ВС РФ: требование об оборудовании гостиниц тревожной сигнализацией основано на антитеррористической защите, а не на охране имущества

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-462; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Администрация города Нижний Тагил - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (подпункта нормативного акта Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 14 апреля 2017 г. № 447 утвердило требования к антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения (далее — Требования). Подпункт «д» пункта 18 Требований предусматривает, что все гостиницы независимо от установленной категории опасности должны быть оборудованы средствами тревожной сигнализации (кнопкой экстренного вызова наряда полиции). Администрация города Нижний Тагил, являясь собственником здания гостиницы, находящегося в оперативном управлении муниципального бюджетного учреждения, обратилась в суд с требованием признать оспариваемое предписание недействующим. В обоснование заявления Администрация ссылалась на то, что пункт 10 части 1 статьи 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», относивший охрану имущества и объектов к направлениям деятельности полиции, был признан утратившим силу Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации». По мнению Администрации, это делает невозможным выполнение требования путем заключения договора с органами полиции, тем самым нарушая её права. Параллельно в Ленинском районном суде г. Нижний Тагил рассматривалось административное дело по иску прокурора о возложении обязанности по оборудованию здания гостиницы кнопкой экстренного вызова.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 8 октября 2024 г., дело № АКПИ24-716): В удовлетворении административного искового заявления Администрации отказано. Суд первой инстанции исходил из того, что отсутствует основание для признания подпункта «д» пункта 18 Требований недействующим, поскольку оспариваемое предписание не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Апелляционная жалоба Администрации города Нижний Тагил: Администрация просила отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В жалобе указывалось, что в связи с изданием Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» полномочия по экстренному прибытию на объект по причине срабатывания тревожной сигнализации перешли от органов полиции к войскам национальной гвардии, что не отражено в оспариваемом акте. Администрация также ссылалась на нарушение требований пункта 36 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 о необходимости установления смысла разъясняемых положений при проверке судом акта, обладающего нормативными свойствами.

Позиция Правительства РФ: В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство просило в её удовлетворении отказать, считая доводы административного истца необоснованными.

Позиция прокурора: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя позициями:

1. Позиция Администрации: Оспариваемое предписание о тревожной сигнализации основано на функции полиции по охране имущества и объектов (пункт 10 части 1 статьи 2 Закона о полиции), которая была исключена из компетенции полиции в 2016 году в связи с передачей этих полномочий войскам национальной гвардии. Следовательно, норма утратила правовую основу и не может быть исполнена собственниками гостиниц.

2. Позиция Верховного Суда РФ: Требование об оборудовании гостиниц тревожной сигнализацией основано не на функции полиции по охране имущества (договорной основе), а на публично-правовой функции органов внутренних дел по противодействию терроризму и защите потенциальных объектов террористических посягательств, которая остаётся в компетенции полиции и не была передана войскам национальной гвардии.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - разграничение компетенции между органами полиции и войсками национальной гвардии в контексте антитеррористической защиты; - соотношение договорных функций охраны и публично-правовых функций по противодействию терроризму; - правомерность требований нормативных актов Правительства РФ в условиях изменения законодательства о структуре органов исполнительной власти; - толкование нормативных актов, обладающих нормативными свойствами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Противоречит ли подпункт «д» пункта 18 Требований к антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения (постановление Правительства РФ от 14 апреля 2017 г. № 447) нормативным правовым актам большей юридической силы, в частности Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», в результате чего должен быть признан недействующим?

Производные вопросы: - Является ли требование об оборудовании гостиниц тревожной сигнализацией функцией полиции по охране имущества на договорной основе или публично-правовой функцией по противодействию терроризму? - Распространяются ли полномочия органов внутренних дел по защите потенциальных объектов террористических посягательств только на объекты МВД России или на все потенциальные объекты террористических посягательств, включая гостиницы? - Нарушены ли требования пункта 36 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 при рассмотрении дела судом первой инстанции?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Подпункт «д» пункта 18 Требований к антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, включая Закон о полиции и Закон о войсках национальной гвардии, и не может рассматриваться как нарушающий права административного истца. Требование об оборудовании гостиниц средствами тревожной сигнализации основано не на договорной функции полиции по охране имущества (которая была исключена), а на публично-правовой функции органов внутренних дел по противодействию терроризму и защите потенциальных объектов террористических посягательств, которая остаётся в их компетенции и реализуется в рамках Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальное основание для признания нормативного акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания подпункта «д» пункта 18 Требований недействующим отсутствует, поскольку оспариваемое предписание не противоречит актам большей юридической силы.

