ВС подтвердил действие ведомственных актов, изданных до введения требований об опубликовании

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-162 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 30 июля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Киселев А.П. - Секретарь: Нестерова Д.Г. - Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Савушкин Виктор Анатольевич (гражданин, оспаривающий нормативный акт) - Административные ответчики: Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (Правил охраны магистральных трубопроводов)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правила охраны магистральных трубопроводов (далее — Правила) были утверждены заместителем Министра топлива и энергетики Российской Федерации 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9. Правила устанавливают требования к охранным зонам магистральных трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты и иные углеводородные газы, а также вопросы безопасности при их эксплуатации. Гражданин Савушкин В.А. обратился в суд с требованием о признании Правил недействующими, ссылаясь на нарушение процедуры их издания, введения в действие и опубликования. Истец полагал, что Правила не прошли государственную регистрацию и не были официально опубликованы, что противоречит требованиям Конституции РФ, Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правил подготовки нормативных актов (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Нарушение своих прав Савушкин связывал с применением Правил Серпуховским городским судом Московской области при рассмотрении гражданского дела о признании земельного участка ограниченным в использовании и взыскании убытков (решение от 19 июня 2017 г., оставленное без изменения вышестоящими инстанциями).

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 7 мая 2026 г., дело № АКПИ26-122): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска. Суд пришёл к выводу, что Правила были изданы в пределах имеющихся полномочий, что довод об издании неполномочным должностным лицом несостоятелен, и что на день издания Правил законодательство не предусматривало обязательной государственной регистрации и официального опубликования ведомственных нормативных актов. Суд установил, что Правила, принятые в порядке, установленном на день их издания, продолжают действовать и не противоречат действующему законодательству.

Апелляция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 30 июля 2026 г.): Савушкин В.А. подал апелляционную жалобу, повторяя доводы административного иска и утверждая, что суд первой инстанции должным образом не проверил его доводы о несоответствии процедуры издания Правил действующему законодательству. Истец настаивал, что требования о государственной регистрации и официальном опубликовании распространяются и на правовые акты, принятые до введения таких процедур, поскольку уполномоченные органы должны были привести свои акты в соответствие с действующим законодательством. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между принципом обратной силы нормативного регулирования и принципом стабильности правовых актов, действовавших до принятия новых требований к их оформлению. Конфликт заключается в следующем: должны ли нормативные правовые акты, изданные до введения требований об обязательной государственной регистрации и официальном опубликовании, быть переоформлены в соответствии с новыми процедурными требованиями, или они сохраняют юридическую силу в силу того, что были приняты в соответствии с действовавшим на момент издания законодательством?

Дело имеет принципиальное значение для определения судебной практики по следующим причинам:

1. Конфликт между временным действием норм: Возникает противоречие между требованиями части 3 статьи 15 Конституции РФ (о необходимости официального опубликования нормативных актов, затрагивающих права граждан) и пунктом 2 заключительных и переходных положений Конституции РФ (о применении ранее действовавших актов в части, не противоречащей Конституции).

2. Отсутствие единообразия в практике: Неясно, распространяются ли требования о государственной регистрации и опубликовании, введённые после издания акта, на сами эти акты или только на акты, издаваемые после введения требований.

3. Практическое значение для множества ведомственных актов: Вопрос касается судьбы большого числа ведомственных нормативных актов, изданных в 1990-х годах до введения процедур регистрации и опубликования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Сохраняют ли юридическую силу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, изданные до введения требований об обязательной государственной регистрации и официальном опубликовании, если они были приняты в соответствии с действовавшим на момент издания законодательством и не противоречат действующему законодательству?

Производные вопросы: - Распространяются ли требования части 3 статьи 15 Конституции РФ об официальном опубликовании на нормативные акты, изданные до принятия Конституции РФ? - Является ли отсутствие государственной регистрации и официального опубликования основанием для признания нормативного акта недействующим, если на момент его издания такие процедуры не требовались?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, изданные в соответствии с действовавшим на момент издания законодательством, сохраняют юридическую силу после принятия Конституции РФ, если они ей не противоречат, независимо от того, прошли ли они государственную регистрацию и официальное опубликование в соответствии с требованиями, введёнными позднее. Требования об официальном опубликовании, установленные Конституцией РФ (часть 3 статьи 15), распространяются только на нормативные акты, введённые в действие после принятия Конституции, а не на акты, действовавшие до её вступления в силу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Проверка полномочий органов, издавших Правила

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что Правила были изданы Минтопэнерго России и Госгортехнадзором России в пределах имеющихся полномочий. Суд исходил из анализа следующих нормативных актов:

• пункта 1 распоряжения Президента РСФСР от 31 декабря 1991 г. № 136-рп «Вопросы Государственного комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Президенте РСФСР»;
• пункта 2 постановления Совета Министров РСФСР от 15 августа 1991 г. № 429 «Вопросы Министерства топлива и энергетики РСФСР», действовавшего на день издания Правил;
• распоряжения Правительства РФ от 31 января 1992 г. № 216-р «О заместителях министра топлива и энергетики Российской Федерации».

