ВС подтвердил правомерность учёта амортизации при определении арендной платы в тарифах на захоронение отходов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-393; Апелляционное определение ВС РФ от 29 января 2026 г.

Дата принятия: 29 января 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Центр экологического партнерства» (оператор по захоронению твёрдых коммунальных отходов) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представители: Медведева Н.В., Мелентьева Э.А.)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта недействующим (оспаривание постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Центр экологического партнерства» осуществляет деятельность по захоронению твёрдых коммунальных отходов (регулируемый вид деятельности в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Общество несёт расходы на арендную плату при использовании трёх полигонов для отходов, расположенных в селе Айкино, городе Вуктыл и городе Печора. Однако при применении Основ ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (утверждены постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 г. № 484, опубликованы 6 июня 2016 г. в Собрании законодательства РФ, № 23) тождественные расходы на аренду признаются экономически обоснованными только в одном случае. Согласно абзацам первому—четвёртому пункта 35 Основ ценообразования, при передаче в аренду объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по которым амортизация не начисляется, экономически обоснованный размер арендной платы рассчитывается без учёта амортизационных отчислений. Это создаёт ситуацию, когда одни и те же затраты признаются или не признаются экономически обоснованными в зависимости от бухгалтерского учёта у муниципального собственника, а не от характера самих расходов.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Верховного Суда РФ от 12 ноября 2025 г. (дело № АКПИ25-642): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска. Суд исходил из того, что: (1) Правительство РФ обладает компетенцией по принятию Основ ценообразования в соответствии со статьёй 5 и пунктом 4 статьи 24⁹ Закона об отходах; (2) оспариваемые нормы не противоречат пункту 2 статьи 24⁹ Закона об отходах, требующему компенсации экономически обоснованных расходов; (3) установленный порядок определения размера расходов на арендную плату направлен на обеспечение принципа экономической обоснованности тарифов и защиту прав потребителей; (4) оспариваемые предписания отвечают критерию определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; (5) довод о неконституционности норм не подлежит проверке в административном судопроизводстве, поскольку отнесён к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба ООО «Центр экологического партнерства» на решение от 12 ноября 2025 г. Административный истец просил отменить решение и принять новое решение об удовлетворении требования, ссылаясь на: (1) ошибочное истолкование судом природы экономической обоснованности расходов; (2) создание оспариваемыми нормами правовой неопределённости; (3) нарушение принципа экономической рациональности и конституционного принципа равенства; (4) выход Правительства РФ за пределы полномочий по установлению экономически обоснованных тарифов.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к определению экономической обоснованности расходов на арендную плату в тарифном регулировании:

1. Позиция административного истца (формально-субстанциальный подход): Экономическая обоснованность расходов должна определяться исходя из объективного характера самих затрат (вид, периодичность, объём аренды), а не в зависимости от избранного собственником имущества порядка бухгалтерского учёта (начисляется ли амортизация). Связывание признания расходов с техническим порядком учёта у муниципального собственника противоречит принципу правовой определённости и создаёт дискриминационную ситуацию, когда одни и те же затраты в разных случаях получают различный статус.

2. Позиция Правительства РФ и судов (нормативно-методологический подход): Порядок определения экономически обоснованного размера арендной платы установлен в соответствии с федеральным законодательством и направлен на защиту прав потребителей и обеспечение принципа экономической обоснованности тарифов. Различие в учёте амортизации отражает объективные различия в структуре затрат арендодателя и не создаёт правовую неопределённость.

Принципиальное значение дела: Спор касается фундаментального вопроса о том, может ли нормативный акт, регулирующий тарифообразование в сфере обращения с отходами, ставить признание расходов в зависимость от бухгалтерского учёта собственника имущества, а не от объективных характеристик самих расходов. Это имеет значение для единообразного применения принципа экономической обоснованности во всех случаях тарифного регулирования и для предсказуемости правового регулирования для операторов по обращению с отходами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Противоречат ли абзацы первый—четвёртый пункта 35 Основ ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (постановление Правительства РФ от 30 мая 2016 г. № 484) пункту 2 статьи 24⁹ Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статьям 19 и 34 Конституции РФ и принципу правовой определённости, если они ставят признание расходов на арендную плату в зависимость от того, начисляет ли муниципальный собственник амортизацию по передаваемому в аренду имуществу?

