ВС подтвердил требования к образованию руководителей взрывных работ с промышленными материалами

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Апелляционное определение № АПЛ26-186 от 27 августа 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Александрова В.Н., Горчакова Е.В. - Секретарь: Нестерова Д.Г. - Участие прокурора: Докучаева Е.Н. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Ишматов Юрий Нариманович (гражданин РФ, бывший военнослужащий) - Административный ответчик: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (федеральных норм и правил в области промышленной безопасности)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ишматов Ю.Н. оспорил пункты 57 и 58 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности при производстве, хранении и применении взрывчатых материалов промышленного назначения» (приказ Ростехнадзора от 3 декабря 2020 г. № 494, зарегистрирован в Минюсте России 25 декабря 2020 г., регистрационный номер 61824), требуя признать их частично недействующими.

Оспариваемые положения устанавливают квалификационные требования к лицам, имеющим право на получение Единой книжки взрывника для руководства взрывными работами. Согласно пункту 57, такое право имеют лица с высшим или средним профессиональным горнотехническим образованием либо образованием, связанным с обращением взрывчатых материалов. Пункт 58 предусматривает получение книжки без дополнительного обучения для окончивших учреждения по специальностям: «Нефтегазовое дело», «Горное дело», «Физические процессы горного или нефтегазового производства» и соответствующим специализациям.

Позиция административного истца:

Ишматов Ю.Н. утверждал, что оспариваемые пункты: - нарушают его право на труд и предпринимательскую деятельность (ст. 19, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ); - носят дискриминационный характер в отношении лиц с военным образованием (ст. 1 Конвенции МОТ № 111, ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 3 ТК РФ); - противоречат ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»; - являются неопределёнными и допускают произвольное применение.

В обоснование истец ссылался на наличие у него военного образования, включавшего дисциплину «Военно-инженерная подготовка» (минно-подрывное и саперное дело), дополнительное обучение как специалист по минированию, курс боевой подготовки специалистов подводного минирования. По его мнению, полученная квалификация превосходит по объёму подготовку гражданское горнотехническое образование. Ростехнадзор неоднократно отказывал ему в выдаче Единой книжки взрывника ссылкой на несоответствие квалификационным требованиям.

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица:

Ростехнадзор и Минюст России возражали, что: - нормативный акт издан в пределах компетенции Ростехнадзора; - не противоречит действующему законодательству; - не нарушает прав и законных интересов истца.

Решение суда первой инстанции (10 июня 2026 г., дело № АКПИ26-225):

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска.

Апелляционная жалоба:

Ишматов Ю.Н. просил отменить решение как незаконное и необоснованное, ссылаясь на: - нарушение принципа состязательности (отсутствие письменных позиций ответчика и заинтересованного лица в надлежащей форме до судебного заседания); - неправильное применение норм материального права (пункт 5 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих», позиции КС РФ и ВС РФ); - игнорирование внутреннего противоречия между пунктами 57, 58 и Приложением № 1; - неопределённость понятия «образование, связанное с обращением взрывчатых материалов»; - несоразмерность ограничения права на труд; - отсутствие оценки судом доказательств профильного военного образования, многолетнего стажа и специальной подготовки по подводному минированию.

Позиция прокурора в апелляции:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Докучаева Е.Н. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом в безопасности — государство устанавливает специальные квалификационные требования к лицам, руководящим взрывными работами с промышленными взрывчатыми материалами, в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах (ст. 9 Закона о промышленной безопасности).

2. Индивидуальными правами гражданина — право на труд, на занятие предпринимательской деятельностью, на недискриминацию, на учёт профессиональной квалификации, полученной в иной (военной) сфере.

3. Вопросом о соразмерности ограничений — является ли исключение военного образования из перечня квалифицирующих специальностей объективно обоснованным или представляет собой скрытую дискриминацию.

4. Толкованием материальных норм публичного права — соотношение между общими требованиями ст. 9 Закона о промышленной безопасности (допуск к работе лиц, «удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям») и конкретными требованиями Правил (перечень специальностей).

5. Определённостью нормативного акта — является ли формулировка «образование, связанное с обращением взрывчатых материалов» достаточно определённой или допускает произвольное применение.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли пункты 57 и 58 Правил нормативным правовым актам большей юридической силы (Конституции РФ, международным конвенциям, Закону о промышленной безопасности, Федеральному закону «О статусе военнослужащих»)?

