ВС РФ отменил решение о строительстве рыбоводного завода как компенсации за вред ГЭС

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела: 53-КГ24-12-К8
Дата определения: 11 февраля 2025 г.
Состав СКГД: председательствующий Марьина А.Н., судьи Киселева А.П. и Петрушкина В.А.

Стороны: - Истец: Прокурор Кежемского района Красноярского края (орган публичной власти, действующий в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц) - Ответчик: Акционерное общество «Богучанская ГЭС» (юридическое лицо, хозяйствующий субъект) - Третьи лица: Федеральное агентство по рыболовству и его Енисейское территориальное управление; ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанологии»; ФГБУ «Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов»; Генеральная прокуратура РФ

Категория спора: Экологический (природоохранный) спор о возмещении вреда водным биологическим ресурсам и среде их обитания, причинённого строительством и эксплуатацией гидроэлектростанции; спор о способе и размере компенсации экологического ущерба.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Прокурор Кежемского района обратился в суд с исками к АО «Богучанская ГЭС» о:

1. Возложении на ответчика обязанности в течение трёх лет с момента вступления решения в законную силу выполнить компенсационные мероприятия по возмещению вреда водным биологическим ресурсам путём строительства в бассейне реки Ангары рыбоводного завода для ежегодного искусственного воспроизводства молоди рыб со следующей выпускной мощностью: - 1 млн экземпляров осетра сибирского; - 2 млн экземпляров стерляди; - 500 тыс. экземпляров лососевых; - 600 тыс. экземпляров сиговых видов рыб.

2. Взыскании с ответчика в бюджет Кежемского района ущерба, причинённого водным биологическим ресурсам реки Ангары за период 2018–2022 гг. в размере 2 333 770 104,50 руб.

Правовое основание требований: Техническим проектом «Богучанская ГЭС на реке Ангара» (том III «Водохранилище и охрана окружающей среды», 1977 г.) в качестве компенсационного мероприятия предусматривалось строительство нерестово-выростного хозяйства мощностью 16,4 млн штук молоди сиговых видов рыб. В 2012 г. Енисейским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству согласована корректировка проекта с предусмотрением строительства рыбоводного завода по воспроизводству осетровых, лососевидных и сиговых пород рыб. Компенсационные мероприятия ответчиком не исполнены.

Решение суда первой инстанции (27 марта 2023 г.):

Кежемский районный суд Красноярского края отказал в удовлетворении требований прокурора, исходя из того, что: - согласование корректировки технического проекта в 2012 г. не содержит прямого указания на то, что строительство рыбоводного завода является единственным возможным компенсационным мероприятием; - отсутствуют доказательства необходимости строительства завода (отсутствие в Западно-Сибирском рыбохозяйственном бассейне необходимых производственных мощностей либо их износ более 60 %); - проведённые ответчиком мероприятия по выпуску молоди осетра сибирского в реку Енисей по согласованию с Росрыболовством являются достаточными.

Апелляционное определение (2 октября 2023 г.):

Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда отменила решение суда первой инстанции и удовлетворила требования прокурора, исходя из того, что: - АО «Богучанская ГЭС» как заказчик и застройщик гидротехнических сооружений несёт ответственность по ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и ст. 34, 40 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; - возмещение вреда возможно как в денежной форме (по правилам ст. 78 Закона об охране окружающей среды), так и в виде выполнения восстановительных мероприятий; - выбранный прокурором способ возмещения вреда в денежном выражении за 2018–2022 гг. обоснован, так как отсутствует возможность возмещения вреда в натуре путём проведения мероприятий по искусственному воспроизводству в реке Ангаре; - размер компенсации определён на основании расчёта ФГБУ «Главрыбвод».

Кассационное определение (26 марта 2024 г.):

Судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции оставила апелляционное определение без изменения, согласившись с выводами апелляционного суда.

