ВС РФ отклонил претензии к Правилам контроля сточных вод

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: № АКПИ24-1000 (Решение, не определение)

Дата: 4 февраля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Томина Д.Д. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Чернега Виталий Викторович (физическое лицо, ответственное за отбор проб сточных вод и визуальный контроль от ООО «Научно-производственное предприятие «Инжект») - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ на основании поручения от 6 декабря 2024 г. № ДГ-П16-42145)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ и приложения к нему)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец Чернега В.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующими:

1. Абзаца первого пункта 25 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 мая 2020 г. № 728 — в части установления для представителя абонента обязанности при несогласии с содержанием акта отбора проб сточных вод и/или акта обнаружения запрещенного сброса подписать соответствующий акт с указанием своих возражений или особого мнения;

2. Приложения № 1 к Правилам — в части включения в форму акта отбора проб сточных вод графы «особое мнение (при наличии)».

Основания оспаривания:

Истец ссылался на несоответствие оспариваемых положений: - частям 2 и 3 статьи 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях»; - частям 1 и 2 статьи 9 того же закона; - утверждал, что оспариваемые положения дублируют пункт 22 Правил; - доказывал, что выполнение этих предписаний невозможно без исполнения сторонами договора водоотведения обязанностей, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 645 и Правилами холодного водоснабжения и водоотведения (постановление от 29 июля 2013 г. № 644).

Позиция истца относительно нарушения прав:

Истец полагал, что оспариваемые положения нарушают его права и законные интересы, создавая невозможность добросовестного исполнения им трудовых обязанностей в соответствии со статьей 21 Трудового кодекса РФ при осуществлении процедуры оформления акта отбора проб сточных вод.

Позиция административного ответчика:

Правительство РФ (через представителей Министерства строительства и ЖКХ РФ — Карлову Н.В. и Кордюкову Е.А.) в письменных возражениях и в судебном заседании: - указало, что Постановление № 728 издано в пределах полномочий Правительства РФ; - утверждало, что оспариваемая часть соответствует законодательству РФ и не нарушает прав и законных интересов истца; - просило отказать в удовлетворении административного иска.

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — обеспечением надлежащего контроля состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентами в централизованную систему водоотведения, в целях предотвращения негативного воздействия на работу этой системы и защиты окружающей среды;

2. Правами и интересами частного лица — возможностью добросовестного исполнения трудовых обязанностей без необходимости согласования условий договора водоотведения между организацией водоотведения и абонентом (работодателем истца).

Процессуальная специфика:

Спор касается толкования и применения: - материальных норм публичного права (законодательство о водоснабжении и водоотведении, об обязательных требованиях); - процедурных требований к документированию процесса отбора проб сточных вод; - соотношения между нормативными актами разной юридической сили (ФКЗ, ФЗ, постановления Правительства РФ).

Ключевой вопрос о дублировании:

Истец утверждал, что пункт 25 Правил дублирует пункт 22, что якобы нарушает требования Закона об обязательных требованиях. Суд должен был разрешить, действительно ли имеет место дублирование и нарушение требований этого закона.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли абзац первый пункта 25 Правил и приложение № 1 к ним требованиям частей 2 и 3 статьи 7, частей 1 и 2 статьи 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях»?

2. Содержат ли пункты 22 и 25 Правил дублирующие обязательные требования?

3. Нарушают ли оспариваемые положения Правил права и законные интересы административного истца, создавая невозможность добросовестного исполнения им трудовых обязанностей в соответствии со статьей 21 Трудового кодекса РФ?

