ВС отменил взыскание 15,7 млн руб. за разрушенное жилье: суды нарушили закон о господдержке

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 26-КАД24-2-К5 от 5 февраля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Судья-докладчик: Александров В.Н., судья Верховного Суда Российской Федерации

Стороны: - Административный истец (в кассационной жалобе): Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) — административный ответчик по первоначальному делу - Административный ответчик (в кассационной жалобе): Орцханов Б.М. — административный истец по первоначальному делу - Третье лицо: Межрегиональное управление Федеральной миграционной службы России (место дислокации в г. Владикавказ)

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); процедура разъяснения и изменения способа исполнения судебного акта (статьи 358 КАС РФ)

Судебная история: - Решение Карабулакского районного суда Республики Ингушетия от 29 апреля 2014 г. (по делу № 2-192/2014) - Определение Карабулакского районного суда Республики Ингушетия от 17 ноября 2023 г. (по делу № 2-194/2014) - Апелляционное определение судьи Верховного Суда Республики Ингушетия от 29 февраля 2024 г. - Кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2024 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Орцханов Б.М. оспаривал действия Межрегионального управления ФМС России (место дислокации в г. Владикавказ), требуя признания их незаконными и возложения обязанности на указанное управление выплатить государственную поддержку в виде денежных средств за утраченное домовладение площадью 249,6 кв. м, разрушенное в результате осетино-ингушского конфликта в октябре-ноябре 1992 г.

Основание требования: постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274 «Об оказании государственной поддержки гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта в октябре-ноября 1992 г.»

Решение первой инстанции (29 апреля 2014 г.)

Карабулакский районный суд Республики Ингушетия удовлетворил требования Орцханова Б.М. полностью: - Признал действия Межрегионального управления ФМС России незаконными - Возложил обязанность выплатить денежные средства государственной поддержки с учётом действующей стоимости одного квадратного метра жилья на территории Республики Северная Осетия-Алания на момент фактического исполнения решения суда путём единовременного перечисления на банковский счёт

Критическое обстоятельство: резолютивная часть решения не содержала конкретной денежной суммы.

Процедура разъяснения исполнительного документа (2023–2024 гг.)

Во исполнение решения от 29 апреля 2014 г. судебный пристав-исполнитель СОСП по г. Москве № 1 ГМУ ФССП России обратился в суд с заявлением о разъяснении исполнительного документа, способа и порядка его исполнения, ссылаясь на невозможность исполнения решения, не содержащего конкретной денежной суммы.

Определение Карабулакского районного суда от 17 ноября 2023 г.

Суд первой инстанции: - Изменил способ и порядок исполнения решения суда от 29 апреля 2014 г. - Указал подлежащую взысканию с МВД России сумму в размере 15 730 790,40 руб. (исходя из площади 249,6 кв. м и стоимости 1 кв. м в размере 63 024 руб., установленной приказом Минстроя России от 29 августа 2023 г. № 619/пр на 4 квартал 2023 г.) - Не указал конкретную форму государственной поддержки из предусмотренных Положением об оказании государственной поддержки - Не истребовал дефектную ведомость, сметную документацию и иные документы, подтверждающие расходы на восстановление домовладения - Не определил объём затрат и размер средств, необходимых на восстановление жилого дома

Апелляционное определение от 29 февраля 2024 г.

Судья Верховного Суда Республики Ингушетия оставил определение Карабулакского районного суда без изменения.

Кассационное определение от 23 мая 2024 г.

Судья Пятого кассационного суда общей юрисдикции оставил принятые судебные акты без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

МВД России обратилось в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на допущенные судами нижестоящих инстанций нарушения норм материального права, и просило отменить определения об изменении способа и порядка исполнения решения суда от 29 апреля 2014 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает конфликт между несколькими публичными интересами и правами гражданина:

1. Право гражданина на судебную защиту и исполнение судебного решения (Орцханов Б.М. добивался выплаты государственной поддержки за утраченное жилье в результате вооружённого конфликта)

2. Бюджетные ограничения и законность расходования бюджетных средств (МВД России как орган, ответственный за исполнение бюджетных обязательств, оспаривал размер выплаты, не соответствующий нормативным основаниям)

3. Соответствие судебного решения материальному закону (постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 274 и Положение об оказании государственной поддержки устанавливали конкретные формы и размеры поддержки, не предусматривавшие полной компенсации стоимости утраченного жилья)

4. Процессуальные гарантии мотивированности судебных решений (определение об изменении способа исполнения должно содержать мотивы и обстоятельства, допускающие такое изменение)

5. Соблюдение требований Бюджетного кодекса РФ (исполнение судебных актов по взысканию на средства бюджета должно производиться в соответствии с установленными требованиями к исполнительным документам)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли изменение способа и порядка исполнения судебного решения путём взыскания конкретной денежной суммы, если исходное решение не содержало указания на конкретную форму государственной поддержки, предусмотренную нормативным актом?

2. Соответствует ли размер взысканной суммы (15 730 790,40 руб.) нормативным основаниям, установленным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 274 и Положением об оказании государственной поддержки?

3. Должен ли суд при определении размера государственной поддержки истребовать документы, подтверждающие расходы на восстановление жилого помещения (дефектную ведомость, сметную документацию), если закон предусматривает расчёт выплаты на основе таких документов?

4. Содержит ли определение об изменении способа исполнения необходимые мотивы и обоснование в соответствии со статьями 199, 358 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что суды нижестоящих инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права при изменении способа исполнения судебного решения. Суды не учли ограничения, установленные Положением об оказании государственной поддержки, не определили конкретную форму выплаты, не истребовали необходимые документы, подтверждающие расходы, и не привели надлежащих мотивов для изменения способа исполнения. Выводы судов нижестоящих инстанций признаны необоснованными.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные требования к изменению способа и порядка исполнения судебного акта

В соответствии с частью 1 статьи 358 КАС РФ и частью 1 статьи 37 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, суд, выдавший исполнительный документ, по заявлению взыскателя или судебного пристава-исполнителя вправе изменить способ и порядок исполнения судебного акта.

По смыслу указанных норм, изменение способа и порядка исполнения решения суда может заключаться в замене одного вида исполнения другим или в определённом преобразовании первоначального способа исполнения и допускается только при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение решения суда либо свидетельствующих о невозможности исполнить решение суда тем способом, который указан в судебном акте.

2. Требования к мотивировке определения об изменении способа исполнения

В соответствии с пунктами 5 и 6 части 1 статьи 199 КАС РФ в определении об изменении способа и порядка исполнения решения суда должны быть указаны: - мотивы, по которым суд пришёл к выводу о необходимости избрания тех или иных способа и порядка исполнения судебного акта; - соответствующие обстоятельства, допускающие изменение исполнения решения суда.

Вывод ВС РФ: В оспариваемом определении от 17 ноября 2023 г. такие мотивы и обстоятельства не указаны.

3. Материально-правовые ограничения, установленные Положением об оказании государственной поддержки

Согласно пункту 15 Положения об оказании государственной поддержки в жилищном обустройстве вынужденным переселенцам, утверждённого постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 274, государственная поддержка предоставлялась в двух конкретных формах:

Форма (а) — социальная выплата на восстановление разрушенного индивидуального жилья: - Предоставлялась лицам, имевшим жилое помещение на праве собственности на 2 ноября 1992 г. (или получившим его в порядке наследования после этой даты) и изъявившим желание вернуться в места прежнего проживания - Размер определялся на основании дефектной ведомости, сметной документации и не должен был превышать размера средств, необходимых для восстановления общей площади разрушенного жилого помещения

Форма (б) — социальная выплата на приобретение готового или строительство нового жилого помещения: - Предоставлялась лицам, покинувшим место прежнего проживания безвозвратно - Размер определялся из расчёта: 33 кв. м на одинокого гражданина, 42 кв. м на семью из 2 человек, по 18 кв. м на 1 члена семьи из 3 и более человек, плюс 10 кв. м при наличии члена семьи, имеющего право на дополнительную жилую площадь, но не менее общей площади утраченного жилья - Условие: передача оставленных объектов недвижимости в муниципальную собственность

Максимальный размер государственной поддержки определялся с учётом стоимости 1 кв. м, утверждённой Министерством регионального развития РФ для расчёта социальных выплат за счёт средств федерального бюджета.

Критическое обстоятельство: Положение об оказании государственной поддержки закрепляло ограничение размеров предоставляемой государственной поддержки и не содержало норм, возлагающих на уполномоченные органы обязанность компенсировать в полном объёме стоимость жилых помещений.

4. Нарушения судами при определении размера выплаты

Верховный Суд РФ установил следующие нарушения:

1. Отсутствие указания на конкретную форму государственной поддержки: Резолютивная часть решения от 29 апреля 2014 г. не содержала указания на конкретную форму (восстановление или приобретение/строительство). В определении от 17 ноября 2023 г. ссылка на конкретную форму также отсутствовала, не приведены мотивы её избрания.

2. Недостаточность доказательств расходов: При указании подлежащей взысканию суммы суд первой инстанции в нарушение норм Положения об оказании государственной поддержки не истребовал у Орцханова Б.М.: - дефектную ведомость; - сметную документацию; - иные документы, подтверждающие расходы на восстановление домовладения.

3. Отсутствие определения объёма затрат: Суд не определил объём затрат и размер средств, необходимых на восстановление жилого дома.

4. Использование неправильного критерия расчёта: Суд исходил из площади утраченного домовладения (249,6 кв. м) и стоимости 1 кв. м на 4 квартал 2023 г. (63 024 руб.), что соответствует максимальному размеру поддержки, но не учитывает конкретную форму выплаты и условия её предоставления.

5. Требования Бюджетного кодекса РФ

В соответствии с пунктом 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с Бюджетным кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам их предъявления и восстановлению пропущенных сроков.

6. Активная роль суда при рассмотрении административных дел

Хотя в определении прямо не упоминается статья 14 КАС РФ об активной роли суда, логика решения предполагает, что суд должен был самостоятельно истребовать необходимые доказательства (дефектную ведомость, сметную документацию) для надлежащего определения размера выплаты в соответствии с материальным законом, а не полагаться исключительно на позицию истца.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды нижестоящих инстанций не учли ограничения, установленные Положением об оказании государственной поддержки, в частности: - Положение предусматривало две конкретные формы выплаты (восстановление или приобретение/строительство с условиями); - Положение не предусматривало полную компенсацию стоимости утраченного жилья; - Размер выплаты должен был определяться на основе дефектной ведомости и сметной документации (для формы восстановления) или по установленным нормам площади (для формы приобретения/строительства).

Последствие: Суды взыскали сумму (15 730 790,40 руб.), которая не соответствует нормативным основаниям и превышает предусмотренные законом ограничения.

2. Нарушение требований к мотивировке судебного акта

Ошибка: Определение об изменении способа исполнения не содержало: - мотивов, по которым суд пришёл к выводу о необходимости избрания выбранного способа исполнения; - обстоятельств, допускающих изменение исполнения решения суда.

Нарушенные нормы: Пункты 5 и 6 части 1 статьи 199 КАС РФ.

Последствие: Определение не соответствует требованиям закона о полноте и ясности судебного решения.

3. Недостаточность доказательств и нарушение распределения бремени доказывания

Ошибка: Суд не истребовал документы, необходимые для определения размера выплаты в соответствии с Положением об оказании государственной поддержки: - дефектную ведомость; - сметную документацию; - иные документы, подтверждающие расходы.

Нарушенные нормы: Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания); статья 14 КАС РФ (активная роль суда).

Последствие: Размер выплаты определён без надлежащего доказательства расходов на восстановление жилого дома.

4. Игнорирование активной роли суда

Ошибка: Суд не проявил активность в истребовании доказательств и не определил конкретную форму государственной поддержки, предусмотренную законом.

Нарушенная норма: Статья 14 КАС РФ.

Последствие: Решение принято без надлежащего исследования обстоятельств дела и применения материального закона.

5. Нарушение специальных правил исполнения судебных актов по взысканию на бюджетные средства

Ошибка: Суд не учёл требования Бюджетного кодекса РФ о необходимости указания конкретной денежной суммы в исполнительном документе и соответствии взысканной суммы нормативным основаниям.

Нарушенная норма: Пункт 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса РФ.

Последствие: Исполнительный документ выдан с нарушением требований закона.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Удовлетворена кассационная жалоба Министерства внутренних дел Российской Федерации.

2. Отменены: - Определение Карабулакского районного суда Республики Ингушетия от 17 ноября 2023 г. - Апелляционное определение судьи Верховного Суда Республики Ингушетия от 29 февраля 2024 г. - Кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2024 г.

3. Направлено на новое рассмотрение в Карабулакский районный суд Республики Ингушетия в ином составе судей.

Правовой результат: Определение об изменении способа и порядка исполнения решения суда от 29 апреля 2014 г., предусматривавшее взыскание с МВД России суммы 15 730 790,40 руб., отменено. Дело подлежит пересмотру с надлежащим применением норм Положения об оказании государственной поддержки и соблюдением требований КАС РФ к мотивировке судебных актов.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичной власти при исполнении судебных решений о взысканиях на бюджетные средства

Определение подтверждает, что суды не могут произвольно изменять способ исполнения судебных решений, взыскивая суммы, не соответствующие нормативным основаниям. Это особенно важно для защиты бюджетной системы от необоснованных расходов и обеспечения законности использования бюджетных средств. Суды обязаны соблюдать материально-правовые ограничения, установленные законом, даже если это затрудняет исполнение судебного решения.

2. Стандарт мотивированности судебных актов об изменении способа исполнения

Верховный Суд РФ установил чёткий стандарт: определение об изменении способа и порядка исполнения судебного акта должно содержать: - конкретные мотивы, по которым суд избрал новый способ исполнения; - обстоятельства, затрудняющие или делающие невозможным исполнение решения первоначальным способом; - ссылки на нормативные основания для такого изменения.

Это требование соответствует статьям 199 и 358 КАС РФ и обеспечивает право сторон на справедливое судебное разбирательство.

3. Контроль соответствия судебных решений материальному закону при исполнении

Определение демонстрирует, что Верховный Суд РФ осуществляет строгий контроль над соответствием судебных решений об исполнении материальному закону. Суды не могут игнорировать ограничения, установленные нормативными актами, даже если это приводит к невозможности полного удовлетворения требований истца. Это особенно важно в делах, касающихся государственной поддержки и социальных выплат, где закон устанавливает конкретные формы и размеры помощи.

4. Применение активной роли суда при определении размера выплат

Хотя статья 14 КАС РФ об активной роли суда прямо не упоминается в определении, его логика предполагает, что суд должен самостоятельно истребовать доказательства, необходимые для надлежащего применения материального закона. В данном случае суд должен был истребовать дефектную ведомость и сметную документацию, как того требует Положение об оказании государственной поддержки. Это подтверждает, что активная роль суда включает обязанность проверить соответствие решения материальному закону и собрать необходимые доказательства.

5. Соблюдение требований Бюджетного кодекса РФ при исполнении судебных актов

Определение подчёркивает значение пункта 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса РФ, который устанавливает специальный порядок исполнения судебных актов по взысканиям на бюджетные средства. Исполнительный документ должен содержать конкретную денежную сумму, определённую в соответствии с нормативными основаниями. Это требование защищает бюджет от необоснованных расходов и обеспечивает прозрачность использования бюджетных средств.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение отражает баланс между конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (Орцханов Б.М. имеет право на справедливое судебное разбирательство и исполнение судебного решения); - Принцип законности (суды обязаны применять материальный закон и не могут выходить за его пределы); - Принцип справедливости (суд должен определить размер выплаты в соответствии с нормативными основаниями, а не произвольно); - Защита прав налогоплательщиков (бюджетные средства должны использоваться в соответствии с законом).

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для следующих категорий дел:

а) Споры о социальных выплатах и государственной поддержке: - Суды должны определять размер выплат в соответствии с нормативными основаниями, а не произвольно; - Истец обязан предоставить доказательства, необходимые для определения размера выплаты (дефектные ведомости, сметы, акты и т.д.); - Суд должен истребовать такие доказательства в порядке активной роли.

б) Споры о взысканиях на бюджетные средства: - Исполнительный документ должен содержать конкретную денежную сумму; - Сумма должна соответствовать нормативным основаниям; - Суд не может изменять способ исполнения произвольно, без надлежащих мотивов и обстоятельств.

в) Споры об исполнении судебных решений: - Определение об изменении способа исполнения должно содержать полную мотивировку; - Суд должен указать обстоятельства, затрудняющие исполнение, и нормативные основания для изменения способа; - Изменение способа исполнения допускается только при наличии объективных препятствий.

г) Споры о компенсации убытков в результате вооружённых конфликтов: - Размер компенсации определяется в соответствии с нормативными актами, устанавливающими формы и размеры государственной поддержки; - Суд не может выходить за пределы установленных законом ограничений; - Истец должен предоставить доказательства размера убытков в соответствии с установленной процедурой.

8. Значение для практики судов

Определение имеет важное значение для унификации судебной практики: - Судьи должны тщательно проверять соответствие решений об исполнении материальному закону