Обращение в ВС РФ:

АО «Богучанская ГЭС» подала кассационную жалобу, ставя вопрос об отмене апелляционного и кассационного определений как незаконных. Определением судьи ВС РФ Марьина А.Н. от 26 декабря 2024 г. жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между публичным интересом в восстановлении нарушенного состояния водных биологических ресурсов реки Ангары (представленным прокурором) и интересом хозяйствующего субъекта в определении надлежащего и исполнимого способа возмещения экологического вреда.

Конкретные противоречия:

1. Выбор способа возмещения вреда: Является ли строительство рыбоводного завода в бассейне реки Ангары единственным или обязательным способом компенсации, либо допустимы иные восстановительные мероприятия (искусственное воспроизводство в других водных объектах, денежная компенсация)?

2. Исполнимость судебного акта: Может ли суд возложить обязанность по строительству рыбоводного завода без разработанной строительно-технической документации, без решения вопроса о предоставлении земельного и рыбоводного участков?

3. Применение современного законодательства о рыболовстве: Должны ли мероприятия по компенсации вреда водным биоресурсам разрабатываться и утверждаться в соответствии с действующим Законом о рыболовстве (№ 166-ФЗ) и Методикой № 238 (приказ Росрыболовства от 6 мая 2020 г. № 238), предусматривающими наличие утверждённых планов искусственного воспроизводства и учёт наличия действующих производственных мощностей?

4. Бюджетное назначение платежей: Куда должны поступать платежи по возмещению вреда водным биоресурсам, находящимся в федеральной собственности — в федеральный или региональный бюджет?

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм экологического и природоресурсного законодательства) с элементами процессуально-правовой (исполнимость судебного акта, распределение бремени доказывания) и бюджетно-правовой проблематики.

Причины передачи на коллегию:

Дело передано на коллегию в связи с необходимостью уточнения применения норм Закона об охране окружающей среде, Закона о рыболовстве и подзаконных актов в области компенсации вреда водным биоресурсам, а также в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, допущенными нижестоящими судами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли строительство рыбоводного завода в бассейне реки Ангары единственным возможным способом возмещения вреда водным биологическим ресурсам, причинённого строительством и эксплуатацией Богучанской ГЭС, или допустимы иные восстановительные мероприятия, предусмотренные законодательством о рыболовстве и охране окружающей среды?

2. Может ли суд возложить на ответчика обязанность по строительству рыбоводного завода в отсутствие разработанной строительно-технической документации, разрешения на строительство и решения вопроса о предоставлении земельного и рыбоводного участков, и является ли такой судебный акт исполнимым?

3. Должны ли мероприятия по компенсации вреда водным биоресурсам разрабатываться и утверждаться в соответствии с действующим законодательством о рыболовстве (включая Методику № 238 и Порядок № 395) с учётом наличия действующих или строящихся производственных мощностей и экономической оценки вариантов восстановительных мероприятий?

4. Может ли хозяйствующий субъект, добросовестно осуществивший компенсационные мероприятия по искусственному воспроизводству водных биоресурсов в соответствии с утверждёнными планами и договорами, заключёнными с территориальным органом Росрыболовства, нести ответственность за ошибки должностных лиц этого органа?

5. В какой бюджет должны поступать платежи по возмещению вреда водным биоресурсам, находящимся в федеральной собственности — в федеральный или региональный бюджет?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что апелляционное и кассационное определения приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Суд установил, что строительство рыбоводного завода в бассейне реки Ангары не является единственным возможным компенсационным мероприятием, а возложение на ответчика именно такого способа возмещения вреда без надлежащего исследования наличия действующих производственных мощностей, экономической оценки вариантов восстановительных мероприятий и без разработанной строительно-технической документации нельзя признать правомерным. Суд подчеркнул, что ответчик добросовестно осуществил компенсационные мероприятия по искусственному воспроизводству водных биоресурсов в соответствии с утверждёнными планами и договорами, заключёнными с территориальным органом Росрыболовства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы и принцип приоритета публичных интересов в сфере охраны окружающей среды

Верховный Суд исходил из положений Конституции РФ (ст. 42 и 58), закрепляющих право каждого на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять природу. Суд ссылался на постановления Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. № 8-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П и от 28 января 2025 г. № 3-П, в которых установлено, что правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды должны обеспечивать баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности и интересов человека и общества в целом при реализации конституционной обязанности по сохранению природы.

