ВС отменил взыскание 24 млн руб. за разрушенный дом: суды нарушили ограничения закона о госпомощи

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 26-КАД24-3-К5 от 5 февраля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Судья-докладчик: Л.А. Калинина

Стороны: - Административный истец (кассант): Министерство внутренних дел Российской Федерации (публичный орган, правопреемник ФМС России) - Административный ответчик (в первоначальном споре): Межрегиональное управление Федеральной миграционной службы России (с местом дислокации в г. Владикавказе), впоследствии — МВД России - Взыскатель (в исполнительном производстве): Дуров О.Б. (гражданин РФ)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); вопросы исполнения судебных актов в отношении бюджетных учреждений (ст. 242 Бюджетного кодекса РФ, ст. 37 Федерального закона № 229-ФЗ об исполнительном производстве)

Исходное дело: № 2а-1101/2013

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Дуров О.Б. оспаривал действия Межрегионального управления ФМС России, выразившиеся в отказе предоставления государственной поддержки на восстановление домовладения общей площадью 390,13 кв.м, разрушенного в результате осетино-ингушского конфликта в октябре–ноябре 1992 г. Государственная поддержка предусмотрена постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 274 «Об оказании государственной поддержки гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта в октябре–ноябре 1992 г.»

Процессуальная история

Первая инстанция (19 ноября 2013 г.): Карабулакский районный суд Республики Ингушетия признал действия МРУ ФМС России незаконными и возложил на управление обязанность выплатить Дурову О.Б. денежные средства государственной поддержки путём единовременного перечисления на банковский счет. Исполнительный лист выдан 4 марта 2015 г., но взыскателем к исполнению в установленный срок не предъявлялся.

Организационные преобразования: - Приказом ФМС России от 23 мая 2015 г. МРУ ФМС России ликвидировано; функции переданы ФМС России - Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 ФМС России упразднена; функции и полномочия переданы МВД России, которое стало правопреемником по обязательствам из судебных решений

Вопрос о замене стороны (3 июля 2019 г.): Определением Карабулакского районного суда произведена замена стороны на МВД России, но это определение отменено вышестоящими судами в связи с пропуском срока предъявления исполнительного листа.

Восстановление срока (28 декабря 2020 г.): Определением Карабулакского районного суда восстановлен срок для предъявления исполнительного листа.

Возбуждение исполнительного производства (6 апреля 2023 г.): На основании исполнительного листа возбуждено исполнительное производство № 24707/23/98077-ИП. Судебный пристав-исполнитель направил обращение в МВД России. Письмом Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России от 6 апреля 2023 г. указано, что исполнение невозможно, поскольку исполнение таких актов возлагается на федеральное казначейство.

Заявление судебного пристава-исполнителя: Пристав обратился в суд с заявлением о разъяснении положений исполнительного производства и изменении способа и порядка исполнения.

Определение от 17 ноября 2023 г.: Карабулакский районный суд удовлетворил заявление судебного пристава-исполнителя, изменив способ и порядок исполнения решения суда от 19 ноября 2013 г. Суд обязал взыскать с МВД России в пользу Дурова О.Б. денежные средства в размере 24 005 553,12 руб. (исходя из площади 390,13 кв.м и стоимости 1 кв.м жилья в РСО-Алания на 4 квартал 2023 г. в размере 63 024 руб., установленной приказом Минстроя России от 29 августа 2023 г. № 619/пр).

Апелляция (21 марта 2024 г.): Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС РИ оставило определение без изменения.

Кассация (24 июля 2024 г.): Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции оставило определение без изменения.

Кассация в ВС РФ: МВД России обратилось в СКАД ВС РФ с кассационной жалобой, ссылаясь на нарушения норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор содержит несколько взаимосвязанных правовых проблем:

1. Материально-правовая: Надлежащее толкование и применение Положения об оказании государственной поддержки (постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 274), которое устанавливает конкретные формы и ограничения размеров государственной поддержки вынужденным переселенцам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта. Положение не содержит норм, возлагающих на уполномоченные органы обязанность компенсации в полном объеме стоимости жилых помещений.

