ВС РФ: отраслевые стандарты по ВОЛС применяются добровольно и не подлежат оспариванию

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение № АКПИ26-42 от 29 апреля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: Судья Верховного Суда РФ О.А. Бугаков (докладчик); при секретаре Герасимовой А.А.; с участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А.

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «НЭТ-НОРД» (оказывающее услуги связи по передаче данных с использованием волоконно-оптических линий связи на основании соответствующей лицензии) - Административные ответчики: Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России); Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минцифры России, правопреемник упразднённого Министерства Российской Федерации по связи и информатизации) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (в части его отдельных положений)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

ООО «НЭТ-НОРД» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца первого пункта 4.2 Правил проектирования, строительства и эксплуатации волоконно-оптических линий связи на воздушных линиях электропередачи напряжением 0,4-35 кВ (СО 153-34.48.519-2002), утвержденных: - Министерством энергетики РФ 27 декабря 2002 г. - Министерством РФ по связи и информатизации 24 апреля 2003 г.

Оспариваемое положение: Абзац первый пункта 4.2 Правил предусматривает, что техническое обслуживание оптического кабеля (ОК) и его ремонт, связанный с подъемом на опору, спуском и подъемом кабеля, закреплением соединительных муфт на опорах воздушных линий электропередачи (ВЛ), производится персоналом, обслуживающим ВЛ (а не собственником волоконно-оптических линий связи).

Позиция административного истца

ООО «НЭТ-НОРД» утверждало, что оспариваемые положения: 1. Нарушают его права как собственника ВОЛС, ограничивая самостоятельное проведение работ на них (включая перенос, переустройство с подъемом на опору, спуск и подъем кабеля) в случае размещения линий связи на опорах воздушных линий электропередачи, принадлежащих иным лицам (сетевым организациям) 2. Несоответствуют части 4 статьи 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (Закон о связи) 3. Противоречат абзацу третьему пункта 33 Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2022 г. № 2106

В обоснование нарушения прав истец ссылался на решение Арбитражного суда Московской области, которым с него взыскано неосновательное обогащение за пользование имуществом (опорами ВЛ сетевой организации) ввиду несанкционированного размещения ВОЛС в отсутствие договорных отношений. В судебном решении суд сослался на положения пункта 4.2 оспариваемых Правил.

Позиции ответчиков и заинтересованного лица

Минэнерго России и Минцифры России (ответчики): - Оспариваемые Правила утверждены полномочными органами в пределах их компетенции - Правила являются техническим документом, а не нормативным правовым актом, поскольку: - ограничен круг лиц, на которых возложена обязанность по их применению - отсутствуют санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение - отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение - не подлежали государственной регистрации в Минюст России и официальному опубликованию - Акт соответствует действующему законодательству и не нарушает права истца - Истец избрал ненадлежащий способ защиты своих прав

Минюст России (заинтересованное лицо): - Правила содержат нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение - Затрагивают права и обязанности неопределённого круга лиц - Обладают признаками нормативного правового акта - Однако на государственную регистрацию в Минюст России не поступали, официально опубликованы не были - Требования административного истца обоснованы и подлежат удовлетворению

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими правовыми интересами:

1. Интерес собственника волоконно-оптических линий связи в самостоятельном проведении работ по техническому обслуживанию и ремонту своего имущества, размещённого на инфраструктуре, принадлежащей третьим лицам (сетевым организациям)

2. Интерес владельца инфраструктуры (сетевой организации) в безопасности и надёжности своих объектов (воздушных линий электропередачи), на которых размещены чужие сети связи

3. Публичный интерес в обеспечении безопасности энергетической инфраструктуры и надёжности функционирования сетей электросвязи

Материально-правовая проблема: Соотношение между: - Правом собственника ВОЛС на самостоятельное проведение работ (гражданско-правовой аспект) - Техническими требованиями к безопасности работ на воздушных линиях электропередачи (публично-правовой аспект) - Принципом недискриминационного доступа к инфраструктуре (регуляторный аспект)

Процессуальная проблема: Является ли оспариваемый документ нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ, или техническим стандартом, не содержащим правовых норм?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли абзац первый пункта 4.2 Правил проектирования, строительства и эксплуатации волоконно-оптических линий связи на воздушных линиях электропередачи напряжением 0,4-35 кВ (СО 153-34.48.519-2002) нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ?

2. Противоречит ли оспариваемое положение части 4 статьи 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и принципам недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи?