2. Является ли исключение военных специальностей из перечня квалифицирующих направлений подготовки дискриминационным ограничением права на труд?

3. Обусловлено ли различие в требованиях к образованию для работы с промышленными и боевыми взрывчатыми материалами объективными различиями в правовой природе регулируемых сфер?

4. Являются ли оспариваемые положения ясными и определёнными или допускают неоднозначное толкование?

5. Нарушены ли процессуальные права истца (принцип состязательности, право на ознакомление с позициями ответчика)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые пункты 57 и 58 Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и не подлежат признанию недействующими. Различие в требованиях к образованию для работы с промышленными и боевыми взрывчатыми материалами носит объективный характер и обусловлено различной правовой природой регулируемых сфер, а не дискриминацией. Оспариваемые положения являются ясными, определёнными и не допускают произвольного толкования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Ростехнадзора и процедурная законность

Суд установил, что Ростехнадзор обладает полномочиями по принятию федеральных норм и правил в области промышленной безопасности на основании: - пункта 1 статьи 3 Закона о промышленной безопасности; - пункта 1 статьи 4 Закона о промышленной безопасности; - пункта 1 статьи 5 Закона о промышленной безопасности; - пункта 1, подпункта 5.2.2.1 б1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401).

Несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено.

2. Материально-правовая база: Закон о промышленной безопасности

Суд подчеркнул, что Закон о промышленной безопасности (преамбула и ст. 9): - определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов; - направлен на предупреждение аварий и обеспечение готовности к локализации и ликвидации их последствий; - распространяется на все организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности.

Статья 9 Закона о промышленной безопасности возлагает на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект, обязанность допускать к работе лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний (абзацы второй и восьмой пункта 1 ст. 9).

Требования промышленной безопасности — это условия, запреты, ограничения и иные обязательные требования, содержащиеся в законе, других федеральных законах, нормативных актах Президента и Правительства РФ, а также в федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности (пункт 1 ст. 3 Закона о промышленной безопасности).

3. Назначение и сфера действия Правил

Правила (пункт 2) устанавливают требования к хранению, транспортированию и применению взрывчатых материалов промышленного назначения, используемых при взрывных работах в промышленных целях. Правила не распространяются на объекты предприятий оборонно-промышленного комплекса.

Таким образом, Правила регулируют исключительно обращение со взрывчатыми материалами промышленного назначения, а не боевыми взрывчатыми веществами.

4. Конкретные квалификационные требования

Согласно пункту 56 Правил, руководство взрывными работами включает непосредственное управление технологическими процессами, связанными с обращением со взрывчатыми материалами, а также разработку, согласование и утверждение технических, проектных, методических и иных документов, регламентирующих порядок выполнения взрывных работ.

Руководители взрывных работ должны иметь квалификационное удостоверение — Единую книжку взрывника с правом руководства соответствующими видами взрывных работ, выдаваемое после сдачи экзамена комиссии организации, проводившей обучение, под председательством представителя территориального органа Ростехнадзора.

Пункт 57 предусматривает получение Единой книжки взрывника лицами, имеющими высшее или среднее профессиональное горнотехническое образование либо образование, связанное с обращением взрывчатых материалов.

Пункт 58 наделяет правом на получение книжки без дополнительного обучения лиц, окончивших учреждения по перечисленным направлениям подготовки и специальностям.

5. Различие в правовой природе регулируемых сфер — ключевой аргумент суда

Суд прямо указал: «Вопреки доводам Ишматова Ю.Н. отсутствие в пунктах 57, 58 Правил военных специальностей не направлено на дискриминацию лиц, имеющих названные специальности, а обусловлено различной правовой природой регулируемых сфер. Различие в требованиях к образованию для работы с промышленными и боевыми взрывчатыми материалами носит объективный характер».

Это означает, что суд признал: - промышленные взрывчатые материалы и боевые взрывчатые вещества — это разные объекты регулирования; - требования к подготовке специалистов в этих сферах могут различаться объективно; - исключение военных специальностей — не дискриминация, а следствие различия в правовой природе сфер.

