ВС подтвердил право Правительства установить порядок возмещения убытков коренным народам через советы представителей

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-133; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (первоинстанционное решение по делу № АКПИ25-988).

Дата принятия: 7 июля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Рудакова Е.В., Шамова А.В. - При секретаре: Нестерова Д.Г. - С участием прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): Семейная (родовая) община коренных малочисленных народов Севера «Мадра» (Чуткая); Семейная (родовая) община коренных малочисленных народов Севера «Кунноир» (Взывающий) — юридические лица, созданные в форме общин коренных малочисленных народов, осуществляющие традиционные виды хозяйственной деятельности (охота, рыболовство, оленеводство, сбор дикоросов) на территории Эвенкийского муниципального района Красноярского края. - Ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель Котова А.В.).

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта недействующим (полностью или в части); спор в сфере защиты прав коренных малочисленных народов и их объединений.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

По территории традиционного проживания Общин (Эвенкийский муниципальный район Красноярского края) проходит магистральный нефтепровод федерального значения, включающий непосредственно сам нефтепровод, вдольтрассовый проезд (автомобильную дорогу), линии связи и электропередач. Размещение и эксплуатация нефтепровода сопряжены с нанесением ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов, объединённых в Общины. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. № 1488 (опубликовано 28 сентября 2020 г. в Собрании законодательства РФ, № 39) утверждено Положение о порядке возмещения убытков, причиненных коренным малочисленным народам, объединениям и лицам, относящимся к ним, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания. Согласно Положению возмещение убытков осуществляется на основании соглашений, заключаемых хозяйствующими субъектами и советами представителей малочисленных народов, созданными на общественных началах при органах исполнительной власти субъектов РФ. Общины были исключены из переговорного процесса, лишены возможности ознакомиться с результатами исчисления размера убытков и представить замечания.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 18 февраля 2026 г. по делу № АКПИ25-988): Суд отказал в удовлетворении административного иска, признав, что Положение издано полномочным органом в пределах предоставленных полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административных истцов. Суд исходил из того, что основание для признания Положения недействующим (несоответствие нормативному правовому акту большей юридической силы) отсутствует.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 7 июля 2026 г.): Апелляционная коллегия оставила решение первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу Общин оставила без удовлетворения, найдя, что оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.

Основание передачи в апелляцию

Апелляционная жалоба подана Общинами на решение Верховного Суда РФ от 18 февраля 2026 г. Апеллянты просили отменить решение как незаконное и необоснованное, полагая, что суд первой инстанции не дал полную оценку доводам административного иска и возражениям Правительства, неверно определил обстоятельства дела, нарушил и неправильно применил нормы материального права. Апеллянты настаивали на том, что у суда имелись достаточные основания для удовлетворения требования полностью или частично — для признания Положения недействующим в части, касающейся возмещения убытков общинам, или в части, не предусматривающей общинам возможности напрямую заключать соглашения о возмещении убытков.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к механизму реализации права коренных малочисленных народов и их объединений на возмещение убытков, причиненных нанесением ущерба исконной среде обитания:

1. Позиция Общин: Право на возмещение убытков — это субъективное гражданское право физических и юридических лиц, которое должно реализоваться ими самостоятельно, в своем интересе и по своей воле, в соответствии с принципами гражданского права (статьи 1, 11, 12, 15, 21, 22, 48, 49, 53 ГК РФ). Передача полномочий по представлению интересов Общин советам представителей малочисленных народов, созданным на общественных (а не гражданско-правовых) началах, без явного согласия и полномочий от самих Общин, нарушает их гражданскую правоспособность и дееспособность, исключает их из переговорного процесса и лишает возможности контролировать исчисление убытков.

2. Позиция Правительства РФ и суда первой инстанции: Федеральный законодатель (в лице Закона о гарантиях прав малочисленных народов и Закона об общих принципах организации общин) гарантирует право на возмещение убытков, но предоставляет Правительству дискреционное полномочие по установлению порядка реализации этого права. Положение, предусматривающее участие советов представителей малочисленных народов, не препятствует самостоятельной реализации права Общинами и не содержит дискриминационных положений; оно лишь устанавливает один из механизмов защиты интересов малочисленных народов.

