ВС подтвердил законность требований к определению береговой линии водных объектов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-309; Апелляционное определение ВС РФ от 11 ноября 2025 г.

Дата принятия: 11 ноября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Прокурор: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): Мельникова Луиза Семеновна, Мухина Людмила Викторовна, Шевченко Андрей Тарасович (собственники земельных участков, расположенных в непосредственной близости к озеру Таватуй) - Ответчики: Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Министерство юстиции РФ (Минюст России)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (приказа) недействующим в части; спор о соответствии ведомственного нормативного акта законодательству большей юридической силы.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Мельникова Л.С., Мухина Л.В. и Шевченко А.Т., являющиеся собственниками земельных участков, расположенных в непосредственной близости к водному объекту — озеру Таватуй, оспорили абзацы четвёртый и пятый пункта 2 Требований к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта), утверждённых приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. № 164 (зарегистрирован в Минюсте России 28 апреля 2016 г., регистрационный номер 41951). Оспариваемые положения устанавливают, что при установлении местоположения характерных точек береговой линии величина средней квадратической погрешности принимается равной 0,0005 м в масштабе используемого картографического материала, а при уточнении местоположения береговой линии её местоположение определяется с нормативной точностью, установленной для определения координат характерных точек границ земельных участков, примыкающих к береговой линии, но не ниже, чем точность при установлении береговой линии. Административные истцы полагали, что указанные нормы ввиду их неопределённости и возможности произвольного толкования создают условия для осуществления работ без достижения предусмотренного контрактом результата, влекут дополнительное расходование бюджетных средств, возлагают на собственников земельных участков необоснованное финансовое бремя и приводят к нарушению права частной собственности.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 17 июля 2025 г. по делу № АКПИ25-145): Суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что оспариваемые положения Требований не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и приняты полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и правил введения в действие.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Административные истцы подали апелляционную жалобу, в которой просили отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В жалобе они оспаривали вывод суда об отсутствии федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иную величину средней квадратической погрешности, ссылаясь на пункт 20 части 1 статьи 26 Закона о государственной регистрации недвижимости. Административные истцы также утверждали, что абзац пятый пункта 2 Требований противоречит подпункту «б» пункта 4, пункту 14 Правил определения местоположения береговой линии, части 1 статьи 43 Закона о государственной регистрации недвижимости.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между интересами собственников земельных участков, расположенных вблизи водных объектов, и полномочиями федеральных органов исполнительной власти по установлению технических требований к описанию местоположения береговой линии. Административные истцы утверждали, что оспариваемые нормативные положения, устанавливающие величину средней квадратической погрешности (0,0005 м) и требования к точности при уточнении местоположения береговой линии, содержат неопределённость и допускают произвольное толкование, что создаёт условия для некачественного выполнения государственных контрактов, влечёт дополнительные бюджетные расходы и может привести к установлению границы водного объекта в пределах принадлежащих им земельных участков, нарушая право собственности.

Правовой конфликт заключается в столкновении между: - требованием формальной определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования (общеправовой критерий); - полномочиями уполномоченного федерального органа исполнительной власти по установлению технических требований к описанию местоположения береговой линии в соответствии с частью 4¹ статьи 5 Водного кодекса РФ; - необходимостью обеспечения единообразного применения методов определения местоположения береговой линии на всей территории Российской Федерации.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о пределах компетенции судов при проверке законности ведомственных нормативных актов, устанавливающих технические стандарты, а также о соотношении между требованиями к определённости нормативного регулирования и полномочиями органов исполнительной власти по установлению специальных технических требований.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли абзацы четвёртый и пятый пункта 2 Требований к описанию местоположения береговой линии, утверждённых приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. № 164, нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, пункту 20 части 1 статьи 26 Закона о государственной регистрации недвижимости, подпункту «б» пункта 4 и пункту 14 Правил определения местоположения береговой линии, части 1 статьи 43 Закона о государственной регистрации недвижимости)?

2. Содержат ли оспариваемые нормативные положения неопределённость и допускают ли они произвольное толкование, нарушающие общеправовой критерий формальной определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования?

3. Вправе ли суд возложить на органы государственной власти обязанность по внесению изменений и дополнений в оспариваемый нормативный правовой акт?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что абзацы четвёртый и пятый пункта 2 Требований не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и, следовательно, не могут быть признаны недействующими на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы. Поскольку такое несоответствие отсутствует, административный иск подлежит отклонению. Кроме того, суды не вправе возлагать на органы государственной власти обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, включая внесение изменений и дополнений в нормативные акты, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция органа, издавшего оспариваемый нормативный акт

Апелляционная коллегия установила, что Минэкономразвития России на день принятия оспариваемого нормативного правового акта (23 марта 2016 г.) обладала компетенцией по утверждению Требований. Этот вывод согласуется с:

• частью 4 статьи 5 Водного кодекса РФ, которая предусматривает, что порядок определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаи и периодичность её определения устанавливаются Правительством РФ, а требования к описанию местоположения береговой линии устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;

• пунктом 1 (в редакции постановления Правительства РФ от 2 ноября 2015 г. № 1185) ранее действовавшего подпункта 5.2.28177 Положения о Министерстве экономического развития РФ, утверждённого постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437, которые наделяли Минэкономразвития России полномочиями по установлению требований к описанию местоположения береговой линии.