6. Альтернативный механизм: пункт 61 Правил

Суд указал на положения пункта 61 Правил, согласно которому в остальных случаях (не предусмотренных пунктами 58–60) лицам, имеющим высшее или среднее профессиональное горнотехническое образование, высшее или среднее профессиональное профильное образование, связанное с обращением взрывчатых материалов, право руководства взрывными работами предоставляется после дополнительного обучения по программе на право руководства соответствующими видами взрывных работ.

Таким образом, Правила предусматривают механизм допуска лиц с иным образованием при условии прохождения дополнительного обучения.

7. Анализ соответствия нормам большей юридической силы

Суд провёл анализ соответствия оспариваемых пунктов следующим нормам: - Конституция РФ (ст. 19 о равенстве, ч. 3 ст. 55 об ограничении прав); - Конвенция МОТ № 111 (ст. 1 о дискриминации в области труда и занятий); - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 6 о праве на труд); - Трудовой кодекс РФ (ст. 3 о запрещении дискриминации); - Закон о промышленной безопасности (ст. 9 о квалификационных требованиях); - Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (пункт 5 ст. 10).

Вывод суда: анализ содержания пунктов 57, 58 Правил во взаимосвязи с пунктом 61 не даёт оснований для вывода о том, что оспариваемые предписания противоречат правовым нормам большей юридической силы.

8. Анализ Приложения № 1 и вопрос об определённости

Истец утверждал о внутреннем противоречии между пунктами 57, 58 и Приложением № 1 (рекомендуемый образец акта приемочных испытаний).

Суд отклонил этот довод, указав, что Приложение № 1 лишь приводит рекомендуемый образец акта приемочных испытаний, отражающий результаты испытаний взрывчатого материала. Согласно пункту 6 Правил, результаты приемочных испытаний оформляются актом с указанием конкретных результатов испытаний и выводов о возможности применения материала в соответствующих условиях. Акт подписывается председателем и всеми членами комиссии по проведению испытаний.

Вывод суда: оспариваемые положения являются ясными и определёнными, не допускают неоднозначного толкования.

9. Процессуальные аспекты: активная роль суда при оспаривании НПА

Суд применил специальное правило, установленное частью 7 статьи 213 КАС РФ: при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых положений; при проверке законности суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объёме.

Суд первой инстанции вынес решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании.

10. Возражение на процессуальные претензии истца

Относительно утверждения истца об отсутствии письменных позиций ответчика в надлежащей форме суд указал, что ознакомление Ишматова Ю.Н. с отзывом Минюста России подтверждается поступлением в суд 27 мая 2026 г. его возражений на данный отзыв и дополнительных пояснений (том 1, листы дела 136–140).

Относительно претензии об отсутствии оценки доказательств суд указал, что все обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, получили должную оценку суда.

11. Основание для отказа в удовлетворении иска

Суд руководствовался пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215).

Установив, что Правила, принятые уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречат, суд верно отказал в удовлетворении иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не выявила ошибок суда первой инстанции. Напротив, она подтвердила его выводы как обоснованные и законные.

Однако можно выделить аргументы, которые истец считал ошибочными:

1. Неправильное толкование материального закона — истец утверждал, что суд неправильно применил пункт 5 статьи 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и позиции КС РФ. Суд отклонил эти доводы, указав, что оспариваемые положения не противоречат указанным нормам.

2. Игнорирование принципа недискриминации — истец полагал, что исключение военных специальностей из перечня квалифицирующих направлений подготовки нарушает принцип недискриминации. Суд отклонил этот довод, указав на различную правовую природу регулируемых сфер (промышленные vs. боевые взрывчатые материалы).

3. Отсутствие оценки доказательств — истец утверждал, что суд не дал оценки его доказательствам профильного военного образования, многолетнего стажа и специальной подготовки. Суд указал, что все обстоятельства получили должную оценку, и что при оспаривании НПА суд не связан доводами истца (ч. 7 ст. 213 КАС РФ).

4. Неопределённость нормативного акта — истец утверждал о неопределённости понятия «образование, связанное с обращением взрывчатых материалов». Суд отклонил этот довод, признав оспариваемые положения ясными и определёнными.

5. Ошибочные ссылки на судебные акты — истец ссылался на постановление КС РФ от 16 июня 2015 г. № 15-П и определение ВС РФ с ошибочными реквизитами. Суд указал, что такого судебного акта ВС РФ не принимал.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 июня 2026 г. оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Ишматова Юрия Наримановича оставлена без удовлетворения.