Вывод: Принцип приоритета публичных (общественных) интересов в экологической сфере не означает игнорирование интересов хозяйствующих субъектов и требует соблюдения принципов разумности, соразмерности и исполнимости судебных актов.

2. Общие нормы гражданского права о возмещении вреда

Суд применил ст. 1064 ГК РФ (ч. 1), устанавливающую, что вред, причинённый личности или имуществу гражданина, а также вред, причинённый имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объёме лицом, причинившим вред. Суд подчеркнул, что нормы природоохранного законодательства о возмещении вреда окружающей среде применяются с соблюдением правил, установленных общими нормами гражданского законодательства, регулирующими возмещение ущерба, в том числе внедоговорного вреда.

Вывод: Возмещение экологического вреда должно соответствовать общим принципам гражданского права, включая принцип исполнимости обязательств (ст. 308 ГК РФ).

3. Нормы Закона об охране окружающей среды о возмещении вреда

Суд применил следующие нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»:

• Ст. 1 (определения): негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которого приводят к негативным изменениям качества окружающей среды; вред окружающей среде — негативное изменение окружающей среды в результате её загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

• Ст. 4: объектами охраны окружающей среды являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы, включая земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир.

• Ст. 77 (ч. 1, 3): юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объёме в соответствии с законодательством; вред окружающей среде, причинённый юридическим лицом, возмещается в соответствии с утверждёнными таксами и методиками исчисления размера вреда, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, включая упущенную выгоду.

• Ст. 78 (ч. 1, 2): компенсация вреда окружающей среде осуществляется добровольно либо по решению суда; определение размера вреда осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление, с учётом убытков, в соответствии с проектами рекультивационных и восстановительных работ, при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками, утверждёнными органами исполнительной власти.

Ключевой вывод СКГД: Возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания убытков и/или путём возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. Выбор способа возмещения осуществляет истец, однако суд с учётом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства.

4. Постановление Пленума ВС РФ № 49 от 30 ноября 2017 г. «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причинённого окружающей среде»

Суд ссылался на пункт 1 постановления, устанавливающий, что возмещение вреда окружающей среде осуществляется в соответствии с ГК РФ, Земельным кодексом, Лесным кодексом, Водным кодексом, Законом об охране окружающей среды и иными законами об охране окружающей среды.

Пункт 13 постановления № 49 установил, что возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания убытков и/или путём возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (ст. 1082 ГК РФ, ст. 78 Закона об охране окружающей среды). Выбор способа осуществляет истец, но суд, принимая во внимание необходимость эффективных мер по восстановлению окружающей среды и наличие публичного интереса, вправе применить такой способ, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства.

Пункт 17 постановления № 49 установил, что при решении вопроса об удовлетворении требования о возмещении вреда в натуре суд определяет, является ли принятие мер по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды объективно возможным. Суду следует исходить из того, осуществимо ли устранение наступивших негативных изменений окружающей среды в результате проведения ответчиком восстановительных работ как его собственными силами (при наличии технической и иной возможности), так и путём привлечения третьих лиц.

Пункт 18 постановления № 49 установил, что возможность возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утверждённого с соблюдением требований действующего законодательства. Следовательно, суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре, должен основываться на соответствующем проекте и указать на него в резолютивной части решения (ч. 5 ст. 198 ГПК РФ, ч. 5 ст. 170 АПК РФ). При отсутствии такого проекта суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме.

Вывод СКГД: Нижестоящие суды не исследовали объективную возможность строительства рыбоводного завода и не потребовали разработки проекта восстановительных работ, что нарушило требования постановления № 49.

5. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»

Суд применил ст. 22 Закона о животном мире, устанавливающую, что любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. При размещении, проектировании и строительстве гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации.