2. Процессуально-исполнительная: Надлежащее применение ст. 358 КАС РФ и ст. 37 Федерального закона № 229-ФЗ об исполнительном производстве при изменении способа и порядка исполнения судебного акта. Изменение способа исполнения допускается только при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение, и требует надлежащей мотивировки.

3. Бюджетно-правовая: Применение ст. 242 Бюджетного кодекса РФ, регулирующей исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов и средства участников казначейского сопровождения.

4. Доказательственная: Надлежащее истребование и исследование доказательств (дефектной ведомости, сметной документации) для определения размера государственной поддержки в соответствии с Положением.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли изменение способа и порядка исполнения решения суда от 19 ноября 2013 г. путём замены формы государственной поддержки (восстановление разрушенного жилья или приобретение нового) на денежное взыскание в конкретной сумме, если исходное решение не содержало указания на конкретную форму поддержки и конкретную денежную сумму?

2. Соответствует ли применённый судами способ исполнения положениям Положения об оказании государственной поддержки, которое устанавливает конкретные формы и ограничения размеров поддержки?

3. Надлежащим ли образом суд мотивировал выбор способа и порядка исполнения в соответствии с требованиями ст. 199 КАС РФ?

4. Истребовал ли суд необходимые доказательства (дефектную ведомость, сметную документацию) для определения размера поддержки в соответствии с Положением?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права, необоснованно изменив способ и порядок исполнения решения суда путём замены формы государственной поддержки на денежное взыскание в конкретной сумме без надлежащей мотивировки и без учёта ограничений, установленных Положением об оказании государственной поддержки. Суд указал, что изменение способа исполнения допускается только при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение, и требует надлежащей мотивировки с указанием конкретной формы поддержки и обоснованием её избрания.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база изменения способа и порядка исполнения судебных актов

Верховный Суд указал, что в соответствии с частью 1 статьи 358 КАС РФ и частью 1 статьи 37 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, суд, выдавший исполнительный документ, по заявлению взыскателя или судебного пристава-исполнителя вправе изменить способ и порядок исполнения судебного акта.

По смыслу указанных норм изменение способа и порядка исполнения может заключаться в замене одного вида исполнения другим или в определённом преобразовании первоначального способа исполнения и допускается только при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение либо свидетельствующих о невозможности исполнить решение тем способом, который указан в судебном акте.

2. Требования к мотивировке определения об изменении способа исполнения

В соответствии с пунктами 5 и 6 части 1 статьи 199 КАС РФ в определении суда, выносимом в виде отдельного судебного акта, должны быть указаны мотивы, по которым суд пришёл к своим выводам, а также вывод по результатам рассмотрения указанного вопроса.

Верховный Суд установил, что в оспариваемом определении об изменении способа и порядка исполнения решения суда не указаны мотивы, по которым суд пришёл к выводу о необходимости избрания выбранного способа и порядка исполнения, а также не приведены соответствующие обстоятельства, допускающие изменение исполнения решения суда.

3. Материально-правовые ограничения размера государственной поддержки

Верховный Суд провёл детальный анализ Положения об оказании государственной поддержки, утверждённого постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 274, и установил следующее:

• Положение устанавливает конкретные формы государственной поддержки: (а) социальная выплата на восстановление разрушенного индивидуального жилья для лиц, изъявивших желание вернуться в места прежнего проживания; (б) социальная выплата на приобретение готового или строительство нового жилого помещения с предоставлением земельного участка для лиц, покинувших место прежнего проживания безвозвратно, при условии передачи оставленных объектов недвижимости в муниципальную собственность.

• Размер поддержки определяется на основании дефектной ведомости, сметной документации и не должен превышать размера средств, необходимых для восстановления общей площади разрушенного жилого помещения.