Таким образом: - оспариваемые пункты 57 и 58 Правил не признаны недействующими; - оспариваемые положения признаны соответствующими нормативным правовым актам большей юридической силы; - административный иск отклонён полностью.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в безопасности опасных производственных объектов

Определение подтверждает право государства устанавливать специальные квалификационные требования к лицам, осуществляющим деятельность на опасных производственных объектах, в целях предупреждения аварий и защиты жизни и здоровья граждан. Суд признал, что такие требования не являются произвольным ограничением прав, а обусловлены объективной необходимостью обеспечения безопасности.

2. Стандарт различия в правовой природе регулируемых сфер как основание для дифференцированного регулирования

Суд установил важный принцип: различие в требованиях к образованию и квалификации может быть объективно обоснованным, если оно обусловлено различной правовой природой регулируемых сфер. В данном случае — различие между промышленными и боевыми взрывчатыми материалами. Это позволяет государству дифференцировать требования без обвинения в дискриминации.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам в сфере промышленной безопасности

Определение демонстрирует, что при оспаривании федеральных норм и правил в области промышленной безопасности суд проверяет их соответствие: - Конституции РФ; - федеральным законам (в том числе Закону о промышленной безопасности); - международным конвенциям и пактам; - иным нормативным актам большей юридической силы.

Однако суд не переоценивает роль отдельных положений международных актов, если они не противоречат российскому законодательству в целом.

4. Применение специального правила активной роли суда при оспаривании НПА (ч. 7 ст. 213 КАС РФ)

Суд подчеркнул, что при рассмотрении дела об оспаривании НПА суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства в полном объёме. Это означает, что суд активно проверяет законность оспариваемых положений независимо от позиции истца.

5. Связь с конституционными гарантиями и принципом соразмерности

Определение затрагивает баланс между: - правом на труд и занятие предпринимательской деятельностью (ст. 34 Конституции РФ); - правом на равенство перед законом (ст. 19 Конституции РФ); - правом государства устанавливать ограничения в целях защиты публичного интереса (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Суд признал, что ограничение права на труд, установленное Правилами, является соразмерным публичному интересу в безопасности.

6. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция суда может быть применена в следующих категориях дел:

• Оспаривание НПА в области охраны труда и техники безопасности — суд может признать дифференцированные требования к квалификации работников объективно обоснованными, если они обусловлены различной степенью опасности видов деятельности.

• Оспаривание требований к образованию и квалификации в сфере государственной службы, правоохранительной деятельности, здравоохранения — суд может применить принцип различия в правовой природе сфер для обоснования специальных требований.

• Споры о дискриминации в области труда — суд может отклонить претензии о дискриминации, если различие в требованиях обусловлено объективными различиями в характере деятельности.

• Оспаривание решений об отказе в выдаче лицензий, сертификатов, допусков — суд может применить принцип активной роли при проверке соответствия решений установленным квалификационным требованиям.

7. Значение для интеграции военных специалистов в гражданскую сферу

Определение не препятствует интеграции военных специалистов в гражданскую сферу, но указывает на необходимость прохождения дополнительного обучения (пункт 61 Правил) для подтверждения соответствия специфическим требованиям промышленной безопасности. Это означает, что военное образование и опыт признаются ценными, но требуют адаптации к гражданским стандартам безопасности.

8. Процессуальное значение: подтверждение специального режима рассмотрения дел об оспаривании НПА

Определение подтверждает, что дела об оспаривании НПА рассматриваются с применением специальных процессуальных правил (ч. 7 ст. 213 КАС РФ), которые усиливают активную роль суда и не связывают суд доводами истца. Это обеспечивает объективную проверку законности НПА в интересах публичного порядка.

Заключение

Апелляционное определение ВС РФ по делу № АПЛ26-186 представляет собой важный прецедент в области контроля над нормативными правовыми актами в сфере промышленной безопасности. Суд отстоял право государства устанавливать специальные квалификационные требования, обусловленные различной правовой природой регулируемых сфер, и отклонил претензии о дискриминации, основанные на исключении военных специальностей из перечня квалифицирующих направлений подготовки. Определение подтверждает баланс между защитой индивидуальных прав граждан и обеспечением публичного интереса в безопасности опасных производственных объектов.