ВС РФ отказал в признании недействующим ограничения форматов документов в ЕГРН

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ26-262, Решение Верховного Суда РФ от 23 июня 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим)

Состав суда: Судья Верховного Суда РФ Корнелюк Е.С. (судья-докладчик); при секретаре Лапшове Н.Е.; с участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ Клевцовой Е.А.

Стороны: - Административный истец: Доценко Максим Валерьевич (гражданин, арбитражный управляющий) - Административный ответчик: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - Заинтересованные лица: публично-правовая компания «Роскадастр», Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Доценко М.В. оспаривает абзацы второй и третий пункта 74 Порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН), утверждённого приказом Росреестра от 8 апреля 2021 г. № П/0149 (в редакции приказа от 24 июля 2025 г. № П/0251/25).

Оспариваемые положения устанавливают, что электронные документы (в том числе доверенности), представляемые с запросом о предоставлении сведений из ЕГРН, должны направляться в форматах: PDF, PDF/A, RTF, XML. Качество документов в форматах PDF, PDF/A, RTF должно позволять прочитать текст и распознать реквизиты.

Административный истец требует признать эти положения недействующими в той мере, в какой они не позволяют арбитражным управляющим подтверждать свои полномочия в деле о банкротстве судебными актами, изготовленными в форматах DOC и DOCX и подписанными усиленной квалифицированной подписью судьи.

Позиция административного истца:

Доценко М.В. утверждает, что оспариваемые положения: - не соответствуют пункту 6 статьи 4, пункту 3 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; - не соответствуют части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; - не соответствуют статье 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ; - создают необоснованные ограничения в работе арбитражных управляющих при реализации их прав на получение государственной услуги.

Истец указывает, что ранее предлагал Росреестру расширить перечень форматов, включив RTF и DOCX. Росреестр поддержал добавление RTF (издав Приказ № П/0251/25), но проигнорировал предложение о DOCX.

Позиция административного ответчика и заинтересованных лиц:

Росреестр, ППК «Роскадастр» и Минюст России в письменных возражениях выразили единую позицию: Порядок утверждён в пределах предоставленных полномочий, не противоречит нормативным актам большей юридической силы, не нарушает прав и законных интересов истца.

Решение первой инстанции:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав оспариваемые положения соответствующими нормативным актам большей юридической силы и не создающими необоснованных ограничений.

Процессуальная история:

Дело рассмотрено в первой инстанции (Верховный Суд РФ). Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает конфликт между:

1. Публичным интересом — обеспечение безопасности и функциональности критической информационной инфраструктуры (ФГИС ЕГРН), защита от использования иностранного программного обеспечения, соблюдение требований национальной безопасности в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

2. Правами и интересами гражданина/профессионала — право арбитражного управляющего на получение государственной услуги (предоставление сведений из ЕГРН) с использованием судебных актов в форматах, в которых они фактически выдаются арбитражными судами (DOC, DOCX).

Толкование материальных норм публичного права:

Суд интерпретирует: - часть 5 статьи 62 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (компетенция Росреестра на установление порядка предоставления сведений); - пункт 11.1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (определение электронного документа); - Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2024 г. № 1875 (запрет на закупку иностранного программного обеспечения для государственных нужд); - Постановление Правительства РФ от 23 марта 2026 г. № 303 (признание ФГИС ЕГРН объектом критической информационной инфраструктуры).

Процессуальные особенности:

Дело рассмотрено в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта). Суд активно проверил соответствие оспариваемых положений нормативным актам большей юридической силы, что соответствует активной роли суда в административном судопроизводстве (статья 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли абзацы второй и третий пункта 74 Порядка предоставления сведений из ЕГРН (в части ограничения форматов электронных документов форматами PDF, PDF/A, RTF, XML) нормативным актам большей юридической силы, в частности пункту 6 статьи 4, пункту 3 части 1 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ, части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, статье 16 АПК РФ?

2. Создают ли оспариваемые положения необоснованные ограничения в реализации арбитражным управляющим своих прав на получение государственной услуги по предоставлению сведений из ЕГРН?

