ВС подтвердил правомерность отнесения амбулаторных медкабинетов к высокому риску при контроле

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-398 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 3 февраля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Логунов Сергей Владимировичевич, индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность по оказанию первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях (стоматологический кабинет) - Административный ответчик (ответчик по апелляции): Правительство Российской Федерации (представляемое Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (полностью или в части) не действующим; спор в области государственного контроля (надзора) и санитарно-эпидемиологического благополучия населения

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Индивидуальный предприниматель Логунов С.В. осуществляет деятельность по оказанию первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях (стоматологический кабинет). На основании приложения № 1 к Положению о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1100 (в редакции до 15 октября 2025 г.), его объект контроля был отнесён к категории высокого риска по критерию «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи — высокий риск». Это послужило основанием для проведения плановой проверки Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по итогам которой предприниматель был привлечён к административной ответственности. Логунов оспаривает соответствие оспариваемого положения статье 32 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации», указывая на то, что в названном законе отсутствует вид деятельности «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи» в перечне видов медицинской помощи.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 19 ноября 2025 г. по делу № АКПИ25-676): - Логунов С.В. подал административное исковое заявление 11 августа 2025 г. о признании недействующим приложения № 1 к Критериям в части отнесения оказания амбулаторно-поликлинической медицинской помощи к высокому риску - Правительство РФ (через представителей) возражало, ссылаясь на то, что Положение утверждено в пределах полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав истца - Решение: В удовлетворении административного искового заявления Логунову С.В. отказано

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 3 февраля 2026 г.): - Логунов С.В. подал апелляционную жалобу с уточнением, повторяя доводы административного иска и просил отменить решение суда первой инстанции в связи с неверным определением обстоятельств, нарушением норм материального права - Правительство РФ в письменном отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая решение первой инстанции вынесенным в соответствии с нормами материального и процессуального права - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной - Определение: Решение ВС РФ от 19 ноября 2025 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба Логунова С.В. — без удовлетворения

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к определению объектов государственного контроля (надзора) в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия:

1. Позиция административного истца: Формулировка «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи» в нормативном акте о государственном контроле должна соответствовать классификации видов медицинской помощи, установленной в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан РФ» (статья 32). Поскольку в названном законе отсутствует такой вид медицинской помощи, оспариваемое положение противоречит закону большей юридической силы и должно быть признано недействующим.

2. Позиция государства и суда: Положение о государственном контроле и его приложения регулируют иную сферу правоотношений — организацию и осуществление государственного контроля (надзора) в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований. Используемая в этом контексте формулировка «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи» не затрагивает правовых основ определения медицинской помощи и классификации её видов по смыслу Закона об основах охраны здоровья граждан, а служит для обозначения объекта контроля и позволяет отнести конкретный объект медицинской организации к соответствующей категории риска с учётом особенностей оказываемой помощи.

Принципиальное значение дела: Спор касается пределов полномочий Правительства РФ при установлении критериев отнесения объектов государственного контроля к категориям риска, соотношения между нормативными актами, регулирующими различные сферы (охрану здоровья и государственный контроль), а также применения требования формальной определённости правового регулирования при использовании оценочных и общепринятых понятий в нормативных актах.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Противоречит ли приложение № 1 к Положению о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) (в редакции до 15 октября 2025 г.) в части отнесения оказания амбулаторно-поликлинической медицинской помощи к высокому риску статье 32 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подлежит ли оно признанию не действующим полностью или в части?

Производные вопросы:

1. Входит ли определение объектов государственного контроля в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия в предмет правового регулирования Закона об основах охраны здоровья граждан или это самостоятельная сфера, регулируемая Законом о государственном контроле?

2. Допускает ли требование формальной определённости правового регулирования использование оценочных и общепринятых понятий при обозначении объектов государственного контроля?

3. Может ли одна и та же терминология (например, «амбулаторно-поликлинической медицинской помощи») иметь различное значение в зависимости от предмета правового регулирования нормативного акта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что оспариваемое положение приложения № 1 к Положению о государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) не противоречит Федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан РФ» или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца. Формулировка «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи — высокий риск» в контексте определения объектов государственного контроля не затрагивает правовых основ определения медицинской помощи и классификации её видов по смыслу Закона об основах охраны здоровья граждан, а служит для обозначения объекта контроля и позволяет отнести конкретный объект медицинской организации к соответствующей категории риска с учётом особенностей оказываемой помощи.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетентность Правительства РФ и надлежащая процедура принятия нормативного акта

Апелляционная коллегия исходила из того, что Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) утверждено Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие.