4. Издано ли Постановление № 728 в пределах полномочий Правительства РФ и в соответствии с установленной процедурой?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил доводы истца, признав, что оспариваемые положения пункта 25 Правил и приложения № 1 к ним: - изданы уполномоченным органом (Правительством РФ) в установленном порядке и в пределах предоставленных полномочий; - соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; - направлены на упрощение процедуры оформления документов и обеспечение прав и законных интересов абонента; - не содержат дублирования обязательных требований и не нарушают права истца в указанном им аспекте.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Постановления № 728

Конституционно-правовая база:

Суд указал, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

На дату принятия Постановления № 728 (22 мая 2020 г.) аналогичные полномочия содержались в статье 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Специальные полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения:

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 4 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее — Закон о водоснабжении и водоотведении) к полномочиям Правительства РФ в сфере водоснабжения и водоотведения относится утверждение порядка осуществления контроля состава и свойств сточных вод.

Согласно части 1 статьи 30 того же закона контроль состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), осуществляется организацией, осуществляющей водоотведение, либо уполномоченной ею организацией в порядке, установленном Правительством РФ.

Вывод: Постановление № 728 издано во исполнение требований федерального законодателя и в пределах предоставленных полномочий.

2. Соблюдение формы, процедуры и порядка введения в действие

Суд установил, что: - Нормативный правовой акт размещен 26 мая 2020 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru); - опубликован 1 июня 2020 г. в Собрании законодательства РФ, № 22, ст. 3496; - эти обстоятельства не оспариваются административным истцом; - ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 28 июня 2022 г. № АКПИ22-297, от 25 октября 2022 г. № АКПИ22-733, от 27 июня 2023 г. № АКПИ23-330.

3. Материально-правовая база регулирования отношений по водоотведению

Договорная основа:

Согласно Закону о водоснабжении и водоотведении (часть 1 статьи 7) водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем осуществляются на основании договоров.

По договору водоотведения (часть 1 статьи 14 Закона о водоснабжении и водоотведении): - организация, осуществляющая водоотведение, обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку и сброс в водный объект; - абонент обязуется соблюдать нормативы состава сточных вод и требования к составу и свойствам сточных вод, производить оплату водоотведения, вносить плату за нарушение указанных нормативов и требований.

Цель контроля состава и свойств сточных вод:

Из пункта 2 Правил следует, что при осуществлении контроля состава и свойств сточных вод организация, осуществляющая водоотведение, проверяет фактические концентрации загрязняющих веществ в сточных водах на соответствие: - фактическим показателям, указанным абонентами в декларации о составе и свойствах сточных вод; - нормативам состава сточных вод и требованиям к составу и свойствам сточных вод, установленным Правилами холодного водоснабжения и водоотведения;

в целях предотвращения негативного воздействия на работу централизованной системы водоотведения.

4. Процедурные требования к контролю состава и свойств сточных вод

Формы контроля (пункт 3 Правил):

Контроль осуществляется путем: - визуального контроля — обследования объектов абонента в целях проверки соблюдения требования о запрете сброса в централизованную систему водоотведения веществ, материалов, отходов и/или сточных вод, запрещенных к сбросу (по тем веществам, по которым проверка возможна без отбора проб и анализа); - отбора проб сточных вод.

Участие представителя абонента (пункт 12 Правил):

Визуальный контроль и/или отбор проб сточных вод осуществляются в присутствии представителя абонента, за исключением случаев его неявки или если предварительное уведомление не осуществляется.

Документирование отбора проб (пункт 13 Правил):

По результатам отбора проб сточных вод на месте их отбора организация, осуществляющая водоотведение, составляет в 2 экземплярах акт отбора проб сточных вод по форме согласно приложению № 1, который подписывается представителями организации, осуществляющей водоотведение, и абонента.

В акте указываются номера пломб контрольной, параллельной и резервной проб. Акт может быть дополнен иными положениями, не указанными в форме.

5. Оспариваемые положения пункта 25 и приложения № 1

Содержание пункта 25 (абзац первый):

При несогласии с содержанием акта отбора проб сточных вод и/или акта обнаружения запрещенного сброса представитель абонента обязан подписать соответствующий акт с указанием в нем своих возражений или особого мнения.

Если представитель абонента отказывается от подписания, акт подписывается представителем организации, осуществляющей водоотведение, с отметкой «абонент от подписи отказался».