• Максимальный размер государственной поддержки определяется с учётом стоимости 1 кв.м жилья в РСО-Алания или РИ, утверждённой Министерством регионального развития РФ для расчёта социальных выплат.

• Положение закрепляло ограничения размеров предоставляемой государственной поддержки и не содержало норм, возлагающих на уполномоченные органы обязанность компенсации в полном объеме стоимости жилых помещений.

4. Недостатки судебных актов нижестоящих инстанций

Верховный Суд выявил следующие существенные нарушения:

• Резолютивная часть решения Карабулакского районного суда от 19 ноября 2013 г. не содержит указания на конкретную форму государственной поддержки.

• В обжалуемом определении от 17 ноября 2023 г. также отсутствуют ссылки на конкретную форму предоставления государственной поддержки (восстановление разрушенного жилья или приобретение нового с передачей оставленных объектов в муниципальную собственность), не приведены мотивы её избрания.

• При указании подлежащей взысканию суммы суд первой инстанции в нарушение норм Положения не истребовал у Дурова О.Б. дефектную ведомость, сметную документацию, иные документы, подтверждавшие расходы на восстановление домовладения, не определил объём затрат и размер средств, необходимых для восстановления жилого дома.

• Суд исходил из площади утраченного домовладения (390,13 кв.м) и стоимости 1 кв.м жилья в РСО-Алания на 4 квартал 2023 г. (63 024 руб.), установленной приказом Минстроя России от 29 августа 2023 г. № 619/пр, без учёта ограничений Положения.

5. Вывод о необоснованности судебных актов

Верховный Суд пришёл к выводу, что при таких обстоятельствах выводы судов нижестоящих инстанций являются необоснованными, поскольку суды не учли материально-правовые ограничения, установленные Положением об оказании государственной поддержки, и не обеспечили надлежащую мотивировку изменения способа и порядка исполнения.

6. Основание для отмены судебных актов

Верховный Суд указал, что основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела (часть 1 статьи 328 КАС РФ). В данном случае имелись такие основания.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды неправильно применили Положение об оказании государственной поддержки, игнорируя его конкретные формы и ограничения размеров. Суды не учли, что Положение: - устанавливает конкретные формы поддержки (восстановление или приобретение нового жилья с условиями); - требует определения размера на основании дефектной ведомости и сметной документации; - не предусматривает полную компенсацию стоимости жилья.

2. Нарушение требований к мотивировке судебного акта (ст. 199 КАС РФ)

Определение об изменении способа и порядка исполнения не содержало: - мотивов выбора конкретного способа исполнения; - указания на конкретную форму государственной поддержки; - обоснования обстоятельств, затрудняющих исполнение в первоначальном виде.

3. Нарушение процессуального порядка изменения способа исполнения (ст. 358 КАС РФ, ст. 37 Закона № 229-ФЗ)

Суды не установили наличие обстоятельств, затрудняющих исполнение решения в первоначальном виде. Хотя МВД России указало на невозможность исполнения (ссылаясь на казначейское сопровождение), суды не проанализировали эту позицию в контексте материально-правовых ограничений Положения.

4. Нарушение активной роли суда в доказывании (ст. 14 КАС РФ)

Суд не истребовал необходимые доказательства (дефектную ведомость, сметную документацию) для надлежащего определения размера государственной поддержки в соответствии с Положением. Это нарушает принцип активной роли суда в установлении фактических обстоятельств дела.

5. Неправильное определение размера взыскания

Суд определил размер взыскания (24 005 553,12 руб.) исключительно на основе площади домовладения и текущей рыночной стоимости 1 кв.м жилья, без учёта ограничений Положения и без надлежащего доказывания фактических расходов на восстановление.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

Кассационная жалоба Министерства внутренних дел Российской Федерации удовлетворена.

Отменены: 1. Определение Карабулакского районного суда Республики Ингушетия от 17 ноября 2023 г. 2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 марта 2024 г. 3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 г.

