ВС подтвердил право Минфина перенаправлять обращения налогоплательщиков в компетентные органы

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ26-288, решение от 22 июля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации В.С. Кириллов (докладчик); секретарь Н.Г. Вознесенская; с участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ Е.А. Клевцовой

Стороны: - Административный истец: Щербина Владислав Алексеевич (гражданин) - Административные ответчики: Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА) федерального органа исполнительной власти

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Щербина В.А. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца первого пункта 8.18 Регламента Министерства финансов Российской Федерации, утверждённого приказом Минфина России от 14 сентября 2018 г. № 194н (зарегистрирован в Минюсте России 10 октября 2018 г., регистрационный номер 52385).

Оспариваемая норма предусматривает: «поступившие в Минфин России обращения, относящиеся к вопросам правоприменительной практики, руководители структурных подразделений направляют в федеральные службы в соответствии с их компетенцией и информируют об этом заявителей».

Позиция административного истца:

Щербина В.А. утверждал, что оспариваемая норма: - противоречит подпункту 2 пункта 1 статьи 21 и пункту 1 статьи 34 Налогового кодекса РФ; - нарушает его право на разъяснение налогового законодательства при возникновении неустранимых сомнений при применении; - препятствует добросовестным налогоплательщикам правильно, своевременно и в полном объёме исполнить обязанности по начислению и уплате налогов и сборов.

В обоснование истец указывал, что его обращение по вопросу разъяснения положений законодательства о налогах и сборах было «необоснованно перенаправлено» в налоговый орган по месту регистрации налогоплательщика. Истец полагал, что разъяснения именно Минфином России ему даны не были, и что у Минфина отсутствует право переадресовывать вопросы, касающиеся правоприменения налогового законодательства, в федеральные службы.

Позиция административных ответчиков:

Минфин России и Минюст России в письменных возражениях указали, что: - Регламент принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий; - оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству; - не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Процессуальная история:

Административный истец в судебное заседание не явился, представителя не направил, но подал ходатайство о рассмотрении дела без его личного участия. Представители Минфина России (А.П. Шиляев) и Минюста России (С.В. Николаев) не признали административный иск. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Е.А. Клевцова полагала необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами налогоплательщика:

Спор затрагивает баланс между:

1. Правом налогоплательщика на получение письменных разъяснений по вопросам применения налогового законодательства непосредственно от Минфина России (как органа, уполномоченного выработкой государственной политики в налоговой сфере);

2. Полномочием Минфина России перенаправлять обращения налогоплательщиков в подведомственные ему федеральные службы (в частности, в Федеральную налоговую службу) в соответствии с их компетенцией.

Толкование материальных норм публичного права:

Ключевой вопрос — соотношение между: - правом налогоплательщика (подпункт 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ) получать письменные разъяснения от Минфина России; - обязанностью финансовых органов давать такие разъяснения (статья 34 НК РФ); - полномочиями Минфина России по координации и контролю деятельности подведомственных федеральных служб (пункт 1 статьи 4 НК РФ, Положение о Минфине России).

Процессуальные особенности:

Дело рассматривается в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание НПА). Согласно статье 215 КАС РФ, суд проверяет соответствие оспариваемого НПА нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ) проявляется в том, что суд самостоятельно проверяет соответствие НПА законодательству, независимо от полноты доказательств, представленных сторонами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац первый пункта 8.18 Регламента Минфина России положениям подпункта 2 пункта 1 статьи 21 и пункта 1 статьи 34 Налогового кодекса РФ?

2. Запрещает ли статья 34 НК РФ перенаправление обращений налогоплательщиков по вопросам правоприменения налогового законодательства в федеральные службы, находящиеся в ведении Минфина России?

3. Соответствует ли оспариваемая норма Регламента положениям Типовых регламентов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 и от 28 июля 2005 г. № 452)?

4. Нарушает ли перенаправление обращения налогоплательщика право на разъяснение налогового законодательства и препятствует ли надлежащему исполнению налоговых обязанностей?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил требование административного истца, признав, что оспариваемая норма Регламента Минфина России соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав налогоплательщика. Суд исходил из того, что статья 34 НК РФ не устанавливает запрет на перенаправление обращений налогоплательщиков в компетентные федеральные органы, а положения Типовых регламентов прямо допускают такое перенаправление. Оспариваемая норма направлена на обеспечение полного и своевременного рассмотрения обращений в соответствии с компетенцией органов и согласуется с системой налоговых органов как единой централизованной системы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минфина России и структура налоговой системы

Суд установил, что согласно пункту 1 статьи 4 НК РФ во взаимосвязи с пунктом 1 Положения о Минфине России (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329), Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности.