Суд отметил, что с 22 февраля 2020 г. указанные полномочия перешли к Росреестру (подпункт 5.26⁷'² Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утверждённого постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457). Требования к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта были соблюдены.

2. Нормативное регулирование водных объектов и береговой линии

Апелляционная коллегия дала развёрнутое толкование норм Водного кодекса РФ:

• Статья 1 ВК РФ (пункты 4, 5) определяет водный объект как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водный режим — это изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте.

• Статья 5 ВК РФ (части 1–2) предусматривает подразделение водных объектов на поверхностные и подземные в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей. К поверхностным водным объектам относятся моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие), водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота (низинные, переходные, верховые), природные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники, снежники.

• Статья 5 ВК РФ (часть 3) устанавливает, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

• Статья 5 ВК РФ (часть 4) определяет береговую линию (границу водного объекта) дифференцированно в зависимости от типа водного объекта: для морей — по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального отлива; для рек, ручьёв, каналов, озер, обводненных карьеров — по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для прудов и водохранилищ — по нормальному подпорному уровню воды; для болот — по границе залежи торфа на нулевой глубине.

• Статья 5 ВК РФ (часть 4¹) закрепляет, что требования к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта) устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

• Статья 6 ВК РФ (части 1, 6) предусматривает, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования. Полоса земли вдоль береговой линии (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьёв, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров (ширина береговой полосы последних составляет пять метров).

3. Правила определения местоположения береговой линии

Апелляционная коллегия проанализировала Правила определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения, утверждённые постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2016 г. № 377:

• Пункт 2 Правил определяет, что под определением местоположения береговой линии понимается установление местоположения береговой линии или уточнение местоположения береговой линии.

• Пункт 3 Правил устанавливает, что установление местоположения береговой линии осуществляется не реже одного раза в 25 лет, а также в случаях: а) если местоположение береговой линии изменилось в результате естественных процессов руслоформирования, воздействий антропогенного характера и стихийных бедствий; б) если местоположение береговой линии необходимо для установления границ водоохранной зоны и (или) границ прибрежных защитных полос соответствующего водного объекта.

• Пункт 4 Правил предусматривает, что уточнение местоположения береговой линии осуществляется в случаях: а) осуществления распоряжения водным объектом или его частью; б) в иных случаях при необходимости повышения точности установленного местоположения береговой линии.

• Пункт 5 Правил относит установление местоположения береговой линии к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, Федерального агентства водных ресурсов и его территориальных органов.

• Пункт 6 Правил предусматривает, что уточнение местоположения береговой линии осуществляется любыми заинтересованными лицами, в том числе органами государственной власти и органами местного самоуправления, собственниками, пользователями и владельцами земельных участков.

• Пункт 7 Правил устанавливает, что работы по определению местоположения береговой линии выполняют юридические лица или индивидуальные предприниматели, определяемые заказчиком работ в соответствии с требованиями, установленными законодательством РФ.

• Пункт 8 Правил предусматривает, что в результате выполнения работ по определению местоположения береговой линии осуществляется описание её местоположения с учетом требований, установленных уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. При описании подготавливаются перечень координат характерных точек береговой линии, картографическая основа с нанесенной береговой линией, пояснительная записка (паспорт работ), содержащая сведения о заказчике работ, использованных исходных данных и методах выполнения работ. Описание осуществляется в бумажном и электронном виде.

• Пункт 9 Правил устанавливает, что для установления местоположения береговой линии применяется картометрический способ определения координат с использованием актуального картографического материала наиболее крупного масштаба, а также данных дистанционного зондирования Земли. Установление местоположения береговой линии рек, ручьёв, каналов, озер и обводненных карьеров осуществляется картометрическим (фотограмметрическим) способом с использованием данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, её загрязнении.

• Пункт 10 Правил (абзац первый) предусматривает, что при уточнении местоположения береговой линии координаты характерных точек определяются с точностью, установленной для определения координат характерных точек границ земельных участков, примыкающих к береговой линии, но не ниже точности, используемой при установлении местоположения береговой линии.

