ВС подтвердил законность требований по транспортной безопасности морских портов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Апелляционное определение № АПЛ26-233 от 29 сентября 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Зайцев В.Ю., члены коллегии Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н.; секретарь Нестерова Д.Г.; прокурор Гаврикова Г.В.

Стороны: - Административный истец: Попов Борис Германович, замещающий должность первого заместителя капитана морского порта Усть-Луга, ответственный за обеспечение транспортной безопасности - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Попов Б.Г. оспаривал отдельные положения постановления Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1651 (опубликовано 19 октября 2020 г. в Собрании законодательства РФ, № 42, часть III), утвердившего требования по обеспечению транспортной безопасности, включая требования к антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта, не подлежащих категорированию (далее — Требования).

Конкретно оспаривались: - абзац первый пункта 5 (обязанность образовать/привлечь подразделения транспортной безопасности); - подпункт 3 пункта 5 (состав и функции подразделений); - абзац первый пункта 6 (разработка внутренних организационно-распорядительных документов); - абзац второй подпункта 7 пункта 6 (требование о договоре о защите); - абзац четвертый подпункта «а» подпункта 7 пункта 6 (порядок допуска транспортных средств и меры по прекращению незаконного нахождения судов).

Позиция административного истца:

Попов Б.Г. утверждал, что оспариваемые нормы: - противоречивы и нелогичны; - не содержат четкого разграничения обязанностей между капитаном морского порта и организацией, осуществляющей управление государственным имуществом в морском порту; - не соответствуют принципу законодательного регулирования в сфере безопасности акваторий; - возлагают на капитана морского порта заведомо неисполнимые обязательства о заключении договоров и разработке порядков, поскольку финансирование и полномочия находятся у ФГУП «Росморпорт»; - нарушают право на определенность обязательных требований; - создают правовую неопределенность, влекущую неизбежное привлечение должностного лица к административной и уголовной ответственности, что посягает на право частной собственности и право на свободу и личную неприкосновенность.

Административный истец ссылался на несоответствие оспариваемых норм: - части 1 статьи 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»; - пунктам 71, 9 статьи 1, части 2 статьи 123 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; - статьям 21, 49, 420, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ; - статье 22 Трудового кодекса РФ.

Попов Б.Г. указал, что постановлением Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Западному федеральному округу он привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 11.15* КоАП РФ за неисполнение положений пунктов 5, 6 Требований.

Позиция административного ответчика:

Правительство РФ возражало против удовлетворения иска, утверждая, что Требования изданы в пределах предоставленных полномочий, в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда РФ от 29 июня 2026 г. по делу № АКПИ26-213 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное производство:

В апелляционной жалобе Попов Б.Г. просил отменить решение первой инстанции и удовлетворить административный иск, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права. Указывал, что за неисполнение действий ФГУП «Росморпорт» или администрацией морских портов несет ответственность капитан морского порта, поскольку именно он указан в оспариваемых положениях, и требовал уточнения Требований для обеспечения их определенности и исполнимости.

Правительство РФ в отзыве считало доводы апелляционной жалобы необоснованными.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением транспортной безопасности акваторий морских портов, включая антитеррористическую защищенность, что является функцией государства и возложено на капитана морского порта как должностное лицо федерального органа исполнительной власти;

2. Правами и интересами должностного лица — правом на определенность обязательных требований, которые оно обязано выполнять, и правом не быть привлеченным к ответственности за невыполнение заведомо неисполнимых обязательств.

Центральная проблема: разграничение обязанностей и ответственности между капитаном морского порта (должностным лицом государственной власти) и ФГУП «Росморпорт» (организацией, осуществляющей управление государственным имуществом в морском порту). Административный истец утверждал, что Требования возлагают на капитана морского порта обязанности, которые он не может исполнить в силу отсутствия финансирования и полномочий, находящихся у ФГУП «Росморпорт».

Это также вопрос о толковании и определенности нормативного правового акта: содержат ли оспариваемые положения четкое разграничение обязанностей или создают правовую неопределенность, нарушающую принцип определенности правовых норм.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли оспариваемые положения постановления Правительства РФ № 1651 нормативным правовым актам большей юридической силы (Федеральному закону «О транспортной безопасности», Федеральному закону «О морских портах», Кодексу торгового мореплавания РФ, Федеральному закону «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Гражданскому кодексу РФ, Трудовому кодексу РФ)?

2. Содержат ли оспариваемые нормы четкое разграничение обязанностей капитана морского порта и организации, осуществляющей управление государственным имуществом в морском порту, или они создают правовую неопределенность?

3. Возлагают ли оспариваемые нормы на капитана морского порта заведомо неисполнимые обязательства, нарушающие его право на определенность обязательных требований?

4. Применяются ли на практике оспариваемые положения в истолковании, не соответствующем их содержанию?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые положения постановления Правительства РФ № 1651 соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы, содержат четкие и определенные предписания, не допускают неоднозначного толкования и не противоречат федеральному законодательству. Требования административного истца о внесении изменений в нормативный правовой акт не подлежат удовлетворению судом, поскольку такие полномочия закреплены за Правительством РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ по принятию оспариваемого нормативного правового акта

Суд исходил из того, что согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон о транспортной безопасности) требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, для объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры.

Вывод суда о наличии у Правительства РФ полномочий по принятию Требований согласуется с приведенной нормой, а также со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не имеется.

2. Соответствие оспариваемых норм материальному законодательству о транспортной безопасности и морских портах

Суд провел детальный анализ соответствия оспариваемых положений Закону о транспортной безопасности и Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о морских портах), а также Кодексу торгового мореплавания РФ (КТМ РФ).

Определение понятий по Закону о транспортной безопасности:

Суд указал, что Закон о транспортной безопасности в статье 1 определяет: - Акт незаконного вмешательства — террористический акт, противоправное действие (бездействие), угрожающие безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшие за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшие угрозу наступления таких последствий (пункт 1); - Обеспечение транспортной безопасности — реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); - Объекты транспортной инфраструктуры — технологический комплекс, включающий в себя в том числе морские терминалы, акватории морских портов (подпункт «г» пункта 5); - Подразделения транспортной безопасности — осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 71); - Субъекты транспортной инфраструктуры — юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующих их на