Направлено: Дело направлено в Карабулакский районный суд Республики Ингушетия на новое рассмотрение.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий надлежащего применения материального закона при исполнении судебных актов

Определение устанавливает, что при изменении способа и порядка исполнения судебного акта суд обязан учитывать материально-правовые ограничения, установленные законодательством. Суд не может произвольно трансформировать форму исполнения, игнорируя содержание материального закона. Это особенно важно в спорах, связанных с государственной поддержкой и социальными выплатами, где законодатель устанавливает конкретные формы и размеры помощи.

2. Стандарт мотивированности судебных актов об изменении способа исполнения

Верховный Суд подтвердил, что определение об изменении способа и порядка исполнения должно содержать: - конкретное указание на форму исполнения (если материальный закон предусматривает несколько форм); - мотивы выбора конкретной формы; - обоснование обстоятельств, затрудняющих исполнение в первоначальном виде; - ссылки на соответствующие нормы материального и процессуального права.

Это повышает уровень защиты прав сторон и обеспечивает предсказуемость судебной практики.

3. Контроль соответствия способа исполнения материально-правовым ограничениям

Определение демонстрирует, что СКАД ВС РФ осуществляет строгий контроль над соответствием способа исполнения судебного акта материально-правовым нормам, регулирующим предмет спора. В данном случае суды не могли просто заменить форму государственной поддержки (восстановление жилья или приобретение нового) на денежное взыскание в произвольном размере, игнорируя ограничения Положения.

4. Применение к спорам о государственной поддержке и социальных выплатах

Позиция Верховного Суда имеет значение для всех категорий дел, связанных с государственной поддержкой, социальными выплатами, компенсациями и иными формами помощи, предусмотренными специальным законодательством. Суды обязаны: - тщательно анализировать материально-правовые ограничения, установленные законодательством; - истребовать необходимые доказательства (сметы, дефектные ведомости, документы о расходах); - мотивировать выбор конкретной формы помощи; - не превышать установленные законом размеры выплат.

5. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение отражает конституционные гарантии: - право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суд должен надлежащим образом рассмотреть дело и мотивировать своё решение; - принцип законности — суд не может игнорировать материально-правовые ограничения, установленные законодательством; - принцип соразмерности — размер государственной поддержки должен соответствовать установленным в законе пределам; - принцип справедливости — суд должен учитывать фактические обстоятельства (расходы на восстановление жилья) при определении размера помощи.

6. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда применима к спорам о: - взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ) — при определении размера взыскания суд должен учитывать материально-правовые ограничения, установленные налоговым и бюджетным законодательством; - оспаривании решений и действий органов публичной власти (гл. 22 КАС РФ) — при изменении способа исполнения судебного акта суд должен соблюдать материально-правовые нормы; - спорах о защите прав граждан в сфере социального обеспечения — суды должны надлежащим образом применять законодательство о социальных выплатах и компенсациях.

7. Значение для практики исполнительного производства

Определение подчёркивает, что при возникновении трудностей с исполнением судебного акта (в данном случае — ссылка на казначейское сопровождение) суд не может просто изменить способ исполнения, игнорируя материальный закон. Суд должен: - проанализировать, действительно ли существуют обстоятельства, затрудняющие исполнение; - определить, какие формы исполнения допускаются материальным законом; - выбрать форму исполнения, соответствующую материальному закону и обстоятельствам дела; - надлежащим образом мотивировать своё решение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение СКАД ВС РФ № 26-КАД24-3-К5 от 5 февраля 2025 г. устанавливает важный стандарт применения материального права при исполнении судебных актов. Верховный Суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций, которые произвольно изменили способ исполнения решения суда, игнорируя материально-правовые ограничения, установленные Положением об оказании государственной поддержки. Определение подтверждает, что суды обязаны соблюдать материальный закон при определении формы и размера исполнения, надлежащим образом мотивировать свои решения и истребовать необходимые доказательства. Это решение имеет значение для всех категорий публично-правовых споров, связанных с государственной поддержкой, социальными выплатами и исполнением судебных актов в отношении бюджетных учреждений.