ВС подтвердил баланс между прозрачностью тарифов и защитой коммерческой тайны операторов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-160 (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21 июля 2026 г.)

Дата принятия: 21 июля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Сабуров Д.Э., Тютина Д.В. - Секретарь: Нестерова Д.Г. - Участие прокурора: Докучаева Е.Н. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): ООО «КомпАс ТЕЛЕКОМ», ООО «Рэй-Связь», ООО «Битрэк», ООО «Фридом», ООО «Гуднэт», ООО «Информационные технологии 21 ВЕК» (операторы связи, пользователи инфраструктуры) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Федеральной антимонопольной службой)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); антимонопольное регулирование; регулирование естественных монополий в сфере электросвязи.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 22 ноября 2022 г. № 2106 утвердило Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (далее — Правила), опубликованные 28 ноября 2022 г. в Собрании законодательства РФ. Подпункт «б» пункта 10 Правил обязывает владельцев инфраструктуры публиковать порядок формирования цены (тарифа) за предоставление доступа, включая условия дифференциации цен. Подпункт «г» пункта 13 Правил предусматривает предоставление такой информации по письменному запросу пользователя инфраструктуры. Однако оспариваемые нормы не требуют раскрытия математического расчёта тарифа с расшифровкой цифровых показателей, сведений о фактически понесённых расходах, видах и объёмах выполненных работ, источниках информации, подтверждаемых первичной учётной документацией. Операторы связи (административные истцы) полагают, что такое регулирование допускает формальное исполнение обязанностей по информированию и позволяет владельцам инфраструктуры (субъектам естественной монополии) отказывать в предоставлении сведений о расчётах затрат, необходимых для объективной оценки достоверности и экономической обоснованности тарифов, что нарушает принципы антимонопольного законодательства и равенства переговорных возможностей участников гражданских правоотношений.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 13 мая 2026 г., дело № АКПИ26-165): Суд первой инстанции отказал административным истцам в удовлетворении административного иска, придя к выводу, что подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 21 июля 2026 г., дело № АПЛ26-160): Административные истцы подали апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. Они просили отменить решение как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта: Спор возник между интересами операторов связи (пользователей инфраструктуры) в получении полной информации о расчётах тарифов для оценки их экономической обоснованности и интересами владельцев инфраструктуры (субъектов естественной монополии) в защите коммерческой тайны, касающейся конкретных показателей затрат. Административные истцы утверждают, что оспариваемые нормы Правил, не требующие раскрытия детальных расчётов тарифов, противоречат целям антимонопольного законодательства, направленным на предупреждение дискриминационных условий доступа и обеспечение прозрачности ценообразования в сфере естественных монополий. Правительство РФ и суд первой инстанции полагают, что Правила надлежащим образом сбалансировали интересы сторон, установив достаточный объём информации для заключения договора, при этом защитив коммерческую тайну владельцев инфраструктуры.

Принципиальное значение: Дело имеет значение для унификации практики применения антимонопольного законодательства в сфере регулирования естественных монополий, определения границ между требованием прозрачности ценообразования и правом на защиту коммерческой тайны, а также для уточнения компетенции судов при абстрактном нормоконтроле в части проверки соответствия нормативных актов принципам антимонопольного регулирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»?

2. Нарушают ли оспариваемые нормы Правил права, свободы и законные интересы операторов связи на получение информации о математическом расчёте тарифов с расшифровкой цифровых показателей и сведений о фактически понесённых расходах?

3. Может ли информация о составе затрат в числовом выражении, применяемых при расчёте тарифа, быть отнесена к коммерческой тайне владельца инфраструктуры в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»?

4. Входит ли в компетенцию судов при абстрактном нормоконтроле проверка соответствия применения на практике оспариваемых положений Правил их истолкованию, выявленному судом с учётом места данного акта в системе нормативных правовых актов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы операторов связи. Суд исходил из того, что Правила надлежащим образом сбалансировали требование прозрачности ценообразования (путём обязания раскрывать порядок формирования цены и условия дифференциации) с защитой коммерческой тайны владельца инфраструктуры (в отношении конкретных числовых показателей затрат). Информация, предусмотренная Правилами, является достаточной для пользователя инфраструктуры при заключении договора, а проверка экономической обоснованности тарифов входит в компетенцию антимонопольного органа.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Правил и соблюдение процедуры их введения в действие

Апелляционная коллегия подтвердила, что Правила приняты Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий в соответствии с частью 3 статьи 10 Закона о защите конкуренции (Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ), которая предусматривает, что в целях предупреждения создания дискриминационных условий могут устанавливаться федеральным законом или нормативным правовым актом Правительства РФ правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, регулирование деятельности которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», а также к объектам инфраструктуры, используемым этими субъектами.