Производные вопросы: - Выходит ли Правительство РФ за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодателем, при установлении такого порядка? - Нарушает ли данный порядок принцип равенства и экономической рациональности? - Создаёт ли данный порядок правовую неопределённость при участии в аукционах на право аренды полигонов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: абзацы первый—четвёртый пункта 35 Основ ценообразования не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, не выходят за пределы полномочий Правительства РФ, отвечают критерию определённости правовой нормы и направлены на обеспечение принципа экономической обоснованности тарифов и защиту прав потребителей. Установленный порядок определения размера расходов на арендную плату в зависимости от наличия или отсутствия амортизационных отчислений у арендодателя является правомерным выражением полномочий Правительства РФ по регулированию тарифообразования в сфере обращения с отходами.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ по принятию Основ ценообразования

Апелляционная коллегия установила, что Закон об отходах в статье 5 и пункте 4 статьи 24⁹ наделяет Правительство Российской Федерации полномочиями по утверждению основ ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами. Вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства РФ компетенции согласуется со статьёй 5 и пунктом 4 статьи 24⁹ Закона об отходах, а также со статьёй 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и статьёй 5 действующего с 6 ноября 2020 г. Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ.

Несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено, что подтверждается также вступившим в законную силу решением Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. № АКПИ17-722.

2. Регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами

Апелляционная коллегия подтвердила, что в соответствии со статьёй 24⁶ Закона об отходах (абзац четвёртый пункта 1) захоронение твёрдых коммунальных отходов отнесено к регулируемым видам деятельности. Регулируемые виды деятельности осуществляются по ценам, которые определены соглашением сторон, но не должны превышать предельные тарифы, установленные исполнительными органами субъектов РФ, уполномоченными в области регулирования тарифов (пункт 2 статьи 24⁶).

В перечень подлежащих регулированию видов предельных тарифов входит тариф на захоронение твёрдых коммунальных отходов (абзац пятый пункта 4 статьи 24⁶).

3. Принцип компенсации экономически обоснованных расходов

Апелляционная коллегия подчеркнула, что согласно пункту 2 статьи 24⁹ Закона об отходах тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности инвестированного капитала.

Методы регулирования тарифов и критерии их применения определяются Правительством РФ (пункт 5 статьи 24⁹). Критерии экономической обоснованности расходов и порядок их учета в составе необходимой валовой выручки регулируемых организаций определяются в соответствии с Основами ценообразования, которые устанавливают систему, принципы и методы регулирования тарифов.

4. Понятие необходимой валовой выручки и её структура

Апелляционная коллегия определила, что необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объём финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности и обеспечения достижения установленных плановых значений показателей эффективности используемых объектов (абзац тринадцатый пункта 2 Основ ценообразования).

Необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования. При определении необходимой валовой выручки учитываются расходы на реализацию предусмотренных инвестиционными и производственными программами мероприятий в размерах, обеспечивающих достижение плановых значений показателей эффективности (пункты 16, 17 Основ ценообразования).

5. Включение расходов на арендную плату в необходимую валовую выручку

Апелляционная коллегия отметила, что согласно подпункту «е» пункта 29 Основ ценообразования при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования расходов, в том числе на арендную плату, лизинговые платежи, концессионную плату с учётом особенностей, предусмотренных Основами ценообразования.

