ВС подтвердил законность методики расчета тепловой энергии при отсутствии приборов учета

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-177; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Воронов А.В., Горчакова Е.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Истец (административный истец): Федеральное государственное унитарное предприятие «Комбинат «Электрохимприбор» (далее — Предприятие) — владелец источника тепловой энергии, поставщик - Ответчик (административный ответчик): Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) — издатель оспариваемого нормативного акта - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) — орган государственной регистрации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (методического документа в сфере коммерческого учета тепловой энергии)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр утверждена Методика осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (зарегистрирована в Минюсте России 12 сентября 2014 г., регистрационный номер 34040, опубликована в «Российской газете» № 266 от 21 ноября 2014 г.). Методика является методологическим документом, определяющим порядок расчета количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета, в том числе расчетным путем.

Спор сосредоточен на подпунктах «а» и «б» пункта 98 Методики, расположенных в разделе XI «Учет тепловой энергии, теплоносителя, отпущенных с паром». Эти подпункты устанавливают формулы (11.1, 11.2, 11.3) для раздельного определения количества тепловой энергии, отпущенного источником с паром (Qпар) и возвращаемого с конденсатом (Qк), с использованием параметров: время начала и окончания отчетного периода (Т₀, Т₁), масса пара (Мпар), удельная энтальпия пара (hпар), масса конденсата (Мк), удельная энтальпия конденсата (hк).

Предприятие оспаривает применимость этих формул в случаях отсутствия приборов учета на источнике тепловой энергии, полагая, что нормы допускают произвольное толкование и не содержат конкретных критериев возможности применения (неприменения) показаний приборов учета, что нарушает требование определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 6 мая 2025 г., дело № АКПИ25-123): Суд первой инстанции отказал Предприятию в удовлетворении административного искового заявления, исходя из того, что подпункты «а», «б» пункта 98 Методики соответствуют требованиям нормативных правовых актов большей юридической силы (статьям 541, 544 ГК РФ; статье 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»; пунктам 96, 102, подпункту «б» пункта 114 Правил коммерческого учета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1034). Суд установил, что Приказ издан в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 7 августа 2025 г.): Предприятие подало апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции и просив удовлетворить требование о признании подпункта «б» пункта 98 Методики частично недействующим. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя позициями:

1. Позиция Предприятия (истца): Оспариваемые подпункты «а», «б» пункта 98 Методики содержат формулы расчета количества тепловой энергии в паре, которые могут применяться без учета фактических характеристик и без наличия приборов учета. Это создает правовую неопределенность, допускает произвольное толкование и возможность злоупотребления со стороны потребителей, что ведет к занижению объема поставки и нарушает права поставщика на получение оплаты за фактически поставленный объем ресурса.

2. Позиция Минстроя России и суда первой инстанции: Оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах полномочий, прошли надлежащую регистрацию и опубликование. Формулы содержат четкие математические параметры и применяются в контексте договорного регулирования, где стороны согласуют метод учета и источники информации.

Принципиальное значение: Дело касается баланса между: - правом поставщика тепловой энергии на получение оплаты за фактически поставленный объем; - правом потребителя на справедливый расчет при отсутствии приборов учета; - полномочиями органов исполнительной власти на издание методических документов в пределах делегированных законом компетенций; - требованием определенности и ясности нормативных правовых актов как гарантией правовой безопасности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствуют ли подпункты «а», «б» пункта 98 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя требованиям нормативных правовых актов большей юридической силы и критериям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, в частности в части допущения их применения при отсутствии приборов учета на источнике тепловой энергии?

Производные вопросы: - Содержат ли оспариваемые нормы достаточно конкретные критерии возможности применения (неприменения) показаний приборов учета? - Допускают ли оспариваемые нормы неоднозначное толкование при правоприменении? - Находится ли издание Методики в пределах полномочий Минстроя России?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: подпункты «а», «б» пункта 98 Методики соответствуют требованиям нормативных правовых актов большей юридической силы и отвечают критериям ясности, недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ), а не несогласие истца с действующим правовым регулированием. Оспариваемые нормы не противоречат федеральным законам и подзаконным актам, регулирующим коммерческий учет тепловой энергии, и потому не могут быть признаны недействующими.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования коммерческого учета тепловой энергии и полномочия Минстроя России

Апелляционная коллегия установила, что:

• Закон о теплоснабжении (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ) определяет тепловую энергию как энергетический ресурс, при потреблении которого изменяются термодинамические параметры теплоносителей (температура, давление) (п. 1 ст. 2);

• Коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя определяется как установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами (п. 13 ст. 2);

• Количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, подлежит коммерческому учету (ч. 1 ст. 19);

• Коммерческий учет осуществляется путем измерения приборами учета, установленными в точке учета на границе балансовой принадлежности (ч. 2 ст. 19);

• Осуществление коммерческого учета расчетным путем допускается в случаях отсутствия в точках учета приборов учета; неисправности приборов учета; нарушения установленных договором сроков представления показаний приборов учета (ч. 3 ст. 19);

• Коммерческий учет осуществляется в соответствии с правилами, утверждаемыми Правительством РФ с учетом требований технических регламентов и должны содержать порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учета, в том числе расчетным путем (п. 3 ч. 7 ст. 19).

• Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1034 утвердило Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, в которых:

• под расчетным методом понимается совокупность организационных процедур и математических действий по определению количества тепловой энергии, теплоносителя при отсутствии приборов учета или их неработоспособности (абз. 21 п. 3);
• приведены случаи, при которых допускается коммерческий учет расчетным путем, аналогичные закрепленным в ч. 3 ст. 19 Закона о теплоснабжении (п. 31);

• определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем) производится в соответствии с Методикой (п. 114).

• Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1038) в п. 1, подп. 5.2 п. 5 предусматривает полномочия Минстроя России на издание методических документов в рассматриваемой сфере.

• Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009) устанавливают процедуру принятия, регистрации и опубликования нормативных актов.

Вывод суда: Приказ Минстроя России от 17 марта 2014 г. № 99/пр издан в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие. Данные обстоятельства подтверждаются вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 1 октября 2020 г. № АКПИ20-395, от 2 сентября 2021 г. № АКПИ21-589, от 13 января 2022 г. № АКПИ21-926, от 15 июня 2022 г. № АКПИ22-249.

2. Методы осуществления коммерческого учета и роль договора

Согласно п. 7 Методики, для осуществления коммерческого учета применяются следующие методы:

• Приборный метод — величины всех параметров получены путем измерений (регистрации) приборами на узлах учета на источниках тепловой энергии;

• Расчетный метод — величины всех параметров при отсутствии приборов или в периоды их выхода из строя или работы в нештатном режиме принимаются по расчету, по средним показателям предыдущего периода, приведенным к условиям рассматриваемого периода, по справочным источникам и косвенным показателям;

• Приборно-расчетный метод — когда недостаточность величин измеренных параметров восполняется полученными расчетным методом.

Ключевое положение: Согласно п. 8 и абз. первому п. 9 Методики, метод осуществления коммерческого учета фиксируется сторонами договора теплоснабжения (поставки; оказания услуг по передаче тепловой энергии по тепловым сетям). При применении расчетного (приборно-расчетного) метода в договоре (приложении к договору) указываются источники, из которых принимается информация, необходимая для осуществления коммерческого учета согласованным сторонами договора методом.

Вывод суда: Договор теплоснабжения (поставки; оказания услуг по передаче тепловой энергии по тепловым сетям) должен содержать указание на согласованный сторонами метод осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, в том числе в виде пара, с обозначением источников, из которых принимается информация, необходимая для осуществления коммерческого учета согласованным сторонами договора методом (при применении расчетного или приборно-расчетного метода).

3. Особенности учета перегретого и насыщенного пара

Апелляционная коллегия выделила важное различие:

• Приборному учету тепловой энергии с заданной Методикой точностью подлежит только перегретый пар (водяной пар, имеющий температуру более высокую, чем температура насыщения при определенном давлении), что следует из п. 94 Методики;

• При использовании насыщенного пара приборный учет может быть организован в зависимости от особенностей источника тепловой энергии и потребителя расчетным путем или по согласованию с потребителем по методике, установленной в договоре.

Это означает, что применение расчетного метода для насыщенного пара предусмотрено самой Методикой и согласуется с технико-физическими особенностями учета различных видов пара.

4. Согласованность оспариваемых норм с принципами энергоснабжения

Апелляционная коллегия провела анализ норм Гражданского кодекса РФ:

• Статья 541 ГК РФ устанавливает, что энергоснабжающая организация обязана подавать абоненту энергию в количестве, предусмотренном договором энергоснабжения, и с соблюдением режима подачи, согласованного сторонами. Количество поданной абоненту и использованной им энергии определяется в соответствии с данными учета о ее фактическом потреблении (п. 1);

• Статья 544 ГК РФ предусматривает, что оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (п. 1).

Вывод суда: По общему правилу расчеты за поставленную энергию должны осуществляться исходя из объемов ее фактического потребления, определяемого приборами учета тепловой энергии.