Форма акта (приложение № 1):

Утвержденная форма акта отбора проб сточных вод содержит графу «особое мнение (при наличии)», что позволяет представителю абонента отразить положения, содержащие в том числе несогласие с проведенным отбором проб.

Назначение оспариваемых положений:

Суд указал, что оспариваемые положения пункта 25 Правил и приложения № 1 к ним направлены на упрощение процедуры оформления документов в ходе проведения контроля состава сточных вод и на обеспечение прав и законных интересов абонента, который имеет возможность официально фиксировать свое несогласие с процедурой отбора проб и/или особое мнение при его наличии.

Значение подписанного акта:

Подписанный сторонами без возражений акт отбора проб сточных вод подтверждает: - соблюдение организацией, осуществляющей водоотведение, установленных Правилами требований к процедуре отбора проб сточных вод; - отсутствие претензий со стороны абонента к проведенному отбору.

6. Анализ доводов истца о несоответствии Закону об обязательных требованиях

Предмет регулирования Закона об обязательных требованиях:

Согласно части 1 статьи 1 Закона об обязательных требованиях от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ данный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках: - государственного контроля (надзора); - муниципального контроля; - привлечения к административной ответственности; - предоставления лицензий и иных разрешений; - аккредитации; - оценки соответствия продукции; - иных форм оценки и экспертизы.

Вывод суда о применимости закона:

Суд установил, что имея иной предмет правового регулирования, названный федеральный закон не устанавливает порядок отбора проб сточных вод и документирования данного процесса.

Следовательно, доводы истца о несоответствии оспариваемых положений Закону об обязательных требованиях основаны на неправильном толковании норм материального права и подлежат отклонению.

7. Анализ доводов истца о дублировании пункта 22 и пункта 25

Содержание пункта 22 Правил:

Из текста решения следует, что пункт 22 Правил содержит иные требования, чем пункт 25.

Вывод суда:

Суд прямо указал: «В пунктах 22 и 25 Правил дублирование обязательных требований отсутствует, противоречий между ними также не имеется».

Отсутствие нормативных актов с иным порядком:

Суд установил, что федеральный закон или иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, иным образом определяющие порядок отбора проб сточных вод, отсутствуют.

8. Анализ доводов истца о нарушении трудовых прав

Позиция истца:

Истец ссылался на невозможность добросовестного исполнения возложенных на него трудовым договором трудовых обязанностей в отсутствие согласования сторонами договора водоотведения условий договора.

Вывод суда:

Суд указал, что эти ссылки подлежат отклонению, поскольку: - абонент самостоятельно определяет лицо, которое будет представлять его интересы при проведении контроля состава и свойств сточных вод; - обязанность обеспечить участие такого лица установлена подпунктом «д» пункта 10 Правил; - таким образом, абонент имеет возможность выбрать представителя, способного надлежащим образом исполнять возложенные на него функции.

9. Системное единство норм и баланс интересов

Суд указал, что из приведенных правовых норм в их системном единстве следует, что оспариваемые положения нормативного правового акта направлены — с учетом особенностей регулирования отношений по водоотведению — на обеспечение баланса интересов участников таких отношений: - организации, осуществляющей водоотведение, либо уполномоченной ею организации, в том числе транзитной организации; - абонента, сбрасывающего сточные воды в централизованную систему водоотведения (канализации).

Вывод: оспариваемые положения не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.

10. Критерий правовой определенности

Суд установил, что Правила: - изданы уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах предоставленных полномочий; - в оспариваемой части отвечают критерию правовой определенности нормы; - не допускают произвольного толкования; - соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

11. Процессуальное основание решения

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном случае дело рассматривалось в первой инстанции непосредственно Верховным Судом РФ (в соответствии с подведомственностью, установленной КАС РФ для дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ). Таким образом, нижестоящих судов, допустивших ошибки, не было.