6. Порядок определения экономически обоснованного размера арендной платы

Апелляционная коллегия подробно изложила логику оспариваемых норм пункта 35 Основ ценообразования:

Для имущества, являющегося основными средствами производственного назначения: экономически обоснованный размер арендной платы определяется исходя из принципа возмещения арендодателю расходов на амортизацию (размер которой определяется в соответствии с пунктом 34 Основ ценообразования), налогов на имущество, в том числе на землю, и других обязательных платежей собственника, связанных с владением имуществом. Если арендная плата являлась критерием конкурса или аукциона, экономически обоснованный размер не может превышать размер, установленный в конкурсной документации или документации об аукционе.

Для имущества, не являющегося основными средствами производственного назначения, и для земли: экономически обоснованный размер определяется исходя из экономически обоснованного объёма арендуемого имущества (земли) и цены, определённой в соответствии с пунктом 14 Основ ценообразования.

Для объектов в государственной или муниципальной собственности, по которым амортизация не начисляется: экономически обоснованный размер арендной платы рассчитывается без учёта амортизационных отчислений.

7. Анализ взаимосвязи пунктов 34 и 35 Основ ценообразования

Апелляционная коллегия провела анализ содержания абзацев первого—четвёртого пункта 35 во взаимосвязи с пунктом 34 Основ ценообразования, в соответствии с которым подлежит определению размер амортизации, начисляемой арендодателем. На основе этого анализа суд пришёл к выводу об отсутствии противоречия оспариваемых норм пункту 2 статьи 24⁹ Закона об отходах.

Установленный Правительством РФ порядок определения подлежащего включению в необходимую валовую выручку размера расходов на арендную плату направлен на обеспечение принципа экономической обоснованности тарифов и защиту прав потребителей.

8. Отсутствие противоречия нормативным актам большей юридической силы

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которые предусматривали бы иной, отличный от закреплённого пунктом 35 Основ ценообразования порядок, не имеется.

Основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По данному делу такое основание отсутствует.

9. Соответствие оспариваемых норм критерию определённости

Апелляционная коллегия признала правильным вывод суда о том, что оспариваемые предписания отвечают общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы. Нормы пункта 35 чётко устанавливают различные методики расчёта экономически обоснованного размера арендной платы в зависимости от характера имущества и наличия амортизационных отчислений, что не создаёт правовую неопределённость.

10. Отсутствие выхода за пределы полномочий

Апелляционная коллегия установила, что вопреки утверждению административного истца основания считать, что Правительство РФ при осуществлении оспариваемого правового регулирования вышло за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодателем, отсутствуют. Правительство РФ реализовало предоставленные федеральным законодателем полномочия, закрепив в оспариваемых нормах положения о том, что расходы на арендную плату определяются органом регулирования тарифов в размере, не превышающем экономически обоснованный размер, с учётом соответствующих особенностей.

11. Компетенция Конституционного Суда РФ по проверке конституционности

Апелляционная коллегия подтвердила, что довод Общества о неконституционности абзацев первого—четвёртого пункта 35 Основ ценообразования верно признан судом первой инстанции не подлежащим проверке по правилам главы 21 КАС РФ. Исходя из части 2 статьи 125 Конституции РФ и статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным актам большей юридической силы в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ. Установив, что Основы ценообразования, принятые полномочным государственным органом исполнительной власти, в оспариваемой части нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, суд правомерно отказал в удовлетворении административного иска.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, органам регулирования тарифов или арбитражным управляющим, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству. Подтверждение правомерности оспариваемых норм означает, что органы регулирования тарифов в субъектах РФ должны продолжать применять пункт 35 Основ ценообразования в установленном порядке.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2025 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Центр экологического партнерства» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение нормативно-методологического подхода к определению экономической обоснованности расходов

Определение ВС РФ закрепляет методологический подход, при котором экономическая обоснованность расходов на арендную плату в тарифном регулировании определяется не только исходя из объективного характера самих затрат, но и с учётом структуры затрат арендодателя, отражённой в его бухгалтерском учёте. Это означает, что различие в учёте амортизации у собственника имущества (начисляется ли амортизация) является релевантным фактором для определения экономически обоснованного размера арендной платы, включаемой в тариф.