В пределах своей компетенции Минфин России издаёт нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Согласно пункту 2 указанного Положения, Минфин России координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении: - Федеральной налоговой службы; - Федеральной пробирной палаты; - Федеральной службы по контролю за алкогольным и табачным рынками; - Федеральной таможенной службы; - Федерального казначейства; - Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

2. Единство системы налоговых органов и ведомственная субординация

Суд подчеркнул, что согласно пункту 1 статьи 30 НК РФ и статьям 1–2 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, состоящую из: - федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (ФНС России); - его территориальных органов (налоговых инспекций).

Законодательно закреплённое единство системы налоговых органов предполагает ведомственную субординацию территориальных налоговых органов по отношению к ФНС России.

3. Система разъяснений в налоговой сфере

Суд провёл системный анализ положений НК РФ, касающихся информирования и разъяснений:

• Подпункт 4 пункта 1 статьи 32 НК РФ возлагает на налоговые органы обязанность информировать налогоплательщиков о законодательстве о налогах и сборах.

• Подпункт 5 пункта 1 статьи 32 НК РФ предусматривает, что налоговые органы обязаны руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения налогового законодательства.

• Пункт 1 статьи 34 НК РФ устанавливает, что Минфин России даёт письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

• Подпункт 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ закрепляет право налогоплательщиков получать от Минфина России письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, от финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований — по вопросам применения соответствующего законодательства.

Суд заключил, что праву налогоплательщиков получать разъяснения корреспондирует обязанность финансовых органов давать такие разъяснения по вопросам их компетенции (статья 34 НК РФ).

4. Отсутствие запрета на перенаправление обращений

Критическое положение суда: Вопреки доводам административного истца, положения статьи 34 НК РФ не устанавливают запрет и не исключают перенаправление обращения налогоплательщика по вопросам, касающимся конкретной хозяйственной ситуации и практического правоприменения в зависимости от конкретной области деятельности обратившегося налогоплательщика, в другой федеральный орган, к компетенции которого отнесены поставленные в обращении вопросы.

Суд указал, что рассмотрение и разрешение таких обращений урегулировано иными нормами действующего законодательства РФ — в частности, Типовыми регламентами.

5. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30)

Согласно пункту 2 этого Постановления, федеральным органам исполнительной власти предписано разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом и утвердить их в установленном порядке.

Пункт 1.2 Типового регламента № 30 устанавливает, что регламенты федеральных органов разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, положения о соответствующем органе и названного типового регламента.

Пункт 11.5 Типового регламента № 30 (абзац второй) предусматривает, что письменные обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в течение 7 дней с даты их регистрации в соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением заявителя о переадресации обращения.

6. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452)

Суд отметил, что Типовой регламент № 452 устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом № 30 (пункт 1.1).

Пункт 1.2 Типового регламента № 452 предусматривает, что регламент федерального органа разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, положением о соответствующем органе и на основе обоих типовых регламентов. Федеральный орган может включать в свой регламент иные положения по вопросам, не урегулированным типовыми регламентами.

Абзац второй пункта 12.2 Типового регламента № 452 прямо предусматривает, что обращения, поступившие в федеральное министерство, могут направляться для рассмотрения и ответа заявителю в находящиеся в ведении федерального министерства федеральные службы и федеральные агентства, их территориальные органы, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Пункт 12.4 Типового регламента № 452 (абзац третий) устанавливает, что в случае если поставленные в обращениях вопросы не входят в компетенцию федерального органа исполнительной власти, руководители структурных подразделений направляют такие обращения в 7-дневный срок с даты их регистрации в соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращениях вопросов, с уведомлением заявителей о переадресации обращений.

Абзац четвёртый пункта 12.4 допускает направление копии обращения в несколько государственных органов в случае, если решение вопросов относится к компетенции нескольких органов.

7. Правила в отношении запросов информации

Суд указал, что тождественные правила в отношении запросов граждан информации у государственных органов установлены в пункте 15.6 Типового регламента № 452.