3. Ограничивает ли оспариваемое положение права собственника волоконно-оптических линий связи на самостоятельное проведение работ по техническому обслуживанию и ремонту своего имущества?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что оспариваемые Правила являются отраслевым стандартом (документом стандартизации), а не нормативным правовым актом, подлежащим обязательному применению. Как стандарт отрасли, Правила применяются на добровольной основе и не содержат формально определённых правил поведения, из которых вытекают права и обязанности участников отношений. Положение абзаца первого пункта 4.2 не является императивным и может быть закреплено в качестве обязательного по условиям договора между владельцем инфраструктуры и пользователем инфраструктуры при достижении соответствующего соглашения. Таким образом, оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Статус оспариваемых Правил как отраслевого стандарта

Суд установил, что оспариваемые Правила: - Утверждены полномочными органами (Минэнерго России и Минсвязи России) в пределах предоставленной им компетенции - Разработаны по заданию Минсвязи России в связи с потребностью использования ВЛ 0,4-35 кВ для подвески оптических кабелей - Разработчиками являются ОАО «ССКТБ-ТОМАСС» и Филиал ОАО «Инженерный центр ЕЭС» — «Фирма ОРГРЭС» - Присвоен номер СО 153-34.48.519-2002, что соответствует отраслевому стандарту в соответствии с приказом Министерства топлива и энергетики РФ от 20 апреля 1998 г. № 134

Вывод суда: «Таким образом, оспариваемые в части Правила являются отраслевым стандартом, что подтверждается также и списком использованной при их подготовке литературы, обозначенной в Правилах».

2. Применение Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации»

Суд применил нормы Закона о стандартизации, действовавшего в период принятия оспариваемых Правил:

Статья 1 Закона о стандартизации определяет стандартизацию как деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения безопасности, технической совместимости, качества продукции, работ и услуг и иных целей.

Статья 6 Закона о стандартизации определяет отрасль как совокупность субъектов хозяйственной деятельности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию определённых видов с однородным потребительным или функциональным назначением.

Статья 8 Закона о стандартизации предусматривает, что стандарты отраслей могут разрабатываться и приниматься государственными органами управления в пределах их компетенции в целях обеспечения требований, указанных в статье 1.

Статья 9 Закона о стандартизации устанавливает, что нормативные документы по стандартизации должны применяться государственными органами и субъектами хозяйственной деятельности на различных стадиях разработки и использования продукции. При этом действующие отраслевые стандарты применяются на территории РФ в случаях, если их требования не противоречат законодательству РФ.

3. ГОСТ Р 1.4-93 — правила применения стандартов отраслей

Суд ссылается на «ГОСТ Р 1.4-93 Государственная система стандартизации Российской Федерации. Стандарты отраслей, стандарты предприятий, стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений. Общие положения», утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 15 декабря 1993 г. № 21:

• Стандарт отрасли применяют на территории РФ предприятия, подведомственные государственному органу управления, принявшему данный стандарт
• Иные субъекты хозяйственной деятельности применяют стандарты отраслей на добровольной основе
• Требования стандартов отраслей к продукции, работам (процессам) и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности только если об этом указывается в технической документации изготовителя или в договоре (пункт 3.10)

4. Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и добровольность применения стандартов

Суд учитывает, что 27 декабря 2002 г. принят Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступивший в силу 30 июня 2003 г., который регулирует отношения при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований и требований на добровольной основе.

Статья 2 Федерального закона № 184-ФЗ определяет стандарт как документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Статьи 13-15, 17 Федерального закона № 184-ФЗ определяют документы в области стандартизации как национальные стандарты и стандарты организаций.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» подтвердил добровольность применения документов по стандартизации (статья 4).

Часть 1 статьи 46 Федерального закона № 184-ФЗ закрепляет, что требования к продукции, установленные нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: - защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества - охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений - предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей - обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения

Вывод суда: «Таким образом, оспариваемые Правила как документ стандартизации, а именно как стандарт отрасли, обязательному применению не подлежат, являются нормативным техническим документом, подлежащим применению на добровольной основе; формально определенных правил поведения, из которых вытекают права и обязанности участников отношений, не содержат».

5. Отсутствие обязанности государственной регистрации в Минюст России

Суд ссылается на пункт 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217:

Не подлежат представлению на государственную регистрацию: - технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм - акты рекомендательного характера

Вывод суда: «При таких обстоятельствах оспариваемые правила не подлежали представлению на государственную регистрацию в Минюст России».

