ВС подтвердил право Росреестра ограничить форматы электронных документов в целях безопасности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Определение № АПЛ26-207 от 10 сентября 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Киселев А.П. - Секретарь: Нестерова Д.Г. - Прокурор: Гаврикова Г.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Доценко Максим Валерьевич (арбитражный управляющий) - Административный ответчик: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - Заинтересованные лица: Министерство юстиции РФ, публично-правовая компания «Роскадастр»

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Доценко М.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующими абзацев второго и третьего пункта 74 Порядка предоставления сведений из Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), утвержденного приказом Росреестра от 8 апреля 2021 г. № П/0149 (зарегистрирован в Минюсте России 11 мая 2021 г., регистрационный номер 63382).

Оспариваемые положения устанавливают, что электронные документы (в том числе доверенности), представляемые с запросом о предоставлении сведений из ЕГРН, направляются в виде файлов в форматах: PDF, PDF/A, RTF, XML. Качество документов в форматах PDF, PDF/A, RTF должно позволять в полном объеме прочитать текст и распознать реквизиты.

Истец полагал, что оспариваемые положения не позволяют арбитражным управляющим при направлении запросов посредством единого портала подтверждать свои полномочия в делах о банкротстве с использованием судебного акта, изготовленного в электронном виде в формате DOC или DOCX и подписанного усиленной квалифицированной подписью судьи.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: Оспариваемые положения не соответствуют требованиям пункта 6 статьи 4, пункта 3 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ; создают необоснованные ограничения в работе арбитражных управляющих. Ранее предлагал Росреестру расширить перечень форматов, включив RTF и DOCX; RTF был добавлен приказом от 24 июля 2025 г. № П/0251/25, но DOCX проигнорирован.

• Ответчик и заинтересованные лица: Порядок принят уполномоченным органом в пределах полномочий, соответствует действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов истца.

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда РФ от 23 июня 2026 г. по делу № АКПИ26-262 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное производство:

Доценко М.В. подал апелляционную жалобу, просил отменить решение как незаконное и необоснованное, принять новое решение об удовлетворении иска. Утверждал, что оспариваемые положения лишают возможности подтверждать полномочия при направлении запроса посредством единого портала, если судебный акт изготовлен в формате DOC или DOCX, хотя суды применяют оба формата. Полагал, что суд первой инстанции расширительно истолковал нормы о закупках иностранного ПО. Указывал на противоречие с требованием о доступности услуг в электронной форме по выбору заявителя.

Росреестр, ППК «Роскадастр» и Минюст России возражали против удовлетворения жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор касается соотношения между:

1. Правом граждан и организаций на получение государственной услуги (предоставление сведений из ЕГРН) в электронной форме по выбору заявителя в соответствии с Законом об организации предоставления государственных и муниципальных услуг;

2. Требованиями информационной безопасности и национальной политики импортозамещения, в частности запретом на закупку иностранного программного обеспечения (форматы DOC и DOCX принадлежат корпорации Microsoft) для объектов критической информационной инфраструктуры (ФГИС ЕГРН);

3. Полномочиями органа исполнительной власти (Росреестра) по установлению технических требований к форматам электронных документов при предоставлении государственной услуги.

Центральный конфликт: может ли ограничение перечня допустимых форматов электронных документов (исключение DOC и DOCX при сохранении альтернативы RTF) рассматриваться как необоснованное ограничение доступа к государственной услуге или как законное техническое требование, обусловленное соображениями безопасности критической информационной инфраструктуры.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли абзацы второй и третий пункта 74 Порядка предоставления сведений из ЕГРН нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации», Арбитражному процессуальному кодексу РФ)?

2. Создают ли оспариваемые положения необоснованные ограничения в доступе к государственной услуге, исключая форматы DOC и DOCX при наличии альтернативного формата RTF?

3. Является ли ограничение форматов электронных документов обоснованным с точки зрения требований информационной безопасности и запрета на использование иностранного программного обеспечения для критической информационной инфраструктуры?

4. Влияет ли выбор файлового формата электронного документа на обязательность и исполнимость судебных актов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ поддержала позицию суда первой инстанции, признав, что оспариваемые положения пункта 74 Порядка не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и не создают необоснованных ограничений в доступе к государственной услуге. Ограничение перечня форматов электронных документов обоснованно требованиями информационной безопасности, установленными Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2024 г. № 1875 о запрете закупки иностранного программного обеспечения для государственных нужд. Наличие альтернативного способа направления запроса (в том числе в формате RTF или в бумажном виде) исключает нарушение прав заявителя.

B. Развёрнутое обоснование

1. Основание для признания НПА недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что такое основание отсутствует.

2. Компетенция Росреестра и надлежащее принятие Порядка

На основании: - части 5 статьи 62 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; - пункта 1, подпункта 5.26(7) пункта 5 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457; - Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763; - Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009

Приказ № П/0149 и Приказ № П/0251/25 изданы Росреестром в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации в Минюсте России, опубликования и введения в действие. Указанные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением ВС РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-916.