Таким образом, довод Савушкина В.А. о принятии акта неполномочным должностным лицом признан несостоятельным.

2. Временной режим введения требований о государственной регистрации

Суд установил, что государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств РФ, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, была введена с 15 мая 1992 г. постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов». Поскольку Правила были утверждены 29 апреля 1992 г. (до 15 мая 1992 г.), они не подлежали обязательной регистрации на момент издания.

3. Временной режим введения требований об официальном опубликовании

Суд установил, что обязательность официального опубликования нормативных актов министерств и ведомств РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, впервые была установлена пунктом 1 Указа Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». При этом данной нормой предусматривалось, что такие акты, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести». Поскольку Правила были утверждены 29 апреля 1992 г., они не подлежали обязательному опубликованию на момент издания.

Вывод: Обязательной регистрации и официального опубликования Правил в период их утверждения не требовалось, и порядок их введения в действие нарушен не был.

4. Применение части 3 статьи 15 Конституции РФ к ранее действовавшим актам

Суд провёл анализ конституционного требования об опубликовании. Часть 3 статьи 15 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) предусматривает: «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Однако суд установил, что предусмотренное названной нормой Конституции положение о необходимости официального опубликования распространяется на нормативные правовые акты, введённые в действие после принятия Конституции РФ, а не на акты, действовавшие до её вступления в силу.

5. Применение переходных положений Конституции РФ

Суд применил пункт 2 заключительных и переходных положений Конституции РФ, согласно которому «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, ей не противоречащей».

Из этого суд сделал вывод: «Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с их официальным опубликованием и не распространяет на них содержащиеся в её части 3 статьи 15 требования об этом».

6. Отсутствие требований в более поздних нормативных актах о переоформлении ранее изданных актов

Суд установил, что Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правила подготовки нормативных актов (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009) не устанавливают обязательность и порядок опубликования ведомственных нормативных актов, изданных ранее, и не определяют официальное печатное издание, в котором они должны быть опубликованы.

Аналогично, ранее действовавшие Указ Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104, постановления Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 и от 23 июля 1993 г. № 722 не содержали указаний в отношении ведомственных нормативных актов, изданных ранее.

7. Доступность Правил в информационно-правовых системах

Суд отметил, что в настоящее время Правила размещены в информационно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант», что позволяет неопределённому кругу лиц с ними ознакомиться. Кроме того, Савушкин В.А., обращаясь в суд с требованием об оспаривании Правил, приложил их копию к административному исковому заявлению, что подтверждает возможность доступа к тексту акта.

8. Применение критериев проверки нормативного акта согласно КАС РФ

Суд применил часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, которая предусматривает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
• соблюдены ли требования нормативных актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, включая порядок опубликования и государственной регистрации (если предусмотрена);
• соответствует ли оспариваемый акт нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд пришёл к выводу, что Правила, принятые в порядке, установленном на день их издания, сохраняют юридическую силу на территории РФ до принятия соответствующего нормативного акта Правительства РФ, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

9. Анализ целевого назначения и содержания Правил

Суд отметил, что Правила, как следует из их пункта 1.1, введены в действие в целях обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации и предотвращения несчастных случаев на магистральных трубопроводах, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, сжиженные углеводородные газы, нестабильный бензин и конденсат. Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 23 ноября 1994 г. № 61 в пункт 1.1 внесены дополнения, распространившие действие документа на магистральные аммиакопроводы. Оспариваемый документ содержит конкретные требования к охранным зонам и касается вопросов безопасности.

10. Переходные нормы в современном законодательстве о регулировании охранных зон трубопроводов

Суд установил, что с даты вступления в силу абзаца третьего части 2 статьи 8 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», а позднее пункта 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ полномочиями по утверждению положений об охранных зонах трубопроводов наделено Правительство РФ. Однако такие положения Правительством РФ утверждены не были (за исключением Правил охраны магистральных газопроводов, утверждённых постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2017 г. № 1083).

Законодателем определены переходные нормы. Частью 16 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» закреплено, что до 1 марта 2031 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования названного федерального закона, с учётом особенностей, установленных частями 162 и 163 данной статьи. Установленный нормативными актами РФ до дня вступления в силу положения, утверждённого согласно пункту 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ, порядок установления, изменения или прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий действует до дня вступления в силу указанного положения, но не позднее 1 марта 2031 г.

Таким образом, до утверждения Правительством РФ соответствующих положений об охранных зонах трубопроводов правовой режим и порядок установления охранных зон определяются общими Правилами, а также действующими специальными нормативными актами в рассматриваемой сфере, в частности Правилами № 1083, Сводом правил «СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*» (приказ Госстроя от 25 декабря 2012 г. № 108/ГС), частями 19–21 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Суд применил критерий соответствия нормативного акта законодательству, действовавшему на момент его издания, и отсутствия противоречия с действующим законодательством. Поскольку Правила были приняты в соответствии с действовавшим на день издания (29 апреля 1992 г.) законодательством, которое не требовало государственной регистрации и официального опубликования, и поскольку Правила не противоречат действующему законодательству, они сохраняют юридическую силу.