Правовое основание компетентности: - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункт 5 статьи 44, который установил, что положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) утверждается Правительством Российской Федерации - Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — определяет полномочия Правительства - Пункт 1 части 2 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о государственном контроле) — устанавливает, что положения о видах контроля утверждаются органами исполнительной власти - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — регулирует процедуру опубликования и введения в действие

Положение было надлежащим образом размещено на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 3 июля 2021 г., опубликовано в Собрании законодательства РФ 12 июля 2021 г., № 28 (часть II), ст. 5530.

2. Предмет правового регулирования Положения и его соотношение с Законом об основах охраны здоровья граждан

Суд установил, что Положение регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), а не отношения в области охраны здоровья граждан. Государственный контроль (надзор) определяется как деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на: - предупреждение нарушений обязательных требований - выявление нарушений обязательных требований - пресечение нарушений обязательных требований

Эта деятельность осуществляется в пределах полномочий контрольных органов посредством: - профилактики нарушений обязательных требований - оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований - выявления нарушений - принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению нарушений, устранению их последствий и восстановлению правового положения

Правовое основание: Часть 1 статьи 1 Закона о государственном контроле.

Суд подчеркнул, что содержание оспариваемой нормы не затрагивает правовых основ определения медицинской помощи и классификации её видов применительно к предмету правового регулирования Закона об основах охраны здоровья граждан. Следовательно, довод апелляционной жалобы о несоответствии оспариваемого положения части 2 статьи 32 Закона об основах охраны здоровья граждан (в которой поименованы виды медицинской помощи) несостоятелен.

3. Определение объектов государственного контроля в соответствии с Законом о государственном контроле

Апелляционная коллегия исходила из того, что Перечень объектов контроля, с которым не согласен Логунов С.В., установлен Правительством РФ в целях реализации требований Закона о государственном контроле и имеет предмет правового регулирования, обусловленный сферой применения данного закона.

Правовое основание: Часть 1 статьи 16 Закона о государственном контроле приводит перечень объектов государственного контроля (надзора), к числу которых относятся: - деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования - результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования - здания, помещения, сооружения, линейные объекты, к которым предъявляются обязательные требования

Часть 2 статьи 16 Закона о государственном контроле устанавливает, что контрольными (надзорными) органами в рамках видов контроля обеспечивается учёт объектов контроля в соответствии с данным законом и положениями о видах контроля.

Вывод: На основании изложенного Положение содержит критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска с учётом предписаний части 1 статьи 16 Закона о государственном контроле.

4. Определение понятия «обязательные требования» и его связь с объектами контроля

Суд уточнил, что к обязательным требованиям относятся содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Правовое основание: Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

5. Раздел II Перечня объектов контроля и его содержание

Апелляционная коллегия установила, что Раздел II Перечня объектов контроля включает отдельные виды деятельности с особой социальной значимостью по категориям риска. До 15 октября 2025 г. к таким видам относилось оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи (отнесено к высокому риску).

В настоящее время (в редакции постановления Правительства РФ от 6 октября 2025 г. № 1548, вступившей в силу 15 октября 2025 г.) раздел II содержит более дифференцированные критерии: - оказание медицинской помощи вне медицинской организации, в амбулаторных условиях или условиях дневного стационара, за исключением фельдшерско-акушерских пунктов, медицинских организаций косметологического и (или) стоматологического профиля на 1–2 рабочих места, оказывающих услуги без хирургических вмешательств — отнесено к высокому риску - оказание медицинской помощи вне медицинской организации, в амбулаторных условиях или условиях дневного стационара, в фельдшерско-акушерских пунктах, медицинских организациях косметологического и (или) стоматологического профиля на 1–2 рабочих места, оказывающих услуги без хирургических вмешательств — отнесено к значительному риску

Суд отметил, что эти изменения были направлены на сокращение количества объектов чрезвычайно высокого и высокого риска с учётом оценки тяжести причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и вероятности наступления негативных событий.

6. Требование формальной определённости и допустимость оценочных понятий

Ключевое правовое положение: Апелляционная коллегия установила, что требование формальной определённости правового регулирования, обязывающее формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ними своё поведение, не исключает использование оценочных и общепринятых понятий.