3. Правовое регулирование предоставления сведений из ЕГРН

На основании пункта 8 части 13 статьи 62 Закона о государственной регистрации недвижимости сведения из ЕГРН, представляющие персональные данные, предоставляются арбитражному управляющему в отношении объектов недвижимости должника, если сведения необходимы для осуществления полномочий в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Сведения предоставляются в том числе в форме электронного документа на основании запроса, способ направления и форма которого устанавливаются органом нормативно-правового регулирования (Росреестром) (части 5, 6 статьи 62).

Электронный документ — это документированная информация, представленная в электронной форме, пригодная для восприятия человеком с использованием электронно-вычислительных машин (пункт И статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).

4. Обоснованность выбора форматов файлов

Абзацами вторым и третьим пункта 74 Порядка предусмотрены форматы файлов электронных документов, представляемых с запросом. Указанные форматы должны быть безопасными, доступными и открытыми в сфере информационно-компьютерных технологий; их использование при ведении ЕГРН обосновано сложившейся социальной и правоприменительной практикой.

5. Критическая информационная инфраструктура и запрет на иностранное ПО

На основании пункта 4 Отраслевых особенностей категорирования объектов критической информационной инфраструктуры в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 марта 2026 г. № 303, федеральная государственная информационная система ведения ЕГРН (ФГИС ЕГРН), а также технические и программные средства, обеспечивающие ее функционирование, признаны объектами критической информационной инфраструктуры.

Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2024 г. № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлен запрет на закупку программного обеспечения, происходящего из иностранного государства (подпункты «о», «с» пункта 4, позиция 146 приложения № 1).

Обработка электронных документов форматов DOC и DOCX (принадлежат корпорации Microsoft, иностранному юридическому лицу) требует использования соответствующего иностранного программного обеспечения, приобретение и применение которого к объектам критической информационной инфраструктуры в сфере государственной регистрации запрещены действующим законодательством.

Согласно подпункту «о» пункта 4 Постановления № 1875 запрет применяется в отношении программного обеспечения, реализуемого независимо от вида договора на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также исключительных прав на программное обеспечение и прав использования программного обеспечения.

Нормативного правового акта большей юридической силы, устанавливающего обязанность Росреестра предусмотреть иные форматы файлов в техническом функционале ФГИС ЕГРН, включая DOC и DOCX, не имеется.

6. Соответствие Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг

Суд первой инстанции обоснованно отклонил довод о противоречии оспариваемых положений пункту 6 статьи 4 и пункту 3 части 1 статьи 5 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, которыми закреплена возможность получения услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах по выбору заявителя.

На основании пункта 1 части 1 статьи 7 этого Закона органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, представление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением услуг.

Право заявителя на получение государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, связано с соблюдением им требований нормативных правовых актов, касающихся представления необходимых документов и информации.

Нормативным правовым актом Росреестра (Приказом № П/0149), регулирующим отношения, возникающие в связи с предоставлением сведений из ЕГРН, предусмотрено представление при направлении запроса в электронной форме электронных документов в виде файлов определенных форматов, что согласуется с положениями действующего законодательства.

7. Наличие альтернативных способов направления запроса

Административный истец (как и иные заявители) вправе обратиться с запросом на получение сведений из ЕГРН по его выбору: - в виде бумажного документа при личном обращении; - в виде бумажного документа путем отправки по почте; - в электронной форме путем заполнения формы запроса на официальном сайте Росреестра и едином портале; - в электронной форме посредством отправки электронного документа с использованием веб-сервисов; - в электронной форме путем заполнения формы запроса в личном кабинете и на едином портале; - в виде бумажного документа при личном обращении в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (пункт 33 Порядка).

Абзацы второй и третий пункта 74 Порядка в оспариваемой части не нарушают права административного истца, поскольку не лишают возможности воспользоваться альтернативными способами направления запроса.

8. Обязательность и исполнимость судебных актов

Обязательность и исполнимость судебных постановлений не ставятся в зависимость от способа их изготовления, в том числе в случае, если такие акты выполнены в форме электронного документа, подписанного судьей усиленной квалифицированной электронной подписью, а также от файлового формата электронного документа.

Экземпляр судебного акта, выполненный в форме электронного документа, и экземпляр судебного акта, выполненный на бумажном носителе, имеют равную юридическую силу (абзац четвертый пункта 26 постановления Пленума ВС РФ от 26 декабря 2017 г. № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов»).

Оспариваемые положения не регламентируют вопросы, связанные с порядком изготовления судебных актов, выбором судами файлового формата электронного документа, и не препятствуют их неукоснительному исполнению на всей территории РФ, в связи с чем не вступают в противоречие с частью 1 статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и со статьей 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

9. Отсутствие оснований для возложения судом обязанности на орган власти

Доводы административного иска и апелляционной жалобы сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и необходимости внесения целесообразных изменений в пункт 74 Порядка путем расширения перечня форматов. Однако федеральным законодателем соответствующие полномочия закреплены за Росреестром; разрешение вопросов о внесении изменений в нормативный правовой акт не отнесено к компетенции ВС РФ.

