ВС подтвердил обязанность иностранных агентов представлять квартальные отчеты об изменениях даже при их отсутствии

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-401; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат не содержит номера в стиле ХХХ-ЭС, определение обозначено как апелляционное по делу № АКПИ25-787 первой инстанции).

Дата принятия: 3 февраля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. (одновременно судья-докладчик) - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» (включена в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента); Сидорович Ольга Борисовна (директор организации, заверяющая отчеты подписью) - Административный ответчик (возражающий): Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (приказа Минюста России) в части его соответствия федеральному законодательству; связано с контролем за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием (иностранных агентов).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 ноября 2022 г. № 304 (зарегистрирован 30 ноября 2022 г., регистрационный номер 71235, опубликован 1 декабря 2022 г. на www.pravo.gov.ru) утверждены: (1) Порядок представления в Минюст России иностранным агентом сведений об изменениях, предусмотренных частью 8 статьи 9 Федерального закона от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (далее — Закон № 255-ФЗ); (2) форма сведений об изменениях (форма № ОИА007). Оспариваемые положения требуют от иностранных агентов представлять в установленные сроки (не позднее 15 числа месяца, следующего за окончанием квартала) сведения об изменениях в сведениях, указанных в пунктах 1–5 части 8 статьи 9 Закона № 255-ФЗ, даже при отсутствии таких изменений. Административные истцы утверждали, что такое требование противоречит закону, нарушает принцип правовой определенности и влечет представление недостоверной информации, являющейся основанием для административной ответственности. 7 июля 2025 г. в отношении организации и её директора составлены протоколы об административных правонарушениях по факту непредставления отчета по форме № ОИА007.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 11 ноября 2025 г. по делу № АКПИ25-787): Суд отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения приказа не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права истцов. Суд исходил из того, что Закон № 255-ФЗ непосредственно устанавливает обязанность иностранных агентов ежеквартально представлять сведения об изменениях независимо от их наличия или отсутствия, а Минюст России издал приказ в пределах своих полномочий.

Апелляционная жалоба: Административные истцы не согласились с решением, просили его отменить и принять новое решение об удовлетворении иска. Основные доводы: (1) оспариваемые предписания не отвечают критерию правовой определенности, являются неясными и двусмысленными; (2) устанавливают дополнительные завышенные требования; (3) выводы суда первой инстанции о допустимости представления отчета без заполнения пунктов 9, 10 формы и без приложения иных форм при отсутствии изменений не соответствуют нормам материального права; (4) Минюст России не наделен полномочиями устанавливать объем и содержание представляемых сведений; (5) решение суда первой инстанции немотивировано и не содержит ссылок на доказательства.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба административных истцов на решение суда первой инстанции от 11 ноября 2025 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к толкованию Закона № 255-ФЗ и полномочий Минюста России:

1. Позиция административных истцов: Закон № 255-ФЗ требует представления сведений об изменениях в сведениях, указанных в пунктах 1–5 части 8 статьи 9. Логически, если изменений нет, то нечего представлять. Требование представлять отчет при отсутствии изменений (с пустыми пунктами 9, 10 формы) противоречит закону, нарушает принцип правовой определенности и создает основание для привлечения к ответственности за представление недостоверной информации.

2. Позиция Минюста России и суда первой инстанции: Закон № 255-ФЗ устанавливает обязанность представлять сведения об изменениях ежеквартально, без исключений. Это означает, что иностранный агент обязан отчитаться в каждом квартале, даже если изменений не было (в этом случае отчет заполняется без пунктов 9, 10 и без приложения иных форм). Минюст России в пределах своих полномочий по части 9 статьи 9 Закона № 255-ФЗ установил порядок и форму такого представления.

Принципиальное значение: Спор касается баланса между требованиями прозрачности и контроля за иностранными агентами (интерес государства) и принципом правовой определенности, недопустимостью возложения на субъектов обязанностей, не предусмотренных законом в явном виде (интерес контролируемых лиц). Дело имеет значение для унификации практики применения Закона № 255-ФЗ и определения границ нормотворческих полномочий Минюста России.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Противоречат ли абзацы первый, восьмой пункта 1, абзац пятый пункта 2 Порядка представления сведений и форма № ОИА007, утвержденные приказом Минюста России от 29 ноября 2022 г. № 304, федеральному законодательству (в частности, Закону № 255-ФЗ, Кодексу РФ об административных правонарушениях) и принципу правовой определенности?