Вывод: Техническим проектом Богучанской ГЭС 1977 г. строительство нерестово-выростного хозяйства было предусмотрено действующим на тот период времени законодательством в целях рыбохозяйственного освоения водохранилища.

6. Положение «Об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР» (постановление Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. № 1045)

Суд ссылался на пункт 13 Положения, действовавшего на момент утверждения технического проекта, которое предписывало при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых объектов на рыбохозяйственных водоёмах предусматривать в проектах мероприятия по сохранению рыбных запасов, а при строительстве плотин — мероприятия по полному использованию водохранилищ под рыбное хозяйство.

7. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»

Суд применил ст. 50 Закона о рыболовстве (в действующей редакции), устанавливающую, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Суд также применил ст. 45 Закона о рыболовстве, устанавливающую, что: - искусственное воспроизводство водных биоресурсов обеспечивается федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и подведомственными ему учреждениями, а также юридическими лицами на основании государственных контрактов или договоров на выполнение работ по искусственному воспроизводству в соответствии с планами, утверждёнными федеральным органом (ч. 1); - искусственное воспроизводство осуществляется в соответствии с методиками, утверждёнными федеральным органом (ч. 5); - договор на выполнение работ по искусственному воспроизводству заключается федеральным органом в том числе в целях компенсации ущерба, причинённого водным биоресурсам и среде их обитания (ч. 9).

Вывод СКГД: Современное законодательство о рыболовстве предусматривает чёткий порядок осуществления компенсационных мероприятий через утверждённые планы и договоры с федеральным органом.

8. Постановление Правительства РФ от 29 апреля 2013 г. № 380 «Положение о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания»

Суд применил пункт 2 Положения № 380, к мерам по сохранению биоресурсов отнесены: - установка рыбозащитных сооружений и рыбопропускных сооружений (подпункт «д»); - определение последствий негативного воздействия и разработка мероприятий по устранению последствий (подпункт «ж»); - проведение мероприятий по устранению последствий посредством искусственного воспроизводства, акклиматизации биоресурсов, рыбохозяйственной мелиорации, создания новых или расширения существующих производственных мощностей (подпункт «з»).

Пункт 7 Положения № 380 установил, что мероприятия по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов осуществляются юридическими и физическими лицами в полном объёме до прекращения такого воздействия за счёт собственных средств самостоятельно или с привлечением на договорной основе юридических лиц, осуществляющих искусственное воспроизводство и рыбохозяйственную мелиорацию.

Вывод: Мероприятия по компенсации вреда должны осуществляться в полном объёме, но допускаются различные способы их реализации.

9. Приказ Росрыболовства от 6 мая 2020 г. № 238 «Методика определения последствий негативного воздействия... и разработки мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания»

Суд применил пункт 32 Методики № 238, устанавливающий, что мероприятия по устранению последствий негативного воздействия должны осуществляться посредством: - искусственного воспроизводства водных биоресурсов; - рыбохозяйственной мелиорации водных объектов; - акклиматизации (реаклиматизации) водных биоресурсов; - создания новых производственных мощностей, обеспечивающих выполнение восстановительных мероприятий, реконструкции, капитального ремонта, расширения или технического перевооружения существующих производственных мощностей.

Пункт 32 Методики также установил, что восстановительные мероприятия разрабатываются с учётом: - объёмов прогнозируемых потерь водных биоресурсов; - продолжительности негативного воздействия; - целесообразности и возможности выполнения восстановительных мероприятий, наличия технологий искусственного воспроизводства, состояния запасов водных биоресурсов; - наличия действующих или строящихся производственных мощностей по искусственному воспроизводству водных биоресурсов; - целесообразности и возможности осуществления рыбохозяйственной мелиорации в рыбохозяйственном бассейне или регионе планируемой деятельности; - экономической оценки вариантов восстановительных мероприятий.

Ключевой вывод СКГД: Методика № 238 предусматривает, что **создание новых производственных мощностей следует проводить в случае, если в районе планируемой деятель