Суд отвергает позицию административного истца о том, что экономическая обоснованность должна определяться исключительно на основе объективных характеристик расходов, независимо от бухгалтерского учёта собственника. Вместо этого суд признаёт, что порядок определения размера расходов на арендную плату в зависимости от наличия или отсутствия амортизационных отчислений у арендодателя является правомерным выражением полномочий Правительства РФ по регулированию тарифообразования.

2. Гармонизация с принципом защиты прав потребителей

Определение подчёркивает, что установленный порядок направлен на обеспечение принципа экономической обоснованности тарифов и защиту прав потребителей. Это означает, что суд рассматривает оспариваемые нормы не как дискриминационные, а как инструмент защиты интересов потребителей услуг по обращению с отходами от необоснованного завышения тарифов.

Логика суда заключается в том, что если арендодатель (муниципальное образование) не начисляет амортизацию по имуществу, то его фактические расходы на содержание этого имущества ниже, чем у арендодателя, который амортизацию начисляет. Следовательно, экономически обоснованный размер арендной платы должен быть ниже. Это соответствует принципу справедливого распределения затрат между потребителями и операторами.

3. Подтверждение полномочий Правительства РФ в сфере тарифного регулирования

Определение подтверждает широкие полномочия Правительства РФ по установлению методов и критериев определения экономически обоснованных расходов в сфере обращения с отходами. Суд признаёт, что Правительство РФ, реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, вправе устанавливать детальные правила определения размера расходов на арендную плату, включая дифференциацию в зависимости от характера имущества и наличия амортизационных отчислений.

Это имеет значение для понимания границ нормотворческой деятельности исполнительной власти в сфере регулирования естественных монополий и регулируемых видов деятельности.

4. Отсутствие нарушения принципа равенства

Определение отвергает довод административного истца о нарушении принципа равенства. Суд исходит из того, что различное регулирование расходов на арендную плату в зависимости от наличия амортизационных отчислений у арендодателя не нарушает принцип равенства, поскольку основано на объективных различиях в структуре затрат арендодателя. Это соответствует принципу, согласно которому равное регулирование должно применяться к равным ситуациям, а различное регулирование — к различным ситуациям.

5. Критерий определённости правовой нормы

Определение подтверждает, что оспариваемые нормы отвечают критерию определённости, ясности и недвусмысленности. Это означает, что суд не согласен с доводом административного истца о том, что связывание признания расходов с техническим порядком бухгалтерского учёта создаёт правовую неопределённость. Суд рассматривает пункт 35 Основ ценообразования как достаточно ясный и определённый нормативный акт, который не создаёт неопределённость при его применении.

6. Разграничение компетенции между арбитражными судами и Конституционным Судом РФ

Определение подтверждает, что проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Это означает, что административные иски о признании нормативных актов недействующими на основании их противоречия Конституции РФ не подлежат рассмотрению в административном судопроизводстве. Административные суды могут проверять соответствие нормативных актов только законам и иным нормативным актам большей юридической силы, но не Конституции.

7. Последствия для операторов по обращению с отходами

Определение имеет значение для операторов по обращению с отходами, осуществляющих захоронение твёрдых коммунальных отходов. Оно подтверждает, что при расчёте предельных тарифов органы регулирования тарифов в субъектах РФ должны применять пункт 35 Основ ценообразования в установленном порядке, то есть учитывать наличие или отсутствие амортизационных отчислений у арендодателя при определении экономически обоснованного размера арендной платы.

Это означает, что операторы, арендующие имущество у муниципальных образований, по которому амортизация не начисляется, должны ожидать, что размер арендной платы, включаемый в тариф, будет определён без учёта амортизационных отчислений, что может привести к более низким тарифам по сравнению с операторами, арендующими имущество у частных собственников.

8. Последствия для орган