Суд указал, что Правила приняты с соблюдением требований к процедуре их принятия, введения в действие и опубликования, установленных Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Полномочия Правительства РФ и соблюдение процедуры ранее уже проверялись Верховным Судом РФ и подтверждены вступившим в законную силу решением суда от 16 января 2024 г. (дело АКПИ23-1000).

2. Предмет и процедура абстрактного нормоконтроля

Апелляционная коллегия подчеркнула, что в силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; - соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу; - соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 7 статьи 213 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет эти обстоятельства в полном объёме. Суд первой инстанции выяснил все перечисленные обстоятельства надлежащим образом.

3. Соответствие Правил требованиям Закона о защите конкуренции

Апелляционная коллегия установила, что оспариваемое правовое регулирование в полной мере согласуется с положениями Закона о защите конкуренции. Согласно части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещается совершение действий (бездействия) занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе установление монопольно высокой цены, навязывание контрагенту невыгодных условий договора, создание дискриминационных условий.

Из содержания Правил следует, что они определяют условия и порядок обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (пункт 1), устанавливают исчерпывающий состав информации, подлежащей опубликованию владельцем инфраструктуры, предусматривающий необходимость раскрытия информации о порядке формирования цены (тарифа) за предоставление доступа, включая условия дифференциации цен (пункт 10), о раскрытии такой информации по запросу пользователей инфраструктуры (пункт 13).

Суд верно указал, что такое правовое регулирование принято в целях предупреждения создания дискриминационных условий, направлено на формирование надлежащего механизма ценообразования в сфере доступа к инфраструктуре и не нарушает права, законные интересы административного истца, в том числе на заключение договора с владельцем инфраструктуры по экономически обоснованной цене.

4. Достаточность информации, предусмотренной Правилами

Апелляционная коллегия подтвердила, что Правила содержат перечень информации, необходимой пользователю инфраструктуры для размещения сетей электросвязи, являющейся достаточной при заключении договора на предоставление права пользования инфраструктурой. Суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено Правительством РФ в рамках имеющихся у него полномочий.

5. Регулирование возмещения расходов и прибыли владельцев инфраструктуры

Апелляционная коллегия отметила, что вопросы, связанные с возмещением экономически обоснованных расходов владельцев инфраструктуры на предоставление доступа и обеспечением необходимой прибыли, урегулированы пунктом 39 Правил. Этот пункт предусматривает установление цен (тарифов) на уровне, обеспечивающем возмещение экономически обоснованных расходов, и определяет перечень возможных расходов владельца инфраструктуры. Однако данные положения не устанавливают императивные требования к условиям договора, предписывающие учёт всех указанных расходов в цене (тарифе) в обязательном порядке при заключении каждого договора.

Пункт 39 Правил также определяет, что установление цен (тарифов) осуществляется с учётом Методических рекомендаций по установлению цен (тарифов) на предоставление доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, утверждённых приказом Федеральной антимонопольной службы от 18 мая 2023 г. № 289/23, содержащих экономически обоснованный состав затрат, учитываемый при формировании тарифов.

6. Защита коммерческой тайны владельца инфраструктуры

Апелляционная коллегия установила, что суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что не предусмотренное нормами Правил раскрытие состава затрат в числовых выражениях является информацией, составляющей коммерческую тайну владельца инфраструктуры, которая в силу Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» охраняется законом. Внесение данной информации в оспариваемый нормативный правовой акт повлекло бы нарушение закреплённого законом права владельца инфраструктуры на коммерческую тайну.

На основании пункта 3 части 2 статьи 6.1 Закона о коммерческой тайне обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, имеет право разрешать или запрещать доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, определять порядок и условия доступа к этой информации.

Апелляционная коллегия отклонила довод административных истцов о том, что отнесение к коммерческой тайне сведений о составе затрат в числовом выражении противоречит части 11 статьи 13 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», согласно которой в отношении бухгалтерской (финансовой) отчётности не может быть установлен режим коммерческой тайны. Суд указал, что названные сведения не являются бухгалтерской (финансовой) отчётностью.

7. Роль антимонопольного органа в проверке экономической обоснованности тарифов

Апелляционная коллегия подтвердила, что в случае выявления пользователем инфраструктуры в действиях владельца инфраструктуры нарушений в части установления экономически необоснованных цен (тарифов), он вправе обратиться с соответствующим заявлением в антимонопольный орган, к компетенции которого отнесена оценка экономического обоснования устанавливаемых владельцами инфраструктуры цен (тарифов) за пользование инфраструктурой. Данный вывод согласуется с содержанием пункта 42 Правил, закрепляющим, что рассмотрение заявлений о нарушении предусмотренного Правилами порядка обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре осуществляется антимонопольным органом в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции.

