве

Согласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.

Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, урегулировано нормами главы 22 КАС РФ (ст. 218–228).

Согласно пункту 7 Постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», в судебном порядке с учётом предусмотренной законом компетенции судов могут быть оспорены решения, действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов федерального и регионального уровня и органов местного самоуправления.

Подлежат судебной проверке также решения, действия (бездействие) органов публичной власти на федеральных территориях, наделённых публичными полномочиями органов, не имеющих статуса юридического лица, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, и их должностных лиц.

Ключевой вывод: Суды в Российской Федерации вправе проверять законность решений, действий (бездействия) органов, компетенция которых распространяется исключительно на территорию Российской Федерации и статус которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектов.

2. Статус Евразийской экономической комиссии и её органов

29 мая 2014 года Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация учредили Евразийский экономический союз (ЕАЭС), который является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью (Договор о ЕАЭС).

Органами Союза являются: - Высший Евразийский экономический совет; - Евразийский межправительственный совет; - Евразийская экономическая комиссия; - Суд Союза (пункт 1 ст. 8 Договора о ЕАЭС).

Решения Комиссии, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов (пункт 14 Положения о Евразийской экономической комиссии, приложение № 1 к Договору о ЕАЭС).

3. Исключительная компетенция Суда Евразийского экономического союза

Согласно пункту 14 Протокола об общих принципах и правилах конкуренции (приложение № 19 к Договору о ЕАЭС), решения Комиссии о наложении штрафа и решения, обязывающие нарушителя совершать определённые действия, являются исполнительными документами и подлежат исполнению органами принудительного исполнения судебных актов государства-члена, на территории которого зарегистрирован нарушитель или проживает физическое лицо.

Критически важное положение: Согласно пункту 15 того же Протокола, акты, действия (бездействие) Комиссии в сфере конкуренции оспариваются в Суде Союза в порядке, предусмотренном Статутом Суда Союза (приложение № 2 к Договору о ЕАЭС), с учётом положений данного протокола.

Акты, действия (бездействие) уполномоченных органов государств-членов оспариваются в судебных органах государств-членов в соответствии с процессуальным законодательством государств-членов.

Вывод ВС РФ: С учётом изложенного рассмотрение требований о соответствии решений Комиссии о наложении штрафов в сфере конкуренции на трансграничных рынках Договору о ЕАЭС отнесено к исключительной компетенции Суда Союза. Следовательно, решение Коллегии ЕАЭК о назначении Беленькому-Гордонову Н.Н. штрафа подлежало оспариванию в Суде Союза.

4. Подтверждение позиции решением Суда Союза

Правильность указанных выводов подтверждается: - содержащимся в самом решении Коллегии ЕАЭК разъяснением о том, что это решение может быть обжаловано в Суд Союза; - решением Коллегии Суда Союза от 26 сентября 2023 года, которым оспариваемое административным истцом решение Коллегии ЕАЭК в полном объёме признано соответствующим Договору о ЕАЭС и иным международным договорам в рамках Союза.

5. Конституционное право на судебную защиту и его пределы

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал (определения от 12 июля 2005 года № 314-О, от 20 декабря 2016 года № 2802-О, от 24 февраля 2022 года № 476-О), что Конституция РФ, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод и на обжалование в суд решений органов государственной власти (части 1 и 2 ст. 46), непосредственно не устанавливает какой-либо определённый порядок реализации указанного права.

Ключевой принцип: Конституционное право на судебную защиту не предполагает возможности для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного обжалования. Они определяются федеральными законами на основе Конституции РФ (ст. 46, 123, 128).

6. Процессуальное основание отказа в принятии иска

Согласно пункту 1 части 1 ст. 128 и части 1 ст. 222 КАС РФ, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

Поскольку решение Коллегии ЕАЭК подлежит оспариванию исключительно в Суде Союза (в соответствии с Договором о ЕАЭС и Протоколом об общих принципах и правилах конкуренции), административное исковое заявление Беленького-Гордонова Н.Н. не подлежит рассмотрению в судах Российской Федерации.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки Второго кассационного суда общей юрисдикции (определение от 28 июня 2024 года)

1. Неправильное толкование материального права (международного договора)

Кассационный суд исходил из того, что «законность решения Коллегии ЕАЭК может быть предметом проверки в судах Российской Федерации, поскольку Договором о ЕАЭС не предусмотрена возможность оспаривания указанного решения лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями».

Ошибка: Кассационный суд неправильно истолковал Договор о ЕАЭС и Протокол об общих принципах и правилах конкуренции. Эти акты устанавливают, что акты, действия (бездействие) Комиссии в сфере конкуренции оспариваются в Суде Союза независимо от статуса лица (индивидуальный предприниматель, физическое лицо, юридическое лицо). Компетенция Суда Союза является исключительной, а не альтернативной.

2. Игнорирование иерархии источников права

Кассационный суд не учёл, что Договор о ЕАЭС является международным договором, который в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами имеет приоритет над внутренним законодательством при наличии противоречий. Протокол об общих принципах и правилах конкуренции содержит ясное указание на исключительную компетенцию Суда Союза.

3. Нарушение принципа разграничения компетенции между судебными системами

Кассационный суд не учёл, что Евразийская экономическая комиссия является органом международной организации, а не органом государственной власти РФ. Компетенция судов РФ, согласно Постановлению Пленума ВС РФ № 21, распространяется на органы, статус которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектов. Комиссия не подпадает под эту категорию.