Предусмотренное частью 4 статьи 216 КАС РФ основание для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствует.

10. Надлежащая мотивировка решения первой инстанции

Обжалуемое решение должным образом мотивировано, основано на всестороннем анализе норм действующего законодательства, регулирующих порядок предоставления сведений из ЕГРН, отражает все юридически значимые обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, и отвечает требованиям статей 180 и 215 КАС РФ.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не усмотрела ошибок в решении суда первой инстанции. Напротив, коллегия подтвердила правильность следующих выводов:

1. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы. Суд первой инстанции правомерно установил, что оспариваемые положения не противоречат Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» и Арбитражному процессуальному кодексу РФ.

2. Обоснованность ограничения форматов. Суд первой инстанции правильно оценил, что ограничение перечня форматов обусловлено требованиями информационной безопасности и запретом на использование иностранного программного обеспечения для критической информационной инфраструктуры, установленным Постановлением Правительства РФ № 1875.

3. Наличие альтернативных способов. Суд первой инстанции обоснованно отклонил довод о нарушении права на получение услуги в электронной форме, указав на наличие множества альтернативных способов направления запроса, включая возможность использования формата RTF.

4. Независимость исполнимости судебных актов от формата. Суд первой инстанции правильно указал, что обязательность и исполнимость судебных постановлений не зависят от файлового формата электронного документа.

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о расширительном толковании норм о закупках иностранного ПО, указав, что прямой запрет закреплен в Постановлении № 1875 и не требует расширительного толкования.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2026 г. оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Доценко Максима Валерьевича оставлена без удовлетворения.

Абзацы второй и третий пункта 74 Порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, утвержденного приказом Росреестра от 8 апреля 2021 г. № П/0149 (в редакции приказа от 24 июля 2025 г. № П/0251/25), признаны соответствующими действующему законодательству и не подлежащими признанию недействующими.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Баланс между доступностью государственных услуг и требованиями информационной безопасности

Определение устанавливает важный прецедент: право граждан и организаций на получение государственной услуги в электронной форме не является абсолютным и может быть ограничено требованиями информационной безопасности, в частности запретом на использование иностранного программного обеспечения для критической информационной инфраструктуры. Это отражает современный тренд на импортозамещение в сфере государственных информационных систем.

2. Компетенция органов исполнительной власти по установлению технических требований

Суд подтвердил, что органы исполнительной власти (в данном случае Росреестр) обладают полномочиями по установлению технических требований к форматам электронных документов при предоставлении государственных услуг, и такие требования не подлежат судебному пересмотру на предмет целесообразности, если они соответствуют действующему законодательству.

3. Альтернативность способов предоставления услуги как гарантия доступности

Определение подчеркивает, что наличие альтернативных способов направления запроса (в том числе в бумажном виде, в электронной форме с использованием других форматов, через различные каналы) исключает вывод о необоснованном ограничении доступа к услуге, даже если один из предпочтительных способов ограничен.

4. Независимость обязательности судебных актов от формата электронного документа

Коллегия развила позицию Пленума ВС РФ № 57 от 26 декабря 2017 г., подтвердив, что выбор файлового формата электронного документа, в котором изготовлен судебный акт, не влияет на его обязательность и исполнимость. Это важно для практики арбитражных управляющих и иных лиц, работающих с судебными актами в электронном виде.

5. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция коллегии может быть применена к спорам о доступности государственных услуг в электронной форме в других сферах, где возникают конфликты между требованиями информационной безопасности, импортозамещения и доступностью услуг. Это касается: - предоставления сведений из государственных реестров и баз данных; - взаимодействия с органами власти через единый портал государственных услуг; - требований к форматам документов при подаче заявлений и запросов в государственные органы.

6. Соотношение с конституционными гарантиями

Определение демонстрирует, что право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) и право на получение государственных услуг не исключают возможность установления разумных технических и организационных требований, обусловленных целями защиты критической информационной инфраструктуры и национальной безопасности. Суд не усмотрел противоречия с частью 1 статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в том, что Порядок не предусматривает обработку форматов DOC и DOCX.

7. Границы судебного контроля над нормативными актами органов исполнительной власти

Коллегия подтвердила, что судебный контроль над нормативными правовыми актами органов исполнительной власти в соответствии с главой 21 КАС РФ ограничивается проверкой соответствия актов нормативным правовым актам большей юридической силы. Суд не вправе пересматривать целесообразность нормативного регулирования или возлагать на орган власти обязанность внести изменения в нормативный акт, если такие полномочия не предусмотрены законом (статья 216 КАС РФ).