Значение оценочных и общепринятых понятий должно быть: - доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений, либо - непосредственно вытекать из содержания конкретного нормативного положения, либо - вытекать из системы взаимосвязанных положений, рассчитанных на применение к неограниченному числу схожих правовых ситуаций, либо - выявляться посредством более сложной взаимосвязи, в частности с помощью разъяснений, даваемых судами

Применение к оспариваемому положению: Суд пришёл к выводу, что оспариваемое положение не допускает какой-либо неясности, двусмысленности, отвечает общеправовому критерию формальной определённости. Данных о том, что применение на практике Перечня объектов контроля в оспоренной части не соответствует его истолкованию, выявленному судом с учётом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не установлено.

7. Использование формулировки в контексте определения объектов контроля

Апелляционная коллегия установила, что использование в разделе II приложения № 1 к Критериям (в редакции до 15 октября 2025 г.) формулировки «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи — высокий риск» для обозначения объекта государственного контроля позволяло отнести конкретный объект медицинской организации к соответствующей категории риска с учётом особенностей оказываемой в этой организации медицинской помощи, что действующему законодательству не противоречит.

Суд подчеркнул, что эта формулировка служит для целей государственного контроля и не претендует на замену или переопределение классификации видов медицинской помощи, установленной в Законе об основах охраны здоровья граждан.

8. Характер дела в порядке абстрактного нормоконтроля и пределы судебного контроля

Апелляционная коллегия указала, что при разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Суд отметил, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с правовым регулированием в части определения объектов контроля, что выходит за пределы судебного контроля в порядке абстрактного нормоконтроля.

9. Соответствие решения нормам процессуального и материального права

Апелляционная коллегия установила, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Правовое основание: Статья 310 КАС РФ устанавливает основания для отмены или изменения решения в апелляционном порядке.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установленный в пункте 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно этой норме, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд пришёл к выводу, что по данному административному делу такое основание для признания оспариваемого предписания недействующим отсутствует, поскольку:

1. Оспариваемое положение не противоречит Федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан РФ» — оно регулирует иную сферу (государственный контроль, а не охрану здоровья)
2. Оспариваемое положение не противоречит Закону о государственном контроле — оно соответствует его требованиям к определению объектов контроля
3. Оспариваемое положение не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело разрешено окончательно в апелляционном порядке. Однако косвенно суд подтвердил правильность подхода суда первой инстанции к применению критериев нормоконтроля.

Распределение обязанностей между участниками

Апелляционное определение не устанавливает новых обязанностей для участников спора. Логунов С.В. остаётся обязанным соблюдать требования нормативного правового акта в отношении категоризации своего объекта контроля. Органы государственного контроля продолжают применять оспариваемое положение в соответствии с его истолкованием, выявленным судом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Логунова Сергея Владимировича — без удовлетворения.

Процедурное основание: Статьи 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: разграничение предметов правового регулирования

Определение устанавливает важный методологический принцип разграничения предметов правового регулирования различных нормативных актов. Суд демонстрирует, что одна и та же сфера деятельности (медицинская помощь) может регулироваться различными нормативными актами с разными целями:

• Закон об основах охраны здоровья граждан регулирует отношения в области охраны здоровья, определяет виды и формы медицинской помощи, права и обязанности участников этих отношений
• Положение о государственном контроле регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля, определяет объекты контроля и критерии их категоризации по риску

Эти акты могут использовать одинаковую или сходную терминологию, но в разных смыслах, в зависимости от предмета регулирования. Это не является противоречием, если терминология в каждом акте соответствует его предмету и целям.

2. Гармонизация с принципами административного права и нормоконтроля

Определение гармонизирует позицию ВС РФ с принципами:

• Принцип компетентности органов власти: Правительство РФ действовало в пределах предоставленных ему законом полномочий при утверждении Положения о государственном контроле
• Принцип надлежащей процедуры: Положение было надлежащим образом опубликовано и введено в действие в соответствии с установленным порядком
• Принцип формальной определённости: Используемые в нормативном акте оценочные понятия (например, «амбулаторно-поликлинической медицинской помощи») отвечают требованиям формальной определённости, поскольку их значение доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений

3. Последствия для органов государственного контроля и арбитражных управляющих

Для органов государственного контроля (надзора): - Определение подтверждает правомерность применения Перечня объектов контроля при категоризации объектов по риску - Органы контроля могут продолжать использовать формулировку «оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи» для обозначения объектов контроля, относя конкретные объекты к соответствующей категории риска с учётом особенностей о