2. Полномочия Правительства РФ по принятию Требований

Суд исходил из положений: - статей 19, 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; - статьи 5, пункта 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; - пункта 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»; - Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Вывод: Требования утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта. Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 апреля 2017 г., опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 17 от 24 апреля 2017 г., действует в редакции постановления Правительства РФ от 5 марта 2022 г. № 289.

3. Принципы противодействия терроризму и обязанности юридических лиц

Согласно пункту 7 статьи 2 и части З1 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», одним из основных принципов противодействия терроризму является приоритет мер его предупреждения. В целях реализации этого принципа юридические лица обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

Пункт 6 статьи 3 названного закона определяет антитеррористическую защищенность объекта (территории) как состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. Под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования федеральной территории, поселения, муниципального округа или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

4. Компетенция Правительства РФ по установлению требований к антитеррористической защищенности

Пункт 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» устанавливает, что обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает обязательные для выполнения требования к обеспечению антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения, включая вопросы их инженерно-технической укрепленности, категорирования, разработки паспорта безопасности, а также вопросы осуществления контроля за выполнением указанных требований (пункт 1 Требований).

Ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения возлагается на руководителя юридического лица, являющегося собственником гостиницы или использующего ее на ином законном основании, или физическое лицо, являющееся собственником гостиницы или использующее ее на ином законном основании, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (пункт 2 Требований).

5. Полномочия органов внутренних дел по противодействию терроризму

Пункт 17 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» закрепляет, что на полицию возлагается обязанность участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан.

МВД России обеспечивает участие органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму, в обеспечении правового режима контртеррористической операции, в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, а также обеспечивает безопасность и антитеррористическую защищенность объектов системы МВД России (подпункт 19 пункта 11 Положения о МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699).

Аналогичными полномочиями по защите потенциальных объектов террористических посягательств наделены: - территориальные органы МВД России по субъекту Российской Федерации (подпункт 11 пункта 13 Типового положения о территориальном органе МВД России по субъекту Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699); - органы МВД России на районном уровне (подпункт 24 пункта 10 Типового положения о территориальном органе МВД России на районном уровне, утвержденного приказом МВД России от 5 июня 2017 г. № 355).

6. Разграничение между договорной охраной и публично-правовой защитой от терроризма

Суд отвергает аргумент Администрации о том, что полномочия органов внутренних дел действуют лишь в отношении объектов МВД России. Из приведенных нормативных предписаний не следует, что данные полномочия действуют лишь в отношении объектов МВД России. Соответствующие органы внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции участвуют в реализации функции по противодействию терроризму в отношении потенциальных объектов террористических посягательств, к которым относятся и гостиницы.

Привлечение органов внутренних дел Российской Федерации к обеспечению антитеррористической защищенности гостиниц осуществляется не в рамках функции по охране имущества и объектов, в том числе и на договорной основе, установленной ранее Законом о полиции, а в рамках реализации публично-правовой функции по обеспечению защиты потенциальных объектов от террористических посягательств в порядке Закона о противодействии терроризму.

7. Полномочия войск национальной гвардии и их соотношение с функциями полиции

Суд анализирует довод Администрации о переходе полномочий к войскам национальной гвардии. Согласно пункту 21 части 1 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», войска национальной гвардии наделены полномочиями: - охранять на договорной основе особо важные и режимные объекты, объекты на коммуникациях, объекты, подлежащие обязательной охране в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ, имущество граждан и организаций; - обеспечивать оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранной, охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения подразделений войск национальной гвардии объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны.

Таким образом, приведенное законоположение предполагает, что охрана соответствующих объектов, а также имущества граждан и организаций осуществляется войсками национальной гвардии на договорной основе, в то время как защита потенциальных объектов в виде гостиниц и иных средств размещения граждан от террористических посягательств с привлечением органов внутренних дел в силу норм действующего законодательства является публично-правовой функцией, реализуемой ими в рамках Закона о противодействии терроризму.