Производные вопросы: 1. Обязан ли иностранный агент представлять отчет об изменениях в установленные сроки при отсутствии таких изменений? 2. Входит ли в полномочия Минюста России (по части 9 статьи 9 Закона № 255-ФЗ) установление порядка и формы представления сведений, предусматривающих представление отчета даже при отсутствии изменений? 3. Отвечают ли оспариваемые предписания критериям правовой определенности, ясности и недвусмысленности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые положения приказа Минюста России не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права административных истцов. Закон № 255-ФЗ непосредственно устанавливает обязанность иностранного агента ежеквартально представлять в уполномоченный орган (его территориальный орган) сведения об изменениях в сведениях, указанных в пунктах 1–5 части 8 статьи 9, независимо от наличия или отсутствия таких изменений в отчетном периоде. Минюст России издал приказ в пределах предоставленных ему полномочий, установив порядок и форму такого представления, не расширяя перечень представляемых сведений и не выходя за рамки, закрепленные законом.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное основание обязанности иностранных агентов представлять сведения об изменениях

Апелляционная коллегия исходила из следующих нормативных положений:

• Часть 1 статьи 1 Закона № 255-ФЗ: определяет иностранного агента как лицо, получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее деятельность, виды которой установлены статьей 4 данного закона.

• Часть 4 статьи 1 Закона № 255-ФЗ: статус иностранного агента лицо приобретает со дня, следующего за днем размещения сведений о таком лице в реестре иностранных агентов на официальном сайте уполномоченного органа, и прекращает со дня исключения таких сведений из реестра.

• Часть 8 статьи 9 Закона № 255-ФЗ: иностранный агент обязан представлять в уполномоченный орган или его территориальный орган следующие сведения: (пункт 1) отчет о своей деятельности; (пункт 2) об учредителях, персональном составе руководящих органов и работников; (пункт 3) об иностранных источниках финансирования; (пункт 4) информацию об аудиторском заключении; (пункт 5) заявленные и осуществляемые программы; (пункт 6) об изменениях в сведениях, указанных в пунктах 1–5 данной части.

• Часть 10 статьи 9 Закона № 255-ФЗ (пункт 3): сведения, указанные в пункте 6 части 8 (об изменениях), представляются ежеквартально.

• Часть 9 статьи 9 Закона № 255-ФЗ: представление сведений осуществляется в порядке и по формам, установленным уполномоченным органом (Минюстом России).

Вывод суда: Закон № 255-ФЗ непосредственно и безусловно устанавливает обязанность иностранного агента ежеквартально представлять сведения об изменениях. Федеральный законодатель не предусмотрел каких-либо исключений, освобождающих от данной обязанности при отсутствии изменений.

2. Полномочия Минюста России по установлению порядка и формы представления

Апелляционная коллегия указала, что Минюст России издал приказ в пределах предоставленных ему полномочий:

• Часть 9 статьи 9 Закона № 255-ФЗ наделяет Минюст России полномочиями установить порядок и формы представления сведений.

• Указ Президента РФ от 13 января 2023 г. № 10 (Положение о Министерстве юстиции РФ), подпункты 1, 2 пункта 19: определяют компетенцию Минюста России в сфере регистрации и контроля за иностранными агентами.

• Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (Правила подготовки нормативных правовых актов): устанавливают процедуру принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие нормативных актов.

Вывод суда: Приказ издан с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие. Оспариваемые предписания не содержат положений, расширяющих перечень представляемых сведений по сравнению с федеральным законом.

3. Содержание оспариваемых положений приказа и их соответствие закону

Апелляционная коллегия проанализировала структуру и содержание оспариваемых норм:

• Абзацы первый, восьмой пункта 1 Порядка фактически воспроизводят соответствующие положения Закона № 255-ФЗ, определяя, что сведения об изменениях представляются не позднее 15 числа месяца, следующего за окончанием квартала (15 января, 15 апреля, 15 июля, 15 октября). Эти нормы не содержат предписаний, отличных от предусмотренных законом.