5. Принцип стимулирования приборного учета в законодательстве об энергосбережении

Апелляционная коллегия обратилась к Федеральному закону от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

• Производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов;

• Расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, определенных при помощи приборов учета;

• Расчеты за энергетические ресурсы могут осуществляться без учета данных приборов учета по договору поставки, договору купли-продажи энергетических ресурсов, включающим в себя условия энергосервисного договора (контракта);

• До установки приборов учета, а также при выходе из строя, утрате или по истечении срока эксплуатации приборов учета расчеты должны осуществляться с применением расчетных способов определения количества энергетических ресурсов, установленных в соответствии с законодательством РФ (п. 1, 2 ст. 13);

• При этом указанные расчетные способы должны определять количество энергетических ресурсов таким образом, чтобы стимулировать покупателей энергетических ресурсов к осуществлению расчетов на основании данных об их количественном значении, определенных при помощи приборов учета (п. 2 ст. 13).

Вывод суда: Применение расчетных способов в рассматриваемой сфере правоотношений должно приводить к определению такого количественного значения энергетических ресурсов, которое выше количественного значения, определяемого при помощи приборов учета. Это создает стимул для потребителей устанавливать приборы учета.

6. Согласованность расчетного метода с законодательством

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что использование расчетного метода, допускаемого оспариваемыми положениями Методики, при отсутствии приборов учета, неисправности приборов учета или невозможности использовать их показания согласуется с нормами действующего законодательства, в том числе:

• с ч. 3 ст. 19 Закона о теплоснабжении, прямо предусматривающей случаи осуществления коммерческого учета расчетным путем;

• с п. 31 Правил коммерческого учета, также предусматривающим такие случаи;

• с п. 65 Методики, положения которого в части, допускающей коммерческий учет расчетным путем при отсутствии в точках учета средств измерений, тождественны по содержанию ч. 3 ст. 19 Закона о теплоснабжении.

Критическое замечание: Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок определения количества тепловой энергии, отпущенного источником тепловой энергии с паром и возвращаемого с конденсатом, в том числе расчетным путем, не имеется.

7. Анализ требования определенности и ясности нормы

Апелляционная коллегия применила критерии определенности нормативного правового акта, установленные в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»:

• При проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо выяснять, является ли оно определенным;

• Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части;

• Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Апелляционная коллегия также учла часть 3 статьи 215 КАС РФ, которая закрепляет, что в случае, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения.

Вывод суда: Содержание подпунктов «а», «б» пункта 98 Методики отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что их применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено.

Формулы содержат четкие математические параметры (время начала и окончания отчетного периода, массу пара, удельную энтальпию пара и конденсата), которые позволяют объективно рассчитать количество тепловой энергии. Применение этих формул регулируется договором, в котором стороны согласуют метод учета и источники информации.

8. Отклонение довода о правовой неопределенности и разграничение компетенции

Апелляционная коллегия отклонила утверждение в апелляционной жалобе о правовой неопределенности оспариваемых норм как не состоятельное.

Суд отметил, что доводы как административного искового заявления, так и апелляционной жалобы сводятся, по существу, к несогласию с действующим правовым регулированием в рассматриваемой сфере и к необходимости иной регламентации отношений, связанных с порядком определения количества тепловой энергии, отпущенного источником тепловой энергии с паром и возвращаемого с конденсатом. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Апелляционная коллегия указала, что предусмотренное частью 4 статьи 216 КАС РФ основание для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствует. Суд не может переписывать нормативные акты или требовать их изменения; суд может лишь проверить соответствие оспариваемого акта актам большей юридической силы.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

По данному делу такое основание отсутствует:

1. Подпункты «а», «б» пункта 98 Методики не противоречат статьям 541, 544 ГК РФ, ч. 3 ст. 19 Закона о теплоснабжении, пунктам 96, 102, подпункту «б» пункта 114 Правил коммерческого учета;

2. Оспариваемые нормы согласуются с принципом стимулирования приборного учета, установленным в Федеральном законе № 261-ФЗ;

3. Приказ Минстроя России издан в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие;

4. Содержание оспариваемых норм отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования;

5. Применение оспариваемых норм на практике соответствует истолкованию, выявленному судом.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, так как спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного акта законодательству. Однако из решения вытекают следующие процедурные принципы:

• Договор теплоснабжения должен содержать согласованный сторонами метод осуществления коммерческого учета (приборный, расчетный или приборно-расчетный) с указанием источников информации;

• При применении расчетного метода стороны должны согласовать источники, из которых принимается информация, необходимая для осуществления коммерческого учета;

• **Расчетный метод применяется в случаях отсутствия приборов учета, их неисправности или невозможности использовать их