6. Компетенция органов, утвердивших Правила

Суд проверил компетенцию органов, утвердивших Правила:

Минэнерго России (согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 октября 2000 г. № 777): - Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику в сфере топливно-энергетического комплекса - Разрабатывает и утверждает в пределах своей компетенции нормативные правовые и технические акты по вопросам, входящим в его компетенцию - Заместитель Министра энергетики Устюжанин Г.С., утвердивший Правила 27 декабря 2002 г., назначен на должность распоряжением Правительства РФ от 3 февраля 2001 г. № 157-р и действовал в пределах предоставленных полномочий

Минсвязи России (согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 265): - Федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в области связи и информатизации - Имеет право издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые и нормативные технические акты, обязательные для выполнения всеми физическими и юридическими лицами, предоставляющими услуги связи или пользующимися ими - Первый заместитель Министра Антонюк Б.Д., утвердивший Правила 24 апреля 2003 г., назначен на должность распоряжением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. № 964-р - На основании приказа от 30 декабря 2002 г. № 156 к его компетенции относились вопросы регулирования развития электросвязи, развития сетей электросвязи, координация разработки нормативной правовой и технической базы электросвязи, взаимодействие с Минэнерго России

Вывод суда: «Таким образом, Первый заместитель Министра Российской Федерации по связи и информатизации Антонюк Б.Д. и заместитель Министра энергетики Российской Федерации Устюжанин Г.С, утверждая оспариваемые Правила 24 апреля 2003 г. и 27 декабря 2002 г. соответственно, действовали в пределах предоставленных соответствующим министерствам полномочий».

7. Материально-правовой анализ: Закон о связи и принцип недискриминационного доступа

Суд провёл анализ соотношения оспариваемых Правил с материальным законодательством о связи.

Части 3 и 4 статьи 6 Закона о связи предусматривают: - Организации связи по договору с собственником или иным владельцем зданий, опор линий электропередачи, контактных сетей железных дорог, столбовых опор, мостов, коллекторов, туннелей и других инженерных объектов могут осуществлять на них строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи - Собственник или иной владелец указанного недвижимого имущества вправе требовать от организации связи соразмерную плату за пользование этим имуществом, если иное не предусмотрено федеральными законами - При переносе или переустройстве линий связи вследствие строительства, капитального ремонта, реконструкции и иных нужд оператору связи возмещаются расходы, связанные с такими переносом или переустройством

Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (постановление Правительства РФ от 22 ноября 2022 г. № 2106): - Пункт 2 определяет инфраструктуру для размещения сетей электросвязи, включая сопряженные объекты инфраструктуры (воздушные линии электропередачи, столбовые опоры и т. д.) - Определяет владельца инфраструктуры как субъект естественной монополии, являющийся собственником инфраструктуры или распоряжающийся ею на ином законном основании - Определяет пользователя инфраструктуры как лицо, заказывающее и (или) использующее доступ к инфраструктуре на основании возмездного договора - Пункты 19, 26, 28, 29, 31 предусматривают, что предоставление доступа осуществляется на основании договора с определением существенных условий, в котором могут быть предусмотрены иные обязанности пользователя, обусловленные технологическими условиями использования инфраструктуры, обеспечивающие требования безопасности объектов инфраструктуры - Раздел VI определяет порядок возмещения экономически обоснованных расходов владельцев инфраструктуры

8. Позиция Верховного Суда РФ по Правилам недискриминационного доступа

Суд ссылается на решение от 16 января 2024 г. № АКПИ23-1000, в котором изложена правовая позиция ВС РФ:

«Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 16 января 2024 г. № АКПИ23-1000, положения абзацев четвертого - восьмого пункта 39 Правил недискриминационного доступа содержат перечень возможных расходов владельца инфраструктуры в связи с обеспечением доступа к инфраструктуре, не устанавливая при этом императивные требования к условиям договора, предусматривающие учет этих расходов в цене (тарифе) на предоставление доступа к инфраструктуре в обязательном порядке, и не лишают операторов связи возможности определить условия размещения сетей электросвязи в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, в том числе посредством урегулирования возникших с владельцем инфраструктуры разногласий относительно условий договора».

Вывод суда: Положение части 4 статьи 6 Закона о связи не содержит запрета для владельцев инфраструктуры включать в цену (тариф) на предоставление доступа расходы на проведение работ, связанных с переносом, переустройством сетей электросвязи, в случае, когда такие работы включены согласно условиям договора в перечень их обязанностей и обусловлены необходимостью предоставления доступа к инфраструктуре.

