ВС РФ отклонил иск о признании незаконным Указа о ценных бумагах из недружественных стран

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-920, решение от 28 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (коллегиальное рассмотрение в составе трёх судей)

Состав суда: - Председательствующий: судья Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Судья-докладчик: Кириллов В.С. - Секретарь: Томина Д.Д. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Старосельцева Людмила Ибрагимовна (гражданин РФ, собственница ценных бумаг) - Административный ответчик: Президент Российской Федерации (в лице представителей) - Заинтересованное лицо: Центральный банк Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Абстрактный нормоконтроль указа главы государства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец оспаривает конституционность и законность следующих положений Указа Президента РФ от 3 марта 2023 г. № 138 «О дополнительных временных мерах экономического характера, связанных с обращением ценных бумаг»: - пункт 1 (условия совершения сделок с ценными бумагами, приобретёнными после 1 марта 2022 г. у лиц недружественных иностранных государств); - пункт 2 (порядок получения разрешений на совершение сделок); - подпункт «б» пункта 3 (компетенция Правительственной комиссии по контролю за иностранными инвестициями); - пункт 7 (обязанность регистраторов и депозитариев вести обособленный учёт).

Позиция административного истца

Старосельцева Л.И. утверждала, что оспариваемые положения:

1. Противоречат материальному праву: - ст. 1 (пп. 1–3), ст. 10 (п. 5), ст. 129 (пп. 1–2) ГК РФ (принципы свободы договора, неприкосновенности собственности, свободы распоряжения имуществом); - ст. 2 (п. 3 ч. 2), ст. 3 (ч. 2, 21, 23, 5) Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах».

2. Возлагают невыполнимое бремя доказывания: по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, истец должна доказать отсутствие в цепочке владельцев лиц недружественных государств, что объективно невозможно.

3. Нарушают право собственности: делают невозможной свободную реализацию имущественных прав по распоряжению ценными бумагами.

Конкретный факт применения

18 апреля 2024 г. на счёт депо истца в депозитарии ООО Концерн «Дженерал-Инвест» зачислены 17 447 акций ПАО «Новатэк». Депозитарий, проведя проверку соответствия критериям п. 1 Указа № 138, направил письмо, в котором указал, что обособил ценные бумаги истца, поскольку она не опровергла факт наличия в цепочке владельцев лиц недружественных государств.

Позиции сторон в судебном заседании

Представители административного истца (Чикунов М.А., Петрановский И.А., Аванесян А.Н.) поддержали заявленные требования.

Представитель Президента РФ не явился в судебное заседание, письменно заявив о рассмотрении дела в его отсутствие. В письменных возражениях указал, что Указ № 138 издан в пределах полномочий Президента и соответствует действующему законодательству.

Представители ЦБ РФ (Высоцкая И.С., Морозова К.С.) возражали против удовлетворения иска.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение Верховного Суда РФ

Отказано в удовлетворении административного иска (п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом: обеспечение экономической безопасности, финансовой стабильности и суверенитета РФ в условиях недружественных действий иностранных государств (санкции, ограничительные меры).

2. Частным интересом: право собственности гражданина РФ на ценные бумаги, свобода договора, свобода распоряжения имуществом (ст. 35 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ).

Толкование материальных норм публичного права

Суд должен был разрешить следующие вопросы толкования:

• Соотношение Указа Президента с ГК РФ: могут ли указы главы государства ограничивать гражданские права, предусмотренные ГК РФ, и в каких пределах?
• Применение Федерального закона № 127-ФЗ от 4 июня 2018 г.: распространяются ли полномочия Президента по установлению специальных экономических мер на граждан РФ (физических лиц) или только на юридические лица и нерезидентов?
• Справедливость и соразмерность ограничений: отвечают ли оспариваемые положения принципам пропорциональности, установленным КС РФ?

Процессуальные особенности

1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): суд обязан проверить оспариваемый НПА на соответствие актам большей юридической силы (Конституция РФ, федеральные законы).

2. Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): в делах об оспаривании НПА бремя доказывания соответствия НПА актам большей юридической силы лежит на органе, издавшем НПА. Однако в данном деле истец должна была доказать несоответствие.