3. Обязан ли Росреестр предусмотреть в техническом функционале ФГИС ЕГРН возможность обработки электронных документов в форматах DOC и DOCX?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что оспариваемые нормативные положения не противоречат нормативным актам большей юридической силы и не создают необоснованных ограничений при осуществлении административным истцом своих прав. Суд признал, что установленные Порядком файловые форматы обоснованы требованиями безопасности критической информационной инфраструктуры и соблюдением запрета на использование иностранного программного обеспечения. Альтернативная возможность направления электронного документа в формате RTF (открытом, межплатформенном) обеспечивает реализацию прав истца без необоснованных ограничений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Росреестра на издание оспариваемого нормативного акта

Суд установил, что: - Предметом регулирования Закона о государственной регистрации недвижимости (часть 1 статьи 1) являются отношения, связанные с ведением ЕГРН и предоставлением содержащихся в нём сведений. - В соответствии с частью 5 статьи 62 Закона о государственной регистрации недвижимости Порядок предоставления сведений (в том числе порядок и способы направления запросов, формы предоставления, состав и порядок заполнения запросов) устанавливаются органом нормативно-правового регулирования. - Согласно пункту 1 и подпункту 5.26(7) пункта 5 Положения о Росреестре (утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457) Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения ЕГРН и предоставления сведений, и принимает самостоятельно нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Вывод: Росреестр издал оспариваемый Приказ № П/0149 и Приказ № П/0251/25 в пределах предоставленных ему полномочий.

2. Соблюдение процедуры издания и введения в действие нормативного акта

Суд констатировал: - Приказы № П/0149 и П/0251/25 представлялись на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). - По результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз оба приказа зарегистрированы Минюстом России (соответственно 11 мая 2021 г., регистрационный № 63382, и 23 октября 2025 г., регистрационный № 83924). - Приказы опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации и вступили в законную силу по истечении 10 дней после официального опубликования в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. - Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением ВС РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-916 (в части Приказа № П/0149) и не оспариваются истцом.

Вывод: Оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом с соблюдением порядка издания и введения в действие.

3. Обоснованность ограничения форматов электронных документов требованиями безопасности критической информационной инфраструктуры

Суд провёл анализ технико-правовых оснований ограничения:

3.1. Определение электронного документа

В соответствии с пунктом 11.1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» электронный документ — это документированная информация, представленная в электронной форме, пригодной для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Вывод суда: Установленные Порядком файловые форматы должны быть безопасными, доступными и открытыми в сфере информационно-компьютерных технологий, а их использование при ведении ЕГРН обосновано сложившейся социальной и правоприменительной практикой.

3.2. Статус ФГИС ЕГРН как объекта критической информационной инфраструктуры

Суд указал, что: - Федеральная государственная информационная система ведения ЕГРН, а также технические и программные средства, обеспечивающие её функционирование, признаны объектами критической информационной инфраструктуры (пункт 4 Постановления Правительства РФ от 23 марта 2026 г. № 303 «Об утверждении отраслевых особенностей категорирования объектов критической информационной инфраструктуры в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

3.3. Запрет на использование иностранного программного обеспечения

Суд отметил: - Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2024 г. № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд...» установлен запрет на закупку иностранного программного обеспечения (в том числе поставляемого при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), происходящего из иностранных государств (пункт 146 приложения № 1). - Обработка электронных документов форматов DOC и DOCX требует использования соответствующего программного обеспечения для электронно-вычислительных машин, способного распознавать и обрабатывать документы в указанных форматах. - Приобретение и применение такого программного обеспечения к объектам критической информационной инфраструктуры в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в настоящее время запрещено.

Вывод: Ограничение форматов обосновано требованиями национальной безопасности и защиты критической информационной инфраструктуры.

4. Обоснованность включения формата RTF как альтернативы

Суд провёл детальный анализ формата RTF:

• В рамках работы по обновлению и развитию ФГИС ЕГРН Приказ № П/0149 был доработан издением Приказа № П/0251/25, которым предусмотрена возможность направления электронных документов в формате RTF.
• Согласно информации, размещённой на сайтах арбитражных судов РФ во вкладке «Порядок получения судебного акта, выполненного в форме электронного документа», судебный акт в форме электронного документа, доступный для скачивания лицам, участвующим в деле, формируется архивом (.ZIP) из двух файлов: текстовый документ (.RTF) и электронная подпись судьи (.SIG).
• Формат RTF в отличие от форматов DOC и DOCX является программным обеспечением с опубликованным (открытым) исходным программным кодом, межплатформенным, и подлежит обработке в любых программах, поддерживающих обработку текста.
• Одновременно RTF является облегчённым аналогом текстовых форматов DOC и DOCX, что не создаёт препятствий для осуществления административным истцом своих прав.

