ВС РФ защитил право муниципалитета на озеленение территорий вопреки интересам собственника

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД24-71-К4 от 5 февраля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д. (докладчик) и Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Карпов Сергей Владимирович (гражданин, собственник земельных участков) - Административные ответчики: городская Дума муниципального образования город Краснодар и администрация муниципального образования город Краснодар (органы местного самоуправления)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА). Конкретно: оспаривание решений городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 (п. 1) и от 30 января 2007 г. № 19 (п. 6) в редакции от 22 июля 2021 г. № 17 (п. 19).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Карпов С.В., являющийся собственником земельных участков, расположенных по адресу в г. Краснодаре, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующими двух НПА:

1. Решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 (п. 1) «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» — в части отнесения его земельных участков к функциональной зоне «Зона озелененных территорий специального назначения»;

2. Решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 (п. 6) «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» (в редакции решения от 22 июля 2021 г. № 17 (п. 19)) — в части отнесения указанных участков к территориальной зоне С-3 «Зеленые насаждения специального назначения».

Обоснование требований истца:

Истец указал, что согласно ранее выданным градостроительным планам его земельные участки расположены в зоне ОД.2 (общественно-деловой зоне местного значения). Оспариваемые нормы создают неопределенность правового режима, препятствуют использованию участков по целевому назначению (размещение административных зданий и объектов торговли), что нарушает его права и законные интересы, а также противоречит части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: требовал признания оспариваемых норм НПА недействующими как нарушающих его права и препятствующих использованию земельных участков.
• Ответчики: возражали, ссылаясь на надлежащее принятие НПА уполномоченным органом с соблюдением формы, порядка и отсутствие противоречий действующему правовому регулированию.

Решение суда первой инстанции (Краснодарский краевой суд, 18 июля 2023 г.):

В удовлетворении административного иска отказано. Суд исходил из того, что оспариваемые НПА приняты уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения в действие, не содержат противоречий действующему правовому регулированию.

Апелляционное определение (Третий апелляционный суд общей юрисдикции, 28 ноября 2023 г.):

Решение суда первой инстанции отменено с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска. Апелляционный суд указал, что обоснования ответчика связаны лишь с общей концепцией озеленения муниципального образования, не подтверждающей необходимость установления специализированной зоны в районе земельных участков истца. Суд также отметил несоответствие градостроительного регламента территориальной зоны С-3 (направленного на включение участков в состав территорий общего пользования) содержанию территориальной зоны защитного озеленения.

Кассационное определение (Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, 16 апреля 2024 г.):

Апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в Верховный Суд РФ:

Городская Дума Краснодара и администрация муниципального образования подали кассационные жалобы в ВС РФ, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Определением ВС РФ от 13 января 2024 г. жалобы переданы для рассмотрения в судебном заседании СКАД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Правом собственника земельного участка на использование имущества в соответствии с его назначением (размещение административных зданий и объектов торговли), закрепленным в ранее выданных градостроительных планах;

2. Публичным интересом в охране окружающей среды и защите населения от негативного воздействия транспортной магистрали (шум, выхлопные газы), реализуемым через установление функциональной зоны озелененных территорий специального назначения.

Толкование материальных норм публичного права:

Спор требует уяснения взаимодействия между: - Градостроительным кодексом РФ (ГрК РФ) — нормами о генеральном плане, правилах землепользования и застройки, функциональных и территориальных зонах; - Земельным кодексом РФ (ЗК РФ) — нормами о правовом режиме земель; - Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» — нормами о зеленом фонде городских поселений; - Техническими регламентами и сводами правил (МДС 13-5.2000, СП 276.1325800.2016) — нормами о защите от шума и озелененных территориях.

Процессуальные особенности:

Дело демонстрирует применение специальных правил административного судопроизводства по делам об оспаривании НПА: - Активная роль суда в проверке соответствия оспариваемых НПА нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 14 КАС РФ); - Распределение бремени доказывания: ответчик (орган власти) должен доказать обоснованность и законность принятого НПА (ст. 62 КАС РФ); - Критерии передачи дела в ВС РФ: наличие существенных нарушений норм материального или процессуального права, влияющих на исход дела (ч. 3 ст. 323, ч. 1 ст. 328 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли установление территориальной зоны «Зеленые насаждения специального назначения» (в Правилах землепользования и застройки) функциональной зоне «Озелененные территории специального назначения» (в Генеральном плане), определенной в целях защиты от негативного воздействия транспортной магистрали?

2. Требует ли Градостроительный кодекс РФ при формировании функциональных зон в генеральном плане отражения фактического (существующего) землепользования в границах указанных зон, или генеральный план направлен на определение планов развития территории в целом?