Принципиальное значение дела: Спор касается баланса между гарантией субъективного права (на возмещение убытков) и дискреционным полномочием исполнительной власти по установлению процедурного механизма его реализации; между индивидуальной защитой прав конкретных субъектов и коллективной защитой интересов малочисленных народов через представительские органы; между гражданско-правовым и административно-правовым подходами к защите прав коренных малочисленных народов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Противоречит ли Положение о порядке возмещения убытков, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1488, нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, Гражданскому кодексу РФ, Федеральному закону от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», Федеральному закону от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Налоговому кодексу РФ)?

2. Частные вопросы: - Нарушает ли Положение принцип самостоятельности физических и юридических лиц в реализации своих гражданских прав? - Может ли Правительство РФ установить порядок возмещения убытков, предусматривающий участие советов представителей малочисленных народов, созданных на общественных началах, вместо прямого заключения соглашений самими Общинами? - Содержит ли Положение коррупциогенные факторы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). По данному делу такое основание отсутствует. Положение, принятое полномочным государственным органом исполнительной власти, правовым нормам большей юридической силы не противоречит. Регламентированный Положением порядок возмещения убытков не противоречит правовым нормам большей юридической силы и не препятствует реализации объединениями (юридическими лицами) и физическими лицами малочисленных народов как самостоятельными субъектами установленного законом права на возмещение убытков.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочие Правительства РФ на принятие Положения

Апелляционная коллегия установила, что Правительство Российской Федерации обладает полномочием по принятию оспариваемого Положения на основании следующих норм:

• Пункт 3 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее — Закон о гарантиях прав малочисленных народов): закрепляет, что Правительство Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов утверждает порядок возмещения убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, лицам, относящимся к малочисленным народам, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.

• Пункт 8 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 8 Закона о гарантиях прав малочисленных народов — содержат указание на данное полномочие Правительства РФ.

• Пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 20 октября 2022 г. № 403-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации общин малочисленных народов Севера) — определяет, что общины малочисленных народов имеют право на возмещение убытков в порядке, установленном Правительством РФ.

• Статья 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и статья 5 действующего Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ — определяют компетенцию Правительства РФ.

Суд констатировал, что несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено.

2. Законодательное развитие права на возмещение убытков

Апелляционная коллегия проанализировала эволюцию законодательного регулирования:

• Первоначальная редакция пункта 8 части 1 и пункта 3 части 2 статьи 8 Закона о гарантиях прав малочисленных народов наделяли малочисленные народы, объединения малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, правом на возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания.

• Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 234-ФЗ дополнил указанные нормы словами «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации», а также дополнил часть 2 статьи 5 Закона о гарантиях прав малочисленных народов пунктом 3, относящим к компетенции Правительства РФ утверждение порядка возмещения убытков.

• Федеральный закон от 20 октября 2022 г. № 403-ФЗ дополнил статью 7 Закона об общих принципах организации общин малочисленных народов Севера пунктом 4, определяющим право общин на возмещение убытков в порядке, установленном Правительством РФ.

Вывод суда: Федеральный законодатель гарантирует малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, лицам, относящимся к малочисленным народам, право на возмещение поименованных убытков в порядке, подлежащем установлению Правительством Российской Федерации.

3. Соответствие Положения принципам гражданского права

Апелляционная коллегия отвергла доводы Общин о противоречии Положения нормам Гражданского кодекса РФ (статьи 1, 11, 12, 15, 21, 22, 48, 49, 53):

Настаивая на незаконности приведенного в абзаце первом пункта 2 Положения предписания о том, что возмещение убытков осуществляется на основании соглашений о возмещении убытков, заключаемых хозяйствующими субъектами и советами представителей малочисленных народов, созданными на общественных началах в соответствии с пунктом 8 статьи 6 Закона о гарантиях прав малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации для защиты прав и законных интересов малочисленных народов, Общины полагают, что оно вступает в противоречие с соответствующими нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых физические и юридические лица малочисленных народов являются самостоятельными дееспособными субъектами, своей волей и в своем интересе решающими свои частные дела, включая вопросы возмещения причиненных им убытков. Между тем такое противоречие отсутствует.

Суд указал, что Положение не содержит положений, которые бы препятствовали реализации объединениями (юридическими лицами) и физическими лицами малочисленных народов как самостоятельными субъектами установленного законом права на возмещение убытков. Норма о реализации указанного права посредством участия в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов также не может быть признана препятствующей.

4. Роль советов представителей малочисленных народов в системе защиты прав

Апелляционная коллегия проанализировала правовой статус советов представителей малочисленных народов:

• Статья 6 Закона о гарантиях прав малочисленных народов (пункт 8) относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ создание на общественных началах при органах исполнительной власти советов представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов.