Вывод: Предоставление возможности направления документов в формате RTF обеспечивает реализацию прав истца без необоснованных ограничений.

5. Отсутствие обязательных требований к форматам в нормативных актах большей юридической силы

Суд установил: - Положениями нормативных правовых актов, на соответствие которым истец просит проверить оспариваемые абзацы (пункт 6 статьи 4, пункт 3 части 1 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ, часть 1 статьи 6 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, статья 16 АПК РФ), не установлено обязательных требований к форматам электронных документов в сфере государственной регистрации прав и государственного кадастрового учёта. - Нормативный правовой акт большей юридической силы, которым установлена обязанность Росреестра предусмотреть все возможные существующие форматы файлов в техническом функционале ФГИС ЕГРН, отсутствует.

Вывод: Несоответствия оспариваемых нормативных положений указанным нормам не установлено.

6. Наличие альтернативных способов получения государственной услуги

Суд указал, что: - Частью 1 статьи 62 Закона о государственной регистрации недвижимости, пунктами 3 и 33 Порядка административному истцу предоставлена возможность обратиться с запросом на получение сведений из ЕГРН по его выбору: - в виде бумажного документа при личном обращении; - в виде бумажного документа путём отправки по почте; - в электронной форме путём заполнения формы запроса на официальном сайте и едином портале государственных и муниципальных услуг; - в электронной форме посредством отправки электронного документа с использованием веб-сервисов; - посредством обеспечения доступа к ФГИС ЕГРН путём заполнения формы запроса в личном кабинете и на едином портале государственных и муниципальных услуг.

Вывод: При реализации своих прав в профессиональной деятельности административный истец не лишён возможности воспользоваться альтернативными способами направления запроса.

7. Анализ доводов истца о нарушении конституционных и процессуальных норм

Суд отклонил доводы истца о несоответствии оспариваемых положений: - части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; - статье 16 АПК РФ.

Обоснование: Оспариваемые положения не препятствуют неукоснительному исполнению судебных актов арбитражных судов на всей территории Российской Федерации, равно как и не вынуждают административного истца при направлении соответствующего запроса представлять иные дополнительные, не предусмотренные законом, документы.

Вывод: Доводы истца ошибочны.

8. Разграничение компетенции между судом и органом нормативно-правового регулирования

Суд подчеркнул: - По сути, приводимые Доценко М.В. доводы сводятся к осуществлению нормативного правового регулирования и внесению в нормативный правовой акт соответствующих изменений и дополнений, предусматривающих расширение перечня форматов электронных документов путём добавления форматов DOC и DOCX. - Такое нормативное регулирование не отнесено законом к компетенции судов.

Вывод: Суд не может обязать Росреестр расширить перечень форматов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассмотрел дело в первой инстанции, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд ссылается на вступившее в законную силу решение ВС РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-916, которое установило надлежащий порядок издания и введения в действие Приказа № П/0149, и эти выводы не оспариваются истцом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ26-262 демонстрирует комплексный подход к разрешению спора между правами профессионального участника (арбитражного управляющего) и публичными интересами безопасности критической информационной инфраструктуры.

Ключевые аспекты решения:

1. Материально-правовой аспект: Суд признал, что ограничение форматов электронных документов обоснованно требованиями национальной безопасности, защиты критической информационной инфраструктуры и соблюдением запрета на использование иностранного программного обеспечения (Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2024 г. № 1875).

2. Процессуальный аспект: Суд активно проверил соответствие оспариваемых положений нормативным актам большей юридической силы, установив отсутствие обязательных требований к форматам в законодательстве и наличие альтернативных способов получения государственной услуги.

3. Разграничение компетенции: Суд чётко разграничил свою компетенцию (проверка соответствия нормативных актов) и компетенцию органа нормативно-правового регулирования (издание и изменение нормативных актов), отказав в удовлетворении требования, сводящегося к просьбе о нормативном регулировании.

4. Баланс интересов: Решение демонстрирует баланс между защитой прав профессионального участника (предоставление альтернативного формата RTF) и защитой публичных интересов (безопасность критической инфраструктуры).