Указания нижестоящим судам

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что с даты вступления в силу абзаца третьего части 2 статьи 8 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ полномочиями по утверждению положений об охранных зонах трубопроводов наделено Правительство РФ. До утверждения Правительством РФ соответствующих положений правовой режим и порядок установления охранных зон определяются общими Правилами и действующими специальными нормативными актами в рассматриваемой сфере.

Таким образом, нижестоящие суды при рассмотрении гражданских дел, касающихся охранных зон трубопроводов, должны применять Правила как действующий нормативный акт до утверждения Правительством РФ соответствующих положений, но не позднее 1 марта 2031 г.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Савушкина Виктора Анатольевича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение закрепляет субстанциальный подход к оценке юридической силы нормативных актов, основанный не на формальном соблюдении процедур, введённых позднее, а на соответствии акта законодательству, действовавшему на момент его издания. Суд отвергает позицию, согласно которой требования, введённые после издания акта, должны быть применены к самому акту (ретроспективное применение процедурных требований). Вместо этого суд применяет принцип временного действия норм: процедурные требования действуют в отношении актов, издаваемых после введения этих требований, а не в отношении ранее изданных актов.

2. Гармонизация с конституционными принципами

Определение гармонизирует две конституционные нормы: - Часть 3 статьи 15 Конституции РФ (требование об официальном опубликовании) — применяется к актам, введённым в действие после принятия Конституции; - Пункт 2 заключительных и переходных положений Конституции РФ (применение ранее действовавших актов в части, не противоречащей Конституции) — защищает юридическую силу актов, действовавших до принятия Конституции.

Суд установил, что эти нормы не противоречат друг другу: требование об опубликовании не распространяется на акты, действовавшие до Конституции, но они должны соответствовать Конституции по содержанию.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов и уполномоченных органов

Хотя данное определение касается административного спора о нормативном акте, его принципы имеют значение для:

• Арбитражных управляющих: При применении нормативных актов в процедурах банкротства они могут опираться на акты, изданные до введения требований об их регистрации и опубликовании, если эти акты не противоречат действующему законодательству.

• Уполномоченных органов: Органы, издавшие нормативные акты до введения процедур регистрации и опубликования, не обязаны переоформлять эти акты в соответствии с новыми требованиями.

• Судов: При разрешении споров суды должны применять нормативные акты, действовавшие на момент издания, если они не противоречат действующему законодательству, независимо от того, прошли ли они позднее введённые процедуры регистрации и опубликования.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд включил в своё решение анти-абузивную оговорку, отметив, что Правила размещены в информационно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант», что позволяет неопределённому кругу лиц с ними ознакомиться. Это указывает на то, что суд не допускает применения актов, полностью недоступных для ознакомления, даже если они были изданы в соответствии с действовавшим законодательством. Таким образом, суд устанавливает минимальный стандарт доступности информации о нормативных актах.

5. Сферы применения позиции за пределами административного права

Позиция суда применима в следующих сферах:

• Гражданское право: При разрешении гражданских споров, касающихся применения ведомственных нормативных актов, изданных до введения требований об их регистрации и опубликовании (как в данном случае — спор о земельном участке, ограниченном в использовании в соответствии с Правилами).

• Земельное право: При установлении охранных зон и зон минимальных расстояний до трубопроводов суды должны применять Правила как действующий нормативный акт до утверждения Правительством РФ соответствующих положений.

• Налоговое право: При применении ведомственных нормативных актов, изданных налоговыми органами до введения требований об их регистрации и опубликовании.

• Трудовое право: При применении ведомственных нормативных актов, регулирующих трудовые отношения.

6. Значение для стабильности правовой системы

Определение подтверждает принцип стабильности правовой системы: нормативные акты, действовавшие длительное время и применявшиеся судами, не могут быть признаны недействующими только потому, что они не соответствуют процедурным требованиям, введённым позднее. Это обеспечивает предсказуемость правового регулирования и защищает интересы лиц, которые полагались на действие этих актов.

7. Переходные нормы как инструмент правовой политики

Суд подчеркнул значение переходных норм в современном законодательстве (например, в Федеральном законе от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ), которые устанавливают сроки для приведения ведомственных актов в соответствие с новыми требованиями. Это указывает на то, что законодатель признаёт необходимость постепенного перехода от старого порядка к новому, а не немедленного признания старых актов недействующими.

Заключение: Определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 30 июля 2026 г. по делу № АПЛ26-162 устанавливает важный принцип: нормативные правовые акты, изданные в соответствии с действовавшим на момент издания законодательством, сохраняют юридическую силу независимо от того, соответствуют ли они процедурным требованиям, введённым позднее, при условии, что они не противоречат действующему законодательству и доступны для ознакомления. Это решение обеспечивает баланс между требованиями к надлежащему оформлению нормативных актов и принципом стабильности правовой системы.