3. Является ли достаточным обоснованием установления специализированной озелененной зоны ссылка на стратегические документы развития муниципального образования, федеральные и региональные нормативные акты об охране окружающей среды и защите от шума, а также наличие объекта регионального значения (транспортной магистрали)?

4. Допускает ли градостроительное и земельное законодательство эксплуатацию земельных участков без приведения их в соответствие с новым градостроительным регламентом, если вид разрешенного использования не соответствует установленной территориальной зоне?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону органов местного самоуправления, признав установление территориальной зоны озелененных территорий специального назначения правомерным и обоснованным. СКАД пришла к выводу, что судами апелляционной и кассационной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права при игнорировании целей территориального планирования, связанных с охраной окружающей среды и защитой населения от негативного воздействия транспортной инфраструктуры. Генеральный план и правила землепользования и застройки приняты в полном соответствии с компетенцией органов власти и в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа генерального плана и его роль в территориальном планировании

Согласно анализу положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий посредством установления функциональных зон с определенными границами и функциональным назначением.

Ключевой вывод: Генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон.

2. Цели и принципы территориального планирования

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях: - обеспечения устойчивого развития территорий; - развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; - обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Вывод СКАД: Градостроительные решения не могут приниматься произвольно; они должны учитывать совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инфраструктур и учета всех интересов граждан и публичных интересов.

3. Нормативное обоснование озелененных территорий специального назначения

СКАД ссылается на следующие нормативные акты:

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статья 61: зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах и других озелененных территориях. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда осуществляется в соответствии с законодательством.

• Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (МДС 13-5.2000), утвержденные приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. № 153: выделяются несколько категорий озелененных территорий, включая озелененные территории специального назначения (санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники). Расчет потребности в озелененных территориях данной категории производится с учетом их функционального назначения. Зеленые насаждения специального назначения носят рекреационную нагрузку и функцию защиты от шума и выхлопных газов.

• Свод правил СП 276.1325800.2016 «Здания и территории. Правила проектирования защиты от шума транспортных потоков» (приказ Минстроя РФ от 3 декабря 2016 г. № 893/пр), пункт 9.2: при проектировании участков транспортных дорог, проходящих в непосредственной близости от жилых, общественно-деловых и рекреационных зон, требующих защиты от шума, следует предусматривать организационно-планировочные мероприятия, включая сохранение существующих зеленых массивов или проектирование шумозащитных полос зеленых насаждений.

4. Обоснование установления функциональной зоны в конкретном деле

Из материалов дела следует, что в обоснование Генерального плана в части установления функциональной зоны «Зона озелененных территорий специального назначения» положены:

• Стратегия инвестиционного развития муниципального образования город Краснодар до 2030 года (решение городской Думы от 24 февраля 2011 г. № 8 (п. 8)), в которой указана необходимость проведения работ по сохранению и воспроизводству зеленого пояса города и увеличения озелененных территорий в связи с их недостаточностью согласно местным нормативам градостроительного проектирования (решение городской Думы от 19 июля 2012 г. № 32 (п. 13));

• Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 16 июля 2019 г. № 1219-П «О мерах, принимаемых органами местного самоуправления в Краснодарском крае по сохранению зеленых зон, и о ходе исполнения Закона Краснодарского края «Об охране зеленых насаждений в Краснодарском крае»;

• Приказ Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения», подпункт «а» пункта 139.3 раздела XV которого предусмотрено создание функциональной зоны «озелененная территория специального назначения» для территории муниципального образования.

Ключевой факт: Необходимость отнесения территории к зоне озелененных территорий специального назначения была обусловлена размещением объекта регионального значения — транспортной магистрали Краснодар — Ейск, прилегающей к земельным участкам, и расположением в непосредственной близости территории садоводческих товариществ, требующей защиты от шума и выхлопных газов.

5. Соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки

СКАД указала на следующие нормативные связи:

• Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

• При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

• Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам (вывод из части 12 статьи 9, части 1 статьи 36 ГрК РФ и пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).

• Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (часть 1 статьи 34 ГрК РФ).

• Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ). Городская Дума Краснодара реализовала эту норму путем принятия 22 июля 2021 г. изменений в Правила землепользования и застройки.

6. Соответствие территориальной зоны функциональному назначению

Согласно оспариваемым Правилам землепользования и застройки, территориальная зона С-3 «Зеленые насаждения специального назначения» предназначена для выполнения охранной или защитной функции (посадки на улицах, вдоль автомобильных дорог, озелененные территории санитарно-защитных и водоохранных зон, кладбищ и т.п.), что соответствует функционалу территории, определенному для спорной территории Генеральным планом.

7. Защита прав собственников при изменении градостроительного регламента

СКАД отметила, что градостроительное и земельное законодательство не предусматривает безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствует градостроительному регламенту.