Довод апелляционной жалобы о том, что в связи с принятием Закона о войсках национальной гвардии полномочия по экстренному прибытию на объект по причине срабатывания тревожной сигнализации (кнопки экстренного вызова) перешли от органов полиции к войскам национальной гвардии, однако в оспариваемой норме данное обстоятельства не отражено, не свидетельствует о ее незаконности.

8. Соответствие оспариваемой нормы действующему законодательству и принципам противодействия терроризму

Предусмотренная подпунктом «д» пункта 18 Требований мера по оборудованию гостиниц средствами тревожной сигнализации (кнопкой экстренного вызова наряда полиции) направлена на обеспечение их защищенности от возможных террористических посягательств в целях безопасности граждан, что согласуется с положениями действующего законодательства и принципами противодействия терроризму. При этом указанная норма является обязательной не только для собственников (владельцев) гостиниц, но и для соответствующих органов полиции.

9. Отклонение ссылки на пункт 36 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50

Суд отклоняет аргумент Администрации о нарушении требований пункта 36 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции при принятии решения не выполнил требование, содержащееся в пункте 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, является несостоятельной. В данном пункте затрагиваются вопросы, связанные с проверкой судом актов, обладающих нормативными свойствами, на предмет их соответствия действительному смыслу разъясняемых ими нормативных положений. Между тем по настоящему делу административным истцом оспаривается предписание нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, которое является ясным, определенным и не вызывает неоднозначного толкования.

10. Надлежащее выяснение юридически значимых обстоятельств

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о неправильном определении судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела. При рассмотрении данного административного дела судом выяснены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

11. Правомерность отказа в удовлетворении иска

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт «д» пункта 18 Требований не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Администрации в удовлетворении административного искового заявления.

12. Оценка качества судебного решения

Обжалуемое судебное решение должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Суд не выносит специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку дело касается исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта актам большей юридической силы.

Ключевой критерий разрешения спора: Различие между договорной функцией полиции по охране имущества (которая была исключена из компетенции полиции в 2016 году) и публично-правовой функцией органов внутренних дел по противодействию терроризму и защите потенциальных объектов террористических посягательств (которая остаётся в их компетенции и реализуется в рамках Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ).

Требование об оборудовании гостиниц тревожной сигнализацией основано на второй функции, а не на первой, поэтому исключение договорной охраны из компетенции полиции не влияет на правомерность оспариваемого предписания.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Нижний Тагил — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к функциональному подходу

Определение демонстрирует переход от формального анализа («функция исключена из закона, значит норма недействительна») к функциональному анализу («какова реальная правовая природа требования — договорная охрана или публично-правовая защита от терроризма?»). Суд не позволил себе быть введённым в заблуждение номинальным совпадением терминов (тревожная сигнализация, вызов наряда полиции) с исключённой договорной функцией охраны. Вместо этого суд выяснил, что требование основано на иной, сохранившейся функции.

2. Гармонизация с принципами противодействия терроризму

Определение гармонизирует толкование Закона о полиции с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», подчёркивая, что приоритет мер предупреждения терроризма (пункт 7 статьи 2, часть З1 статьи 5) требует от юридических лиц выполнения требований к антитеррористической защищенности. Это создаёт иерархию: антитеррористическая защита — это не факультативная договорная услуга, а обязательное требование, вытекающее из публично-правовой функции государства.

3. Разграничение компетенции между органами полиции и войсками национальной гвардии

Определение чётко разграничивает две сферы:

• Войска национальной гвардии: охраняют объекты на договорной основе (пункт 21 части 1 статьи 9 Закона о войсках национальной гвардии). Это касается особо важных объектов, режимных объектов, имущества граждан и организаций. Реагирование на срабатывание тревожной сигнализации здесь — часть договорной охраны.

• Органы внутренних дел: защищают потенциальные объекты террористических посягательств в рамках публично-правовой функции (пункт 17 части 1 статьи 12 Закона о полиции, подпункты 19 пункта 11 Положения о МВД России, подпункты 11 пункта 13 и 24 пункта 10 типовых положений о территориальных органах МВД