Правомерность решений судов первой и апелляционной инстанций

Определения Хамовнического районного суда (28 августа 2023 года) и Московского городского суда (29 ноября 2023 года) об отказе в принятии административного иска были законными и обоснованными. Суды правильно применили ст. 222 КАС РФ, отказав в принятии иска на основании того, что он не подлежит рассмотрению в судах Российской Федерации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по административным делам ВС РФ:

1. Отменено кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2024 года.

2. Оставлены в силе: - определение судьи Хамовнического районного суда города Москвы от 28 августа 2023 года об отказе в принятии административного иска; - апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 29 ноября 2023 года, оставившее первое определение без изменения.

Правовой результат: Административное исковое заявление Беленького-Гордонова Н.Н. об оспаривании решения Коллегии ЕАЭК не подлежит рассмотрению в судах Российской Федерации. Истец должен обратиться в Суд Евразийского экономического союза в соответствии с Договором о ЕАЭС и Протоколом об общих принципах и правилах конкуренции.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение компетенции судов Российской Федерации в отношении органов международных организаций

Определение устанавливает чёткий принцип: суды Российской Федерации не вправе проверять законность решений органов международных организаций, даже если эти решения затрагивают права граждан и организаций, зарегистрированных в РФ. Компетенция определяется международными договорами, а не внутренним законодательством.

Это имеет значение для всех споров, связанных с ЕАЭС, включая: - решения Комиссии в сфере конкуренции; - решения Комиссии в сфере технического регулирования; - решения Комиссии в сфере санитарных и фитосанитарных мер; - иные решения органов Союза.

2. Соотношение конституционного права на судебную защиту с компетенцией судов

Определение подтверждает позицию Конституционного Суда РФ о том, что право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) не предполагает право выбирать суд по собственному усмотрению. Порядок судебного обжалования определяется законом, включая международные договоры.

Это имеет значение для: - граждан и организаций, участвующих в международных отношениях; - понимания пределов конституционного права на судебную защиту; - разграничения компетенции между национальными и международными судами.

3. Приоритет международных договоров в определении компетенции судов

Определение демонстрирует, что при наличии международного договора, устанавливающего исключительную компетенцию международного суда, национальные суды должны отказать в принятии иска, даже если иск касается прав граждан или организаций, зарегистрированных в стране.

Это применимо к: - спорам, вытекающим из членства РФ в международных организациях; - спорам, регулируемым международными договорами; - случаям, когда международный договор предусматривает специальный порядок разрешения споров.

4. Процессуальное основание отказа в принятии иска (ст. 222 КАС РФ)

Определение уточняет применение ст. 222 КАС РФ: судья отказывает в принятии иска не только если он не подлежит рассмотрению в судах РФ в силу внутреннего законодательства, но и если компетенция отнесена к международному суду в соответствии с международным договором.

Это имеет практическое значение для: - судей, рассматривающих дела, связанные с международными организациями; - адвокатов, консультирующих клиентов о возможности судебного обжалования; - понимания пределов юрисдикции судов РФ.

5. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение основано на следующих конституционных принципах: - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): международные договоры являются частью правовой системы РФ и должны соблюдаться. - Принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ): судебная власть осуществляется в пределах компетенции, определённой законом и международными договорами. - Принцип верховенства права: соблюдение международных обязательств РФ является условием верховенства права.

6. Практическое применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к: - Спорам о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): если взыскание регулируется международным договором, компетенция может быть отнесена к международному суду. - Спорам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): если НПА принят органом международной организации, он оспаривается в соответствии с процедурой, предусмотренной международным договором. - Избирательным спорам (гл. 24 КАС РФ): если избирательные права затрагиваются решением органа международной организации, компетенция определяется международным договором.

7. Значение для развития практики ЕАЭС

Определение подтверждает, что Суд Евразийского экономического союза является единственным органом, компетентным рассматривать споры о законности решений Комиссии в сфере конкуренции. Это способствует: - единству правоприменения в рамках ЕАЭС; - предсказуемости судебной защиты для участников трансграничных рынков; - соблюдению международных обязательств государств-членов.

Решение Суда Союза от 26 сентября 2023 года, подтвердившее законность решения Коллегии ЕАЭК, демонстрирует, что механизм судебной защиты в рамках ЕАЭС функционирует надлежащим образом.

8. Значение для толкования Договора о ЕАЭС

Определение устанавливает, что при толковании Договора о ЕАЭС и его приложений суды РФ должны исходить из того, что: - исключительная компетенция Суда Союза в сфере конкуренции распространяется на все лица (физические и юридические, индивидуальные предприниматели и организации); - разграничение компетенции между Судом Союза и судами государств-членов основано на характере спора (споры о решениях Комиссии в сфере конкуренции — Суд Союза; споры о решениях органов государств-членов — суды государств-членов); - международный договор имеет приоритет над внутренним законодательством при определении компетенции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение ВС РФ № 5-КАД24-70-К2 от 21 февраля 2025 года имеет фундаментальное значение для разграничения компетенции между судами Российской Федерации и органами международных организаций. Оно подтверждает, что конституционное право на судебную защиту не предполагает право выбирать суд по собственному усмотрению, если компетенция определена международным договором. Определение также демонстрирует, что суды РФ должны уважать исключительную компетенцию международных судов, установленную в международных договорах, даже если это означает отказ в судебной защите в национальных судах. Это соответствует принципам верховенства права, законности и соблюдения международных обязательств Российской Федерации.