3. Абстрактный нормоконтроль: суд проверяет НПА в целом, независимо от конкретного применения к истцу, хотя фактический повод — применение Указа № 138 к её ценным бумагам.

4. Специальные правила оценки доказательств (ст. 84 КАС РФ): суд оценивает доказательства по внутреннему убеждению, но при проверке НПА на соответствие Конституции и законам применяются критерии правовой определённости, ясности и недвусмысленности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 1, 2, подпункт «б» пункта 3 и пункт 7 Указа Президента РФ от 3 марта 2023 г. № 138 положениям ст. 1, 10, 129 ГК РФ, предусматривающим свободу договора, неприкосновенность собственности и свободу распоряжения имуществом?

2. Может ли Президент РФ в целях обеспечения экономической безопасности устанавливать ограничения на совершение сделок с ценными бумагами, приобретёнными гражданами РФ, и возлагать на них обязанность по ведению обособленного учёта?

3. Отвечают ли оспариваемые положения требованиям справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), установленным КС РФ для ограничения конституционных прав?

4. Является ли правовая норма, устанавливающая ограничение на совершение сделок с ценными бумагами при условии отсутствия в цепочке владельцев лиц недружественных государств, определённой и недвусмысленной в смысле ст. 35 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что Указ Президента РФ № 138 издан в пределах его конституционных полномочий, соответствует федеральным законам о специальных экономических мерах и не нарушает прав административного истца. Оспариваемые положения устанавливают специальный порядок учёта и совершения сделок, но не препятствуют самому праву распоряжения ценными бумагами. Ограничения права собственности, хотя и вводятся, отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности, поскольку направлены на защиту экономической безопасности и суверенитета РФ от недружественных действий иностранных государств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные полномочия Президента РФ

Суд исходил из следующих конституционных норм:

• Ч. 1–3 ст. 80 Конституции РФ: Президент — глава государства и гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечивает согласованное функционирование органов публичной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики.

• Ч. 1–2 ст. 90 Конституции РФ: Президент издаёт указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ.

Вывод суда: Указ № 138 издан в рамках конституционных полномочий Президента.

2. Федеральное законодательство о специальных экономических мерах

Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах»:

• Ст. 1 (ч. 1): правовую основу применения специальных экономических мер составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, резолюции СБ ООН, указанный закон, НПА Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

• Ст. 3 (ч. 2): к специальным экономическим мерам относятся запреты и ограничения, устанавливаемые законодательством РФ.

• Ст. 3 (ч. 2, п. 2): специальные экономические меры могут быть направлены на запрет (ограничение) совершения финансовых операций в отношении блокируемых лиц и замораживание (блокирование) денежных средств и иного имущества.

• Ст. 4: применение специальных экономических мер относится к полномочиям Президента РФ.

• Ст. 3 (ч. 3): реализация специальных экономических мер обязательна для органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан РФ и находящихся под юрисдикцией РФ юридических лиц.

Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединённых Штатов Америки и иных иностранных государств»:

• Ст. 4.2 (ч. 1, п. 1): Президент РФ вправе устанавливать особый (специальный) порядок осуществления (исполнения) гражданами РФ и (или) российскими юридическими лицами отдельных сделок (операций) с участием иностранных лиц, связанных с недружественными иностранными государствами, в целях обеспечения экономического суверенитета и экономической безопасности РФ.

• Ст. 4.2 (ч. 2, пп. 1, 3): меры воздействия (противодействия), направленные на обеспечение финансовой стабильности РФ, могут предусматривать установление запретов и (или) ограничений на осуществление (исполнение) отдельных сделок (операций); необходимость получения специального разрешения на осуществление (исполнение) отдельных сделок (операций).

• Ст. 4.2 (ч. 4): положения законодательных актов и иных НПА РФ в случае введения мер воздействия (противодействия) применяются с учётом ограничений и изъятий, предусмотренных актами Президента РФ, устанавливающими указанные меры, и принятыми в соответствии с ними актами Правительства РФ и ЦБ РФ.