• Статья 8 Закона о гарантиях прав малочисленных народов предусматривает:

• Пункт 7 части 1: право малочисленных народов, объединений малочисленных народов делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ.
• Пункт 2 части 2: право лиц, относящихся к малочисленным народам, участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ.

Вывод суда: Федеральный законодатель, наделив органы государственной власти субъектов РФ правом на создание советов представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов малочисленных народов, предусмотрел право малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, делегировать уполномоченных представителей и соответственно участвовать в формировании и деятельности указанных советов представителей.

5. Дискреционное полномочие Правительства РФ и его реализация

Апелляционная коллегия признала правомерность дискреционного выбора Правительством РФ механизма реализации права на возмещение убытков:

Правительство Российской Федерации, реализуя дискреционные полномочия, предоставленные федеральным законодателем, наделило советы представителей малочисленных народов полномочием по решению вопросов возмещения убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, лицам, относящимся к малочисленным народам, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами, установив, что возмещение убытков осуществляется на основании соглашений, заключаемых хозяйствующими субъектами и советами представителей малочисленных народов.

Суд не усмотрел в этом выборе нарушения законодательства.

6. Отсутствие дискриминационного характера Положения

Апелляционная коллегия отвергла доводы о том, что Положение представляет собой механизм ограничения гражданских прав по национальному признаку:

Отсутствуют и основания для вывода о том, что Положение представляет собой механизм ограничения гражданских прав по национальному признаку. Любое толкование оспариваемого нормативного правового акта, носящее дискриминационный характер по отношению к малочисленным народам, объединениям малочисленных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам, противоречит содержанию Положения, которое направлено исключительно на дополнительную реализацию перечисленными субъектами права, гарантированного им федеральным законодателем.

7. Анализ отдельных пунктов Положения

Апелляционная коллегия подтвердила законность отдельных положений Положения:

• Пункт 1 Положения (определение сокращения «малочисленные народы» как охватывающего коренные малочисленные народы РФ, объединения и лиц, относящихся к ним) — суд признал, что, хотя Общины оспаривали единообразный подход к трем субъектам, сопоставление содержания пунктов 1–14 Положения с правовыми нормами большей юридической силы не свидетельствует о незаконности избранного Правительством подхода.

• Абзац первый пункта 2 Положения (предписание о заключении соглашений между хозяйствующими субъектами и советами представителей малочисленных народов) — суд признал соответствующим законодательству.

• Абзац второй пункта 2, пункты 3–14 Положения — суд первой инстанции подробно привел мотивы их законности, оснований не согласиться с которыми у Апелляционной коллегии не имеется.

8. Отсутствие коррупциогенных факторов

Апелляционная коллегия отвергла утверждение Общин о коррупциогенности Положения:

Несостоятельно и утверждение в апелляционной жалобе о коррупциогенности Положения. Исходя из анализа оспариваемого нормативного правового акта основания считать его содержащим коррупциогенные факторы отсутствуют.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, арбитражным управляющим или уполномоченным органам, так как спор касался исключительно вопроса о соответствии Положения нормативным актам большей юридической силы, а не практического применения Положения в конкретных отношениях.

Критерий разрешения: Основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). По данному делу такое основание отсутствует.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу семейной (родовой) общины коренных малочисленных народов Севера «Мадра» (Чуткая), семейной (родовой) общины коренных малочисленных народов Севера «Кунноир» (Взывающий) — без удовлетворения.

Таким образом, Положение о порядке возмещения убытков, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1488, было признано соответствующим действующему законодательству и оставлено в силе.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение дискреционного полномочия исполнительной власти в сфере защиты прав коренных малочисленных народов

Апелляционная коллегия подтвердила принципиально важный подход: когда федеральный законодатель гарантирует субъективное право (в данном случае — право на возмещение убытков), но предоставляет исполнительной власти полномочие по установлению порядка реализации этого права, исполнительная власть обладает дискреционным полномочием по выбору механизма реализации. Это полномочие не является произвольным, но подлежит судебному контролю на предмет соответствия нормам большей юридической силы.

2. Разграничение между гарантией права и процедурным механизмом его реализации

Суд провел четкое разграничение между: - Гарантией права (установленной федеральным законодателем) — право малочисленных народов, объединений и лиц на возмещение убытков является безусловным и не подлежит оспариванию. - Процедурным механизмом реализации (установленным Правительством РФ) — порядок, в котором это право реализуется, может быть различным и подлежит дискреционному выбору исполнительной власти.