Апелляционная коллегия указала, что обжалуемое решение не входит в противоречие с разъяснениями, приведёнными в пунктах 5, 14, 61 Постановления Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», а напротив, основано на положениях антимонопольного законодательства.

8. Недопустимость казуального толкования при абстрактном нормоконтроле

Апелляционная коллегия отклонила довод административных истцов о необходимости установления соответствия применения на практике оспариваемых положений Правил их истолкованию. Суд указал, что данный довод, по существу, сводится к несогласию с решениями, принятыми антимонопольным органом по конкретным заявлениям операторов связи, и с рядом судебных актов, вынесенных арбитражными судами. Однако проверка законности и обоснованности таких решений и судебных постановлений зависит от установления и оценки правоприменителями конкретных обстоятельств и не входит в компетенцию Верховного Суда РФ по данному административному делу, в рамках которого в порядке абстрактного нормоконтроля проверяется законность предписаний оспариваемого правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия подчеркнула, что Правила в оспариваемой части отвечают общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования и не могут рассматриваться как нарушающие права административных истцов. Заявляя о правовой неопределённости оспариваемых норм, административные истцы фактически просят дать казуальное толкование оспариваемых положений Правил, что Верховный Суд РФ в рамках настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля делать не вправе.

9. Отсутствие оснований для возложения обязанности на орган государственной власти

Апелляционная коллегия указала, что предусмотренное частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ основание для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствует.

10. Соблюдение требований процессуального закона

Апелляционная коллегия установила, что суд правильно определил предмет и основание заявленного требования, дал правильный и подробный правовой анализ обжалуемых нормативных положений, все доводы административных истцов получили надлежащую оценку. Обжалуемое решение соответствует требованиям статей 180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ и вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемых норм Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, Закону о защите конкуренции, Закону о коммерческой тайне, Закону о естественных монополиях, Закону о бухгалтерском учете). Установив, что подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил не противоречат указанным актам и не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов, суд отказал в удовлетворении административного иска.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия подтвердила, что:

1. Антимонопольный орган остаётся компетентным органом для проверки экономической обоснованности тарифов, устанавливаемых владельцами инфраструктуры, в соответствии с пунктом 42 Правил и Законом о защите конкуренции.

2. Пользователи инфраструктуры имеют право обратиться в антимонопольный орган в случае выявления нарушений в части установления экономически необоснованных цен (тарифов).

3. Владельцы инфраструктуры обязаны публиковать в открытом доступе порядок формирования цены (тарифа) и условия дифференциации цен в соответствии с пунктом 10 Правил, а также предоставлять такую информацию по запросу пользователей в соответствии с пунктом 13 Правил, но не обязаны раскрывать конкретные числовые показатели затрат, составляющие коммерческую тайну.

4. Суды при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля не вправе давать казуальное толкование оспариваемых норм и проверять соответствие их применения на практике судебным или административным решениям по конкретным делам.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 мая 2026 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу ООО «КомпАс ТЕЛЕКОМ», ООО «Рэй-Связь», ООО «Битрэк», ООО «Фридом», ООО «Гуднэт», ООО «Информационные технологии 21 ВЕК» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: баланс интересов вместо абсолютизации прозрачности

Апелляционная коллегия отвергла позицию административных истцов, которые требовали абсолютной прозрачности всех расчётов тарифов. Вместо этого суд применил субстанциальный подход, основанный на балансе интересов: с одной стороны, интересы пользователей инфраструктуры в получении информации, достаточной для оценки справедливости условий договора; с другой стороны, интересы владельцев инфраструктуры в защите коммерческой тайны. Этот подход соответствует принципу pari passu (равного обращения) в антимонопольном праве, но не требует полного раскрытия конфиденциальной информации.

2. Гармонизация с антимонопольным законодательством и законодательством о коммерческой тайне

Апелляционная коллегия установила, что Правила надлежащим образом гармонизируют требования Закона о защите конкуренции (в части обеспечения недискриминационного доступа и прозрачности ценообразования) с требованиями Закона о коммерческой тайне (в части защиты конфиденциальной информации владельца инфраструктуры). Суд отклонил попытку административных истцов использовать антимонопольное законодательство для обхода защиты коммерческой тайны, указав, что информация о конкретных числовых показателях затрат не является бухгалтерской (финансовой) отчётностью и может быть защищена как коммерческая тайна.