9. Заключительный вывод о соответствии оспариваемых Правил законодательству

«Таким образом, положение абзаца первого пункта 4.2 оспариваемых Правил, предусматривающее, что техническое обслуживание ОК и его ремонт, связанный с подъемом на опору, спуском и подъемом кабеля, закреплением соединительных муфт на опорах ВЛ, производится персоналом, обслуживающим ВЛ, не является императивным и может быть закреплено в качестве обязательного по условиям заключенного между владельцем инфраструктуры и пользователем инфраструктуры договора при достижении соответствующего соглашения».

«При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Правил не противоречат действующему законодательству, не нарушают и не ограничивают прав административного истца в упоминаемых им аспектах».

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в качестве суда первой инстанции по административному исковому заявлению (в соответствии с компетенцией ВС РФ по оспариванию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти). Однако суд выявил и опроверг ошибочные позиции, высказанные ответчиками и поддержанные прокурором:

Ошибка 1: Неправильная квалификация статуса документа

Позиция ответчиков (Минэнерго России и Минцифры России): - Правила являются техническим документом, а не нормативным правовым актом - Ограничен круг лиц, на которых возложена обязанность по их применению - Отсутствуют санкции за неисполнение - Отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц

Оценка ВС РФ: Суд согласился с тем, что Правила являются техническим документом (отраслевым стандартом), но уточнил, что это не исключает их нормативный характер в смысле содержания нормативных предписаний. Однако как стандарт отрасли они применяются на добровольной основе (за исключением подведомственных органам, их утвердившим, предприятий), что соответствует Закону о стандартизации и Федеральному закону № 184-ФЗ.

Ошибка 2: Позиция Минюста России о необходимости регистрации

Позиция Минюста России (заинтересованное лицо): - Правила содержат нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение - Затрагивают права и обязанности неопределённого круга лиц - Обладают признаками нормативного правового акта - Однако не поступали на государственную регистрацию и не были официально опубликованы - Требования истца обоснованы и подлежат удовлетворению

Оценка ВС РФ: Суд указал, что в соответствии с пунктом 15 Разъяснений Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и т. п.), если они не содержат правовых норм, не подлежат представлению на государственную регистрацию. Оспариваемые Правила как отраслевой стандарт не содержат формально определённых правил поведения, из которых вытекают права и обязанности участников отношений, и поэтому не подлежали регистрации.

Ошибка 3: Неправильное толкование принципа недискриминационного доступа

Позиция административного истца: - Оспариваемые положения нарушают принцип недискриминационного доступа к инфраструктуре - Ограничивают право собственника ВОЛС на самостоятельное проведение работ

Оценка ВС РФ: Суд установил, что положение абзаца первого пункта 4.2 оспариваемых Правил не является императивным и может быть закреплено в качестве обязательного по условиям договора между владельцем инфраструктуры и пользователем инфраструктуры при достижении соответствующего соглашения. Таким образом, оно не ограничивает права собственника ВОЛС, а лишь предлагает рекомендуемый порядок проведения работ, который может быть изменён по соглашению сторон.

Ошибка 4: Игнорирование договорной природы отношений

Позиция административного истца: - Требовал признания недействующим положения, которое якобы обязывает его использовать персонал владельца инфраструктуры

Оценка ВС РФ: Суд подчеркнул, что в соответствии с Законом о связи и Правилами недискриминационного доступа отношения между владельцем инфраструктуры и пользователем инфраструктуры регулируются договором, в котором стороны могут определить условия размещения сетей электросвязи, включая порядок проведения работ. Оспариваемое положение Правил не препятствует такому договорному урегулированию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-42 демонстрирует важный принцип разграничения между нормативными правовыми актами (подлежащими оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ) и техническими документами стандартизации (применяемыми на добровольной основе). Суд правильно применил нормы Закона о стандартизации и Федерального закона № 184-ФЗ, установив, что отраслевые стандарты, хотя и содержат нормативные предписания, не являются нормативными правовыми актами в смысле КАС РФ и применяются на добровольной основе (за исключением подведомственных органам предприятий).

Суд также корректно разрешил материально-правовой конфликт между правом собственника ВОЛС на самостоятельное проведение работ и интересом владельца инфраструктуры в безопасности своих объектов, указав, что оспариваемое положение не является императивным и может быть изменено по соглашению сторон в договоре о предоставлении доступа к инфраструктуре.