Вывод суда: Указ № 138 издан во исполнение реализации приведённых законоположений и устанавливает порядок совершения сделок (операций) с ценными бумагами в соответствии с федеральными законами.

3. Конституционно-правовые принципы ограничения прав

Суд применил правовую позицию КС РФ, изложенную в постановлениях:

• От 29 ноября 2016 г. № 26-П: Конституция РФ допускает ограничение права иметь имущество в собственности (ч. 2 ст. 35) федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

• От 22 июня 2010 г. № 14-П и от 13 июля 2010 г. № 16-П: цели ограничений должны быть не только юридически, но и социально оправданы; ограничения должны быть адекватны целям и отвечать требованиям справедливости; следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные целями меры; публичные интересы могут оправдывать правовые ограничения только если они адекватны социально необходимому результату; недопустимо искажение самого существа конституционного права.

• От 16 июля 2008 г. № 9-П и от 14 мая 2012 г. № 11-П: ограничения права собственности должны отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), не могут затрагивать само существо данного права.

Применение к делу: Суд установил, что оспариваемые положения Указа № 138: - направлены на защиту национальных интересов РФ, обеспечение её финансовой стабильности и экономической безопасности (социально оправданная цель); - адекватны этим целям (установление специального порядка учёта и разрешений на сделки); - не чрезмерны (не запрещают распоряжение, а лишь регулируют порядок); - не искажают существо права собственности (остаётся возможность распоряжаться ценными бумагами с получением разрешения).

4. Гражданское законодательство и допустимость ограничений

ГК РФ, ст. 1 (пп. 1–2): гражданское законодательство основывается на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела; граждане и юридические лица свободны в установлении прав и обязанностей на основе договора.

ГК РФ, ст. 1 (п. 2, абз. 2): гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

ГК РФ, ст. 129 (п. 2): законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения обороноспособности объектов гражданских прав; могут быть предусмотрены виды объектов, которые могут принадлежать лишь определённым участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению.

Вывод суда: Указ № 138, устанавливая специальный порядок совершения сделок с ценными бумагами и требование получения разрешений, действует в соответствии с ГК РФ, поскольку: - основан на федеральных законах (№ 281-ФЗ и № 127-ФЗ); - направлен на защиту безопасности государства; - не запрещает совершение сделок, а лишь устанавливает специальный порядок.

5. Анализ конкретных оспариваемых положений

Пункт 1 Указа № 138: устанавливает, что сделки (операции) с ценными бумагами, влекущие переход права собственности, передачу в доверительное управление или залог, совершаются в порядке, определённом Указом, если ценные бумаги приобретены после 1 марта 2022 г. у лиц недружественных иностранных государств и зачислены на счёт депо владельца со счёта иностранного лица.

Пункт 2 Указа № 138: конкретизирует сделки (операции), требующие получения разрешений ЦБ РФ или Правительственной комиссии.

Подпункт «б» пункта 3 Указа № 138: предусматривает, что разрешения выдаются Правительственной комиссией заявителям, не являющимся кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями.

Пункт 7 Указа № 138: возлагает на регистраторов и депозитариев обязанность обеспечивать обособленный учёт российских ценных бумаг.

Суд установил: - Положения пунктов 1, 2, подпункта «б» пункта 3, пункта 7 являются ясными и определёнными (ссылка на п. 35 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»). - Они изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности. - Не допускают неоднозначного толкования при применении. - Не нарушают права административного истца.

6. Опровержение доводов истца о невыполнимом бремени доказывания

Суд отклонил аргумент истца о том, что оспариваемые положения возлагают на неё невыполнимое бремя доказывания отсутствия в цепочке владельцев лиц недружественных государств.

Обоснование: - Проверка факта наличия или отсутствия условий, предусмотренных Указом № 138, осуществляется регистраторами и депозитариями (п. 7 Указа № 138). - Требования к деятельности регистраторов и депозитариев установлены решением Совета директоров ЦБ РФ от 30 сентября 2024 г. - Таким образом, бремя проверки лежит на профессиональных участниках рынка ценных бумаг, а не на собственнике.