Согласование частных и публичных интересов обеспечивается положениями части 8 статьи 36 ГрК РФ, согласно которым имеется возможность эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

8. Процессуальные основания передачи дела в ВС РФ

В соответствии с частью 3 статьи 323, частью 1 статьи 328 КАС РФ кассационная жалоба подлежит передаче для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ, если доводы подтверждают наличие существенных нарушений норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

СКАД пришла к выводу, что при рассмотрении дела судами апелляционной и кассационной инстанций допущены нарушения такого характера.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибка апелляционного и кассационного судов в толковании материального права

Апелляционный и кассационный суды неправильно применили нормы ГрК РФ, требуя от органов местного самоуправления подтверждения необходимости установления специализированной зоны путем отражения фактического землепользования. СКАД указала, что статья 23 ГрК РФ не содержит такого требования. Генеральный план направлен на определение планов развития территории в целом, а не на фиксацию существующего положения.

2. Игнорирование целей территориального планирования

Нижестоящие суды не учли, что установление функциональной зоны озелененных территорий специального назначения было обусловлено: - необходимостью защиты населения от негативного воздействия транспортной магистрали (шум, выхлопные газы); - наличием объекта регионального значения (магистрали Краснодар — Ейск); - расположением в непосредственной близости территории садоводческих товариществ; - стратегическими документами развития муниципального образования; - федеральными и региональными нормативными актами об охране окружающей среды.

3. Неверное толкование градостроительного регламента

Апелляционный суд ошибочно указал на несоответствие градостроительного регламента территориальной зоны С-3 содержанию территориальной зоны защитного озеленения, ссылаясь на то, что регламент направлен на включение участков в состав территорий общего пользования. СКАД пояснила, что территориальная зона С-3 предназначена для выполнения охранной или защитной функции, что соответствует функционалу территории, определенному Генеральным планом.

4. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды апелляционной и кассационной инстанций не провели надлежащего анализа нормативного обоснования установления функциональной зоны, не учли совокупность факторов (социальных, экономических, экологических), на которых основывалось решение органов власти. Активная роль суда при рассмотрении дел об оспаривании НПА требует проверки соответствия оспариваемого акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, с учетом целей и принципов, закрепленных в законодательстве.

5. Неправильное распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Хотя в тексте определения прямо не указано на нарушение ст. 62 КАС РФ, из анализа позиции СКАД следует, что нижестоящие суды возложили на органы власти чрезмерное бремя доказывания необходимости установления конкретной зоны путем детального отражения фактического землепользования. СКАД указала, что достаточным обоснованием являются ссылки на стратегические документы, федеральные и региональные нормативные акты, а также наличие объекта регионального значения.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2023 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 апреля 2024 г.

2. Оставить в силе: - решение Краснодарского краевого суда от 18 июля 2023 г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Практический результат: Оспариваемые решения городской Думы Краснодара о включении земельных участков Карпова С.В. в функциональную зону озелененных территорий специального назначения и в территориальную зону С-3 признаны законными и действующими. Земельные участки остаются в составе зоны защитного озеленения, однако собственник может эксплуатировать их без срока приведения в соответствие с новым градостроительным регламентом (в соответствии с частью 8 статьи 36 ГрК РФ).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в сфере территориального планирования и охраны окружающей среды

Определение СКАД устанавливает четкий стандарт, согласно которому органы местного самоуправления имеют право устанавливать функциональные зоны в генеральном плане и соответствующие территориальные зоны в правилах землепользования и застройки на основе совокупности социальных, экономических и экологических факторов, без необходимости отражения фактического (существующего) землепользования. Это позволяет муниципальным образованиям проводить активную политику в области охраны окружающей среды, защиты населения от негативного воздействия транспортной инфраструктуры и реализации стратегических целей развития территорий.

2. Стандарт мотивированности административных решений в сфере градостроительства

СКАД установила, что надлежащим обоснованием установления специализированной озелененной зоны являются: - ссылки на стратегические документы развития муниципального образования; - ссылки на федеральные и региональные нормативные акты об охране окружающей среды и защите от негативного воздействия; - указание на наличие объектов регионального значения, требующих защиты; - ссылки на технические регламенты и своды правил, определяющие требования к озелененным территориям.

Органы власти не обязаны детально описывать фактическое землепользование в каждом конкретном участке; достаточно указания на общие факторы, обусловившие установление функциональной зоны.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам и принципам публичного права

Определение демонстрирует, что при оспаривании НПА суд должен проверять не только формальное соответствие процедуре принятия, но и материальное соответствие целям и принципам, закрепленным в законодательстве. В данном случае СКАД проверила соответствие оспариваемых решений: - целям территориального планирования (ст. 9 ГрК РФ); - целям охраны окружающей среды (Федеральный закон № 7-ФЗ); - требованиям к защ