3. Разграничение компетенции: абстрактный нормоконтроль vs. конкретное правоприменение

Апелляционная коллегия чётко разграничила компетенцию судов при абстрактном нормоконтроле и при рассмотрении конкретных споров. Суды при абстрактном нормоконтроле проверяют соответствие нормативного акта актам большей юридической силы, но не вправе давать казуальное толкование норм и проверять соответствие их применения на практике. Проверка законности и обоснованности решений антимонопольного органа и судебных постановлений по конкретным делам входит в компетенцию соответствующих органов при рассмотрении конкретных споров, а не при абстрактном нормоконтроле.

4. Роль антимонопольного органа как специализированного органа

Апелляционная коллегия подтвердила, что антимонопольный орган остаётся компетентным органом для оценки экономической обоснованности тарифов в соответствии с пунктом 42 Правил и Законом о защите конкуренции. Это означает, что если пользователь инфраструктуры полагает, что тариф экономически необоснован, он может обратиться в антимонопольный орган, который проведёт соответствующую проверку. Таким образом, суд не исключил возможность защиты интересов пользователей, но возложил эту функцию на специализированный орган, а не на суды при абстрактном нормоконтроле.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия содержит несколько анти-абузивных оговорок:

• Пункт 38 Правил устанавливает, что цены (тарифы) в сопоставимых условиях устанавливаются владельцем инфраструктуры равными для всех пользователей, что предотвращает дискриминацию.

• Пункт 39 Правил определяет исчерпывающий перечень возможных расходов, которые могут быть учтены при расчёте тарифа, что предотвращает необоснованное завышение тарифов.

• Методические рекомендации ФАС РФ от 18 мая 2023 г. № 289/23 содержат экономически обоснованный состав затрат, что обеспечивает объективность расчётов.

• Пункт 42 Правил предусматривает рассмотрение заявлений о нарушении порядка обеспечения недискриминационного доступа антимонопольным органом, что обеспечивает контроль за соблюдением Правил.

6. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Позиция Апелляционной коллегии имеет значение для:

• Регулирования других естественных монополий (энергетика, водоснабжение, железнодорожный транспорт и т.д.), где также требуется баланс между прозрачностью ценообразования и защитой коммерческой тайны.

• Абстрактного нормоконтроля в целом, где суды должны проверять соответствие нормативных актов актам большей юридической силы, но не вправе давать казуальное толкование норм.

• Применения антимонопольного законодательства, где суды должны уважать компетенцию антимонопольного органа в оценке экономической обоснованности цен и условий договора.

• Защиты коммерческой тайны в контексте антимонопольного регулирования, где информация о конкретных числовых показателях затрат может быть защищена как коммерческая тайна, даже если общий порядок формирования цены должен быть раскрыт.

7. Значение для практики операторов связи и владельцев инфраструктуры

Для операторов связи (пользователей инфраструктуры) определение означает, что они имеют право получить информацию о порядке формирования цены и условиях дифференциации цен, но не имеют права требовать раскрытия конкретных числовых показателей затрат. Если они полагают, что тариф экономически необоснован, они должны обратиться в антимонопольный орган.

Для владельцев инфраструктуры определение означает, что они обязаны публиковать порядок формирования цены и условия дифференциации цен, а также предоставлять такую информацию по запросу, но могут защищать конкретные числовые показатели затрат как коммерческую тайну.

8. Соответствие позиции Конституционному Суду РФ и Пленумам ВС РФ

Апелляционная коллегия ссылалась на: - Постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (в части требований к анализу соответствия оспариваемых норм нормативным актам большей юридической силы). - Постановление Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (в части компетенции антимонопольного органа и судов при применении антимонопольного законодательства).

Позиция Апелляционной коллегии согласуется с этими постановлениями и не вводит неопределённость в практику рассмотрения судами споров, связанных с применением антимонопольного законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21 июля 2026 г. по делу № АПЛ26-160 представляет собой важное решение в области регулирования естественных монополий и антимонопольного законодательства. Суд подтвердил, что Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи надлежащим образом сбалансировали требование прозрачности ценообразования с защитой коммерческой тайны владельца инфраструктуры, и что информация, предусмотренная Правилами, является достаточной для пользователя инфраструктуры при заключении договора. Суд также чётко разграничил компетенцию судов при абстрактном нормоконтроле и компетенцию антимонопольного органа при проверке экономической обоснованности тарифов. Это определение имеет значение для унификации практики применения антимонопольного законодательства в сфере регулирования естественных монополий и для уточнения границ между требованием прозрачности и правом на защиту коммерческой тайны.