Подпункты «в» и «е» пункта 15.11 Типового регламента № 452 устанавливают, что информация о деятельности федерального органа исполнительной власти не предоставляется в случае, если: - запрашиваемая информация не относится к деятельности органа, в который поступил запрос; - в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, проведении анализа деятельности органа или иной аналитической работе, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информации.

Суд заключил, что указанные положения допускают перенаправление обращений граждан и организаций в иные государственные органы и органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией для предоставления ответов по существу на поступившие обращения.

8. Соответствие оспариваемой нормы Регламента типовым регламентам

Суд установил, что оспариваемая норма Регламента принята в целях реализации приведённых выше предписаний и не противоречит им.

Пункт 8.18 Регламента включён в главу VIII «Порядок взаимодействия Министерства и находящихся в его ведении федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления Министерством полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти», которой урегулированы отношения по взаимодействию Минфина России с подведомственными ему государственными органами при осуществлении ими функций и полномочий.

Пункт 8.18 действует в системном единстве с пунктом 8.1 Регламента, предусматривающим осуществление Министерством координации и контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении.

9. Цель оспариваемого нормативного регулирования

Суд указал, что оспариваемое нормативное правовое регулирование направлено на обеспечение полного, всестороннего и своевременного рассмотрения поступивших в Минфин России обращений федеральными службами в соответствии с их компетенцией, что согласуется с пунктом 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Суд отметил, что согласно абзацу третьему пункта 8.18 Регламента при необходимости руководители структурных подразделений могут запрашивать для информации копии ответов федеральных служб заявителям.

Кроме того, названной цели способствуют закреплённые в пункте 8.19 Регламента положения о направлении федеральными службами поступивших обращений в Минфин России в случае необходимости разрешения вопроса о компетенции рассмотрения обращения.

10. Процедура издания и опубликования Регламента

Суд установил, что процедура издания, введения в действие и опубликования Регламента соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдён и не оспаривается административным истцом.

11. Отсутствие противоречия материальному праву

Суд заключил, что доводы административного истца о противоречии абзаца первого пункта 8.18 Регламента положениям НК РФ являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Суд подчеркнул, что содержание и действие оспариваемого пункта 8.18 Регламента не ограничивается положениями только пункта 1 статьи 34 НК РФ, а должно рассматриваться в системной взаимосвязи с положениями Типовых регламентов и Положением о Минфине России.

12. Отсутствие нормативного акта большей юридической силы

Суд установил, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который мог бы вступить в противоречие с абзацем первым пункта 8.18 Регламента, не имеется.

13. Характер доводов административного истца

Суд отметил, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее законодательство, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции (по оспариванию НПА), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов не применима. Однако суд дал оценку позиции административного истца:

Ошибка в толковании материального права:

Административный истец ошибочно полагал, что статья 34 НК РФ устанавливает запрет на перенаправление обращений налогоплательщиков в компетентные федеральные органы. На самом деле, статья 34 НК РФ не содержит такого запрета; она лишь устанавливает обязанность финансовых органов давать разъяснения по вопросам их компетенции.

Игнорирование системной взаимосвязи норм:

Административный истец рассматривал пункт 1 статьи 34 НК РФ изолированно, не учитывая: - положения Типовых регламентов о перенаправлении обращений; - структуру налоговой системы как единой централизованной системы; - полномочия Минфина России по координации и контролю деятельности подведомственных органов.

Подмена правовых оснований целесообразностью:

Суд указал, что доводы истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к отстаиванию позиции о целесообразных изменениях, что не является правовым основанием для удовлетворения иска.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного искового заявления Щербины Владислава Алексеевича о признании частично недействующим абзаца первого пункта 8.18 Регламента Министерства финансов Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 сентября 2018 г. № 194н, ОТКАЗАТЬ.

Процессуальные последствия:

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Оценка НПА:

Оспариваемая норма Регламента признана законной и соответствующей нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. НПА остаётся в полной силе и продолжает действовать.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Решение устанавливает чёткий правовой механизм разрешения обращений граждан и организаций, основанный на принципе компетентности. Хотя суд отклонил иск, он подтвердил, что:

• Налогоплательщики имеют право на разъяснения налогового законодательства (подпункт 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ);
• Финансовые органы обязаны давать такие разъяснения по вопросам их компетенции (статья 34 НК РФ);
• Перенаправление обращений должно осуществляться в соответствии с установленной процедурой (Типовые регламенты, Федеральный закон № 59-ФЗ).