• Форма № ОИА007 (приложение № 9 к приказу) состоит из пяти страниц (четвертая утратила силу) и 12 пунктов:

• Раздел I (страницы 1–2): сведения об иностранном агенте (должность, ФИО, гражданство, документы, удостоверяющие личность, адрес, контактные данные, ИНН, ОГРН, порядковый номер в реестре).
• Страница 3: сведения о периоде внесения изменений и в какие сведения (пункт 9).

• Страница 5: номер прилагаемой формы, причина внесения изменений (пункт 10), подтверждение достоверности (пункт 11), вид представления информации (пункт 12).

• Абзац пятый пункта 2 Порядка устанавливает обязанность прикладывать к форме № ОИА007 одну или несколько форм № ОИА001–ОИА006, содержащих изменившиеся в отчетном периоде сведения.

Вывод суда: Такое правовое регулирование не противоречит каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

4. Толкование обязанности представления отчета при отсутствии изменений

Апелляционная коллегия отклонила довод административных истцов о том, что при отсутствии изменений иностранный агент не обязан представлять отчет:

• Закон № 255-ФЗ не содержит положений, освобождающих иностранных агентов от обязанности представлять сведения об изменениях при отсутствии таковых в отчетном периоде.

• Логика закона: Обязанность представлять сведения об изменениях ежеквартально означает, что иностранный агент должен отчитаться в каждом квартале. При отсутствии изменений отчет по форме № ОИА007 представляется без заполнения пунктов 9 и 10 (которые обязательны лишь при наличии соответствующих изменений), а также без приложения иных заполненных форм согласно абзацу пятому пункта 2 Порядка.

• Цель регулирования: Приведенные нормы действующего законодательства направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности лиц, получающих поддержку и (или) находящихся под иностранным влиянием, и предполагают представление иностранным агентом сведений об изменениях как при наличии таких изменений, так и при их отсутствии.

5. Отклонение довода о недопустимости возложения обязанностей, не предусмотренных законом

Апелляционная коллегия отклонила довод административных истцов о том, что недопустимо возложение на контролируемый субъект обязанностей, не предусмотренных федеральным законом:

• Обязанность установлена законом: Закон № 255-ФЗ непосредственно устанавливает обязанность иностранного агента ежеквартально представлять в уполномоченный орган или его территориальный орган сведения об изменениях в сведениях, указанных в пунктах 1–5 части 8 статьи 9, независимо от наличия или отсутствия таких изменений в отчетном периоде (пункт 6 части 8, пункт 3 части 10 статьи 9).

• Полномочия Минюста России не превышены: Порядком, утвержденным Минюстом России на основании части 9 статьи 9 Закона № 255-ФЗ, предусмотрено представление иностранным агентом сведений, содержание и объем которых не выходят за рамки, закрепленные названным законом, и определены сроки их представления, согласующиеся с нормами закона. Оспариваемые предписания не содержат положений, расширяющих перечень представляемых сведений.

6. Связь с задачами государственного контроля

Апелляционная коллегия подчеркнула функциональное значение оспариваемых норм:

• Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (Закон о государственном контроле) определяет задачи государственного контроля.

• Постановление Правительства РФ от 14 января 2023 г. № 18 (Положение о государственном контроле за деятельностью иностранных агентов) конкретизирует эти задачи применительно к иностранным агентам.

• Функциональное обоснование: Невыполнение иностранным агентом обязанности по представлению сведений об изменениях ограничивает возможности уполномоченных органов по осуществлению государственного контроля за соблюдением законодательства об иностранных агентах, ставит под угрозу выполнение задач государственного контроля — предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства об иностранных агентах.

7. Соответствие критерию правовой определенности

Апелляционная коллегия отклонила довод о нарушении принципа правовой определенности:

• Критерии правовой определенности: Содержание оспариваемых предписаний отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования.

• Ссылка на позицию Конституционного Суда РФ: Оспариваемые предписания не противоречат правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу правовой определенности.