4. Анализ оспариваемых положений Требований

Апелляционная коллегия установила, что закрепление в абзаце четвёртом пункта 2 Требований положения о том, что при установлении местоположения характерных точек береговой линии величина средней квадратической погрешности принимается равной 0,0005 м в масштабе используемого картографического материала, не противоречит каким-либо правовым нормам большей юридической силы. Суд отметил, что это положение согласуется с техническими требованиями, установленными в Правилах и иных нормативных актах.

Апелляционная коллегия также подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что абзац пятый пункта 2 Требований закрепляет положение, аналогичное содержащемуся в пункте 10 Правил, а именно: при уточнении местоположения береговой линии её местоположение определяется с нормативной точностью, установленной для определения координат характерных точек границ земельных участков, примыкающих к береговой линии, но не ниже, чем точность при установлении береговой линии.

5. Отсутствие противоречия с нормативными актами большей юридической силы

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что оснований считать, что абзацы четвёртый, пятый пункта 2 Требований противоречат указанным в административном иске и апелляционной жалобе нормам Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Закона о кадастровой деятельности, Закона о государственной регистрации недвижимости, Правил, Положения об обновлении государственных топографических карт и государственных топографических планов, не имеется, поскольку Требования в оспариваемой части не содержат норм, предусматривающих иные, отличные от установленных положениями названных нормативных правовых актов, предписания.

6. Вопрос о необходимости дополнения нормативного акта

Апелляционная коллегия отметила, что ссылка в апелляционной жалобе на то, что абзац четвёртый пункта 2 Требований не содержит предписания о применении наиболее высокой точности координат при установлении местоположения характерных точек береговой линии при смежности земельных участков, относящихся к разным категориям земель, свидетельствует о том, что административными истцами фактически ставится вопрос о необходимости внесения в оспариваемую норму соответствующего дополнения. Однако вопросы принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд РФ, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

7. Надлежащая мотивировка решения суда первой инстанции

Апелляционная коллегия установила, что решение суда должным образом мотивировано, в нём дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, а также отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ.

8. Отклонение ходатайства о направлении запроса в Конституционный Суд РФ

Апелляционная коллегия не удовлетворила ходатайство представителя административных истцов о направлении в Конституционный Суд РФ запроса о проверке конституционности пункта 20 части 1 статьи 26 Закона о государственной регистрации недвижимости и статьи 5 ВК РФ. Суд исходил из того, что:

• Статья 125 Конституции РФ, статья 101 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», часть 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства РФ предусматривают, что основанием для направления запроса в Конституционный Суд РФ является обнаружившаяся неопределённость в вопросе конституционности нормы права, подлежащей применению в конкретном деле.

• Апелляционная коллегия полагает, что неопределённость в вопросе соответствия Конституции РФ указанных в ходатайстве положений отсутствует.

• Проверка законности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ применила критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы.

Поскольку абзацы четвёртый и пятый пункта 2 Требований не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы (Водному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, Закону о государственной регистрации недвижимости, Закону о кадастровой деятельности, Правилам определения местоположения береговой линии, Положению об обновлении государственных топографических карт и государственных топографических планов), они не могут быть признаны недействующими.

Апелляционная коллегия подтвердила, что суды не вправе возлагать на органы государственной власти обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, включая внесение изменений и дополнений в нормативные акты, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Никаких специальных указаний нижестоящим судам, органам государственной власти или иным участникам не требовалось, поскольку спор был разрешён в пользу ответчиков.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мельниковой Луизы Семеновны, Мухиной Людмилы Викторовны, Шевченко Андрея Тарасовича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход к проверке ведомственных нормативных актов

Определение закрепляет формальный подход к проверке соответствия ведомственных нормативных актов законодательству большей юридической силы. Суд не проводит субстанциальный анализ целесообразности или эффективности установленных технических требований, а ограничивается проверкой наличия прямого противоречия с нормами федеральных законов и постановлений Правительства РФ. Если такого противоречия нет, нормативный акт признаётся законным, даже если его положения могут быть восприняты как неполные или требующие уточнения.

2. Разграничение компетенции между судами и органами исполнительной власти

Определение чётко разграничивает полномочия судов и органов государственной власти. Суды не вправе возлагать на органы исполнительной власти обязанность по внесению изменений и дополнений в нормативные акты, даже если такие изменения представляются необходимыми для устранения неполноты или неясности регулирования. Это положение соответствует принципу разделения властей и закреплено в части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ. Суды могут признать нормативный акт недействующим только при наличии прямого противоречия с актом большей юридической силы, но не могут «редактировать» нормативные акты путём судебных решений.

3. Защита полномочий уполномоченных органов исполнительной власти

Определение подтверждает, что **уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти обладают широкими полномочиями по установлению технических требований и стандартов в специальных сферах (в данном случае — в области определения местоположения береговой линии вод