Это разграничение имеет принципиальное значение для административного права и теории нормативных актов: оно показывает, что наличие гарантии права не исключает возможности установления специального процедурного механизма его реализации.

3. Коллективная защита интересов малочисленных народов через представительские органы

Суд признал правомерность механизма, при котором интересы малочисленных народов защищаются через советы представителей, созданные на общественных началах, при условии, что: - Малочисленные народы, объединения и лица имеют право делегировать уполномоченных представителей в эти советы (статья 8, пункт 7 части 1 Закона о гарантиях прав малочисленных народов). - Лица, относящиеся к малочисленным народам, имеют право участвовать в формировании и деятельности советов (статья 8, пункт 2 части 2 того же закона).

Таким образом, суд признал, что коллективная защита интересов через представительские органы не исключает самостоятельной реализации прав отдельными субъектами, если они делегировали представителей в эти органы или участвуют в их деятельности.

4. Отсутствие дискриминации в специальном правовом регулировании

Апелляционная коллегия установила важный принцип: специальное правовое регулирование, направленное на защиту прав и интересов малочисленных народов, не является дискриминацией по национальному признаку, если оно направлено на дополнительную реализацию прав, гарантированных федеральным законодателем. Любое толкование такого регулирования, носящее дискриминационный характер, противоречит его содержанию и целям.

5. Пределы судебного контроля над нормативными актами исполнительной власти

Определение подтверждает, что судебный контроль над нормативными актами исполнительной власти в административном судопроизводстве ограничен проверкой соответствия этих актов нормам большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Суд не вправе отменить нормативный акт исполнительной власти на основании того, что он не оптимален, не совершенен или не соответствует субъективным представлениям истца о справедливости, если он соответствует действующему законодательству.

6. Применимость к иным сферам защиты прав малочисленных народов

Позиция суда применима не только к возмещению убытков, но и к иным сферам защиты прав коренных малочисленных народов, где федеральный законодатель гарантирует право, но предоставляет исполнительной власти полномочие по установлению порядка его реализации (например, в сфере традиционного природопользования, охраны исконной среды обитания, культурного развития).

7. Отсутствие анти-абузивных оговорок

Суд не включил в определение специальных оговорок о недопустимости абузивного использования дискреционного полномочия Правительством РФ или советами представителей малочисленных народов. Это означает, что суд исходил из презумпции добросовестности органов власти и представительских органов при реализации установленного порядка.

8. Значение для практики защиты прав коренных малочисленных народов

Определение имеет существенное значение для практики: - Для Общин и иных объединений малочисленных народов: они не могут оспаривать Положение как таковое, но могут оспаривать конкретные соглашения о возмещении убытков, если они не соответствуют установленному порядку или нарушают их права. - Для советов представителей малочисленных народов: они получают подтверждение своего полномочия по решению вопросов возмещения убытков, но должны действовать в соответствии с установленной процедурой (включая общественное обсуждение, учет замечаний и предложений). - Для хозяйствующих субъектов: они должны заключать соглашения о возмещении убытков с советами представителей малочисленных народов в соответствии с установленным Положением порядком.

9. Гармонизация с конституционными принципами

Определение гармонизируется с конституционными принципами защиты прав малочисленных народов (статья 69 Конституции РФ) и принципом разделения властей: законодатель устанавливает гарантии прав, исполнительная власть устанавливает порядок их реализации, суды контролируют соответствие этого порядка законодательству.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Апелляционное определение ВС РФ от 7 июля 2026 г. по делу № АПЛ26-133 представляет собой важный прецедент в практике защиты прав коренных малочисленных народов. Суд подтвердил, что Правительство Российской Федерации обладает дискреционным полномочием по установлению порядка реализации гарантированного федеральным законодателем права малочисленных народов на возмещение убытков, причиненных нанесением ущерба исконной среде обитания. Установленный Положением порядок, предусматривающий участие советов представителей малочисленных народов, не противоречит нормам Гражданского кодекса РФ и иным нормативным актам большей юридической силы, не препятствует самостоятельной реализации прав отдельными субъектами и не содержит дискриминационных элементов. Определение подтверждает, что судебный контроль над нормативными актами исполнительной власти в административном судопроизводстве ограничен проверкой их соответствия нормам большей юридической силы.