• Практическое применение: Данных о том, что применение оспариваемых норм на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено (часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

8. Оценка мотивированности решения суда первой инстанции

Апелляционная коллегия подтвердила надлежащую мотивированность решения суда первой инстанции:

• Статья 180 Кодекса административного судопроизводства РФ требует указания доказательств, на которых основаны выводы суда, и доводов, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.

• Статья 215 Кодекса административного судопроизводства РФ устанавливает требования к решению суда об оспаривании нормативного правового акта.

• Вывод суда: Обжалуемое решение должным образом мотивировано, основано на надлежащем анализе норм действующего законодательства, регулирующих правоотношения в области контроля за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для данного дела, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, а его содержание отвечает требованиям статей 180 и 215 названного кодекса.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Основание для признания нормативного правового акта недействующим (статья 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, пункт 1 части 2): несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Применение критерия к данному делу: Апелляционная коллегия установила, что абзацы первый, восьмой пункта 1, абзац пятый пункта 2 Порядка и форма № ОИА007 не противоречат федеральному законодательству (Закону № 255-ФЗ, Кодексу РФ об административных правонарушениях) и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Следовательно, основание для признания этих положений недействующими отсутствует.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, арбитражному управляющему или уполномоченному органу, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству, а не практического применения этих норм в конкретной ситуации.

Однако из решения следует, что:

1. Для иностранных агентов: Обязанность представлять отчет об изменениях по форме № ОИА007 ежеквартально (не позднее 15 числа месяца, следующего за окончанием квартала) остается в силе независимо от наличия или отсутствия изменений в сведениях.

2. При отсутствии изменений: Отчет может быть представлен без заполнения пунктов 9 и 10 формы и без приложения иных заполненных форм (№ ОИА001–ОИА006).

3. Для Минюста России: Приказ от 29 ноября 2022 г. № 304 остается в полной силе и подлежит надлежащему применению.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2025 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу автономной некоммерческой организации «Институт права и публичной политики» и Сидорович Ольги Борисовны оставить без удовлетворения.

Правовое основание: Статьи 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Процедурное основание: Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена или подтверждение методологии

Определение не вводит смену методологии, а подтверждает и укрепляет формально-легальный подход к толкованию Закона № 255-ФЗ:

• Формально-легальный подход: Закон № 255-ФЗ устанавливает обязанность ежеквартально представлять сведения об изменениях. Слово «ежеквартально» означает в каждом квартале, без исключений. Отсутствие в законе прямого указания на исключение при отсутствии изменений интерпретируется как отсутствие такого исключения.

• Отклонение телеологического подхода: Суд отклонил аргумент административных истцов, основанный на логике и целевом толковании (если нет изменений, то нечего представлять). Суд исходил из буквального смысла закона и принципа, что исключения из обязанностей должны быть установлены законом в явном виде.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ и КС РФ

Определение опирается на позиции Конституционного Суда РФ по вопросу правовой определенности нормативных актов (часть 3 статьи 215 КАС РФ), хотя конкретные номера постановлений КС РФ в тексте не приводятся. Суд подчеркнул, что оспариваемые предписания отвечают критериям ясности и недвусмысленности, установленным КС РФ.

3. Последствия для различных участников

Для иностранных агентов (НКО, физических лиц, включенных в реестр):

• Обязанность усилена: Подтверждена безусловная обязанность представлять отчет об изменениях ежеквартально, даже при отсутствии изменений.
• Риск административной ответственности: Непредставление отчета в установленный срок (не позднее 15 числа месяца, следующего за окончанием квартала) влечет административную ответственность (как видно из фабулы, 7 июля 2025 г. составлены протоколы об административных правонарушениях).
• Процедурное облегчение: При отсутствии изменений отчет может быть представлен в упрощенном виде (без заполнения пунктов 9, 10 и без приложения иных форм), что несколько облегчает бремя отчетности.

Для Минюста России и уполномоченных органов:

• Полномочия подтверждены: Полномочия Минюста России по установлению порядка и формы представления сведений подтверждены и защищены от судебного оспаривания.
• Инструмент контроля укреплен: Обязательное представление отч