Таким образом, гарантии налогоплательщиков не ослабляются, а переводятся в плоскость надлежащей компетентности органа, дающего разъяснения.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Решение демонстрирует высокий стандарт мотивированности судебного решения при оспаривании НПА. Суд:

• Провёл системный анализ всех релевантных норм НК РФ;
• Рассмотрел положения Типовых регламентов как нормативную основу для перенаправления обращений;
• Установил цель оспариваемого нормативного регулирования (обеспечение полного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений);
• Проверил соответствие процедуры издания и опубликования НПА установленным требованиям.

Этот подход соответствует требованиям статьи 215 КАС РФ о проверке соответствия НПА нормативным актам большей юридической силы.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам

Решение подтверждает, что регламенты федеральных органов исполнительной власти должны разрабатываться в соответствии с: - федеральными законами; - актами Президента РФ и Правительства РФ; - Типовыми регламентами (Постановления Правительства РФ № 30 и № 452); - положениями о соответствующем органе.

Это создаёт многоуровневую систему контроля, в которой локальные НПА органов исполнительной власти должны соответствовать не только законам, но и типовым регламентам, утверждённым Правительством РФ.

4. Связь с конституционными гарантиями

Решение косвенно затрагивает конституционные гарантии:

• Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): суд проверил, не нарушает ли оспариваемая норма права налогоплательщика;
• Принцип законности (статья 15 Конституции РФ): суд проверил соответствие НПА законодательству;
• Равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ): суд подтвердил, что перенаправление обращений осуществляется в соответствии с установленной процедурой, применимой ко всем налогоплательщикам.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Применимость к иным обращениям граждан:

Позиция суда о допустимости перенаправления обращений в компетентные органы применима к обращениям по вопросам: - социального обеспечения; - миграции; - государственной службы; - иных сфер публичного управления.

Это вытекает из того, что Типовые регламенты № 30 и № 452 применяются ко всем федеральным органам исполнительной власти.

Применимость к оспариванию локальных НПА:

Решение устанавливает методологию проверки соответствия локальных НПА (приказов, положений, регламентов) вышестоящим нормативным актам. Эта методология применима при оспаривании: - приказов министерств и ведомств; - положений о структурных подразделениях; - инструкций и методических указаний; - иных локальных НПА.

Применимость к системным вопросам организации деятельности органов исполнительной власти:

Решение подтверждает, что суды могут проверять соответствие НПА не только материальному законодательству, но и процедурным требованиям, установленным Типовыми регламентами и Положениями об органах. Это расширяет возможности судебного контроля над организацией деятельности публичной администрации.

6. Принципы публичного права

Решение опирается на следующие принципы:

• Принцип компетентности: каждый орган исполнительной власти действует в пределах своей компетенции; обращения должны рассматриваться компетентными органами;
• Принцип системности: НПА должны рассматриваться в системной взаимосвязи с вышестоящими нормативными актами;
• Принцип процедурности: перенаправление обращений должно осуществляться в соответствии с установленной процедурой (7-дневный срок, уведомление заявителя);
• Принцип эффективности: перенаправление обращений направлено на обеспечение полного, всестороннего и своевременного рассмотрения;
• Принцип добросовестности: суд предположил добросовестность действий Минфина России при перенаправлении обращений в компетентные органы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-288 имеет важное значение для понимания системы разъяснений налогового законодательства и процедуры рассмотрения обращений граждан в федеральных органах исполнительной власти. Суд подтвердил, что:

1. Право налогоплательщиков на разъяснения налогового законодательства (статья 21 НК РФ) не исключает перенаправление обращений в компетентные федеральные органы;

2. Перенаправление обращений должно осуществляться в соответствии с Типовыми регламентами, утверждёнными Правительством РФ;

3. Регламенты федеральных органов исполнительной власти должны разрабатываться в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, Типовыми регламентами и положениями об органах;

4. Суды при оспаривании НПА должны проводить системный анализ всех релевантных норм и проверять соответствие НПА не только материальному законодательству, но и процедурным требованиям.

Решение демонстрирует активную роль суда (статья 14 КАС РФ) при оспаривании НПА и применение принципа системного толкования норм публичного права.