7. Обязательность реализации специальных экономических мер

Суд подчеркнул, что реализация специальных экономических мер, мер воздействия (противодействия) обязательна для граждан РФ (ст. 3 ч. 3 Федерального закона № 281-ФЗ, ст. 4.2 ч. 4 Федерального закона № 127-ФЗ).

Вывод: Вопреки мнению административного истца, реализация специальных экономических мер является обязательной в том числе для граждан РФ (физических лиц), а не только для юридических лиц и нерезидентов.

8. Различие между ограничением права и установлением порядка его осуществления

Суд провёл важное различие:

«Положения Указа № 138 не препятствуют распоряжению ценными бумагами, а устанавливают специальный порядок их учёта и совершения сделок с ними. Оснований для вывода о том, что оспариваемые нормы также препятствуют праву распоряжаться ценными бумагами, не имеется.»

Значение: Суд квалифицировал Указ № 138 не как запрет на распоряжение, а как установление специального порядка, что не нарушает существо права собственности.

9. Процедурные аспекты издания Указа

Суд проверил соблюдение процедуры издания и опубликования Указа № 138: - Указ издан 3 марта 2023 г., размещён на www.pravo.gov.ru 3 марта 2023 г. - Опубликован в Собрании законодательства РФ 6 марта 2023 г., № 10, ст. 1662. - Опубликован в «Российской газете» 6 марта 2023 г., № 47. - Действует в редакции Указа от 9 сентября 2024 г. № 767. - Процедура соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Вывод: Порядок принятия и опубликования соблюдён.

10. Отсутствие актов большей юридической силы, устанавливающих иное

Суд установил, что не имеется федерального закона или НПА большей юридической силы, определяющего иное правовое регулирование в сфере установленных дополнительных временных мер экономического характера, связанных с обращением ценных бумаг.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении Верховного Суда РФ отсутствует анализ решений нижестоящих судов, поскольку дело рассматривалось в первой инстанции непосредственно Верховным Судом РФ (абстрактный нормоконтроль в соответствии с гл. 21 КАС РФ).

Однако суд дал оценку позиции административного истца и её представителей:

Ошибки в аргументации истца

1. Неверное толкование материального права

Ошибка истца: утверждение, что Указ № 138 противоречит ст. 1, 10, 129 ГК РФ, предусматривающим свободу договора и неприкосновенность собственности.

Оценка суда:

«По изложенным выше мотивам лишены правовых оснований ссылки административного истца на противоречие оспоренных положений статьям 1, 10, 129 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьям 2, 3 Федерального закона «О специальных экономических мерах и принудительных мерах».»

Суть ошибки: Истец игнорировала, что ГК РФ сам предусматривает возможность ограничения гражданских прав на основании федерального закона в целях защиты безопасности государства (ст. 1 п. 2 абз. 2, ст. 129 п. 2). Указ № 138 издан во исполнение федеральных законов № 281-ФЗ и № 127-ФЗ, которые предусматривают полномочия Президента на установление специальных экономических мер.

2. Неверное понимание бремени доказывания

Ошибка истца: утверждение, что оспариваемые положения возлагают на неё невыполнимое бремя доказывания отсутствия в цепочке владельцев лиц недружественных государств.

Оценка суда:

«Обязанность по ведению обособленного учёта возложена на регистраторов и депозитариев (пункт 7 Указа № 138), проверка факта наличия или отсутствия предусмотренных Указом № 138 условий в отношении ценных бумаг в целях принятия решения об их обособлении осуществляется регистраторами и депозитариями.»

Суть ошибки: Истец неправильно интерпретировала распределение обязанностей. Проверку осуществляют профессиональные участники рынка (депозитарии и регистраторы), а не собственник ценных бумаг. Требования к их деятельности установлены решением Совета директоров ЦБ РФ от 30 сентября 2024 г.

3. Смешение абстрактного нормоконтроля с конкретным спором

Ошибка истца: попытка оспорить не только саму норму, но и действия депозитария по её применению.

Оценка суда:

«Доводы представителя административного истца относительно условий выдачи разрешений Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации на осуществление сделок лишены правовых оснований, поскольку не относятся к предмету настоящего спора в рамках абстрактного нормоконтроля.»

«По существу, доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правов