Однако суд провел критический анализ позиции истца, выявив следующие ошибки в его правовой аргументации:

1. Неверное толкование предмета регулирования Закона об обязательных требованиях

Ошибка истца: Истец полагал, что пункт 25 Правил и приложение № 1 к ним должны соответствовать требованиям Закона об обязательных требованиях (части 2 и 3 статьи 7, части 1 и 2 статьи 9).

Исправление суда: Суд указал, что Закон об обязательных требованиях имеет иной предмет правового регулирования — он определяет основы установления и оценки применения требований, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности в контексте государственного контроля, надзора и иных форм оценки. Этот закон не устанавливает порядок отбора проб сточных вод и документирования данного процесса, поэтому требования истца основаны на неправильном толковании норм материального права.

2. Необоснованное утверждение о дублировании норм

Ошибка истца: Истец утверждал, что пункт 25 Правил дублирует пункт 22 Правил, что якобы нарушает требования Закона об обязательных требованиях о недопустимости дублирования обязательных требований.

Исправление суда: Суд прямо установил, что в пунктах 22 и 25 Правил дублирование обязательных требований отсутствует, противоречий между ними также не имеется. Истец не привел доказательств дублирования, ограничившись голословным утверждением.

3. Неправильное толкование соотношения между договором водоотведения и трудовым договором

Ошибка истца: Истец полагал, что оспариваемые положения Правил создают невозможность добросовестного исполнения им трудовых обязанностей, поскольку требуют согласования условий договора водоотведения между организацией водоотведения и абонентом (работодателем истца).

Исправление суда: Суд указал, что: - абонент самостоятельно определяет лицо, которое будет представлять его интересы при проведении контроля; - обязанность обеспечить участие такого лица установлена подпунктом «д» пункта 10 Правил; - таким образом, абонент имеет возможность выбрать представителя, способного надлежащим образом исполнять возложенные на него функции; - следовательно, отсутствует причинная связь между оспариваемыми положениями Правил и невозможностью исполнения истцом своих трудовых обязанностей.

Истец смешал два различных правовых отношения: отношения по водоотведению (между организацией водоотведения и абонентом) и трудовые отношения (между абонентом и истцом как его работником).

4. Игнорирование целевого назначения оспариваемых положений

Ошибка истца: Истец рассматривал оспариваемые положения как ограничивающие его права, не учитывая их защитную функцию.

Исправление суда: Суд указал, что оспариваемые положения пункта 25 Правил и приложения № 1 к ним направлены на упрощение процедуры оформления документов и на обеспечение прав и законных интересов абонента, который имеет возможность официально фиксировать свое несогласие с процедурой отбора проб и/или особое мнение. Таким образом, эти положения служат защите прав абонента, а не их ограничению.

5. Отсутствие анализа системного единства норм

Ошибка истца: Истец анализировал отдельные положения Правил в изоляции, не рассматривая их в контексте системы регулирования отношений по водоотведению.

Исправление суда: Суд провел системный анализ, указав, что оспариваемые положения в их системном единстве направлены на обеспечение баланса интересов участников отношений по водоотведению и соответствуют целям регулирования этих отношений (предотвращение негативного воздействия на работу централизованной системы водоотведения).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ24-1000 демонстрирует строгий подход к оспариванию нормативных правовых актов Правительства РФ. Суд:

1. Подтвердил полномочия Правительства РФ на издание Постановления № 728 на основе ФКЗ и ФЗ о водоснабжении и водоотведении;

2. Отклонил необоснованные доводы истца о несоответствии оспариваемых положений Закону об обязательных требованиях, указав на различие предметов правового регулирования;

3. Установил отсутствие дублирования норм между пунктами 22 и 25 Правил;

4. Признал защитную функцию оспариваемых положений, направленных на обеспечение прав абонента;

5. Применил принцип системного единства норм, рассматривая оспариваемые положения в контексте всей системы регулирования отношений по водоотведению;

6. Отклонил доводы о нарушении трудовых прав, указав на возможность абонента самостоятельно выбирать представителя при проведении контроля.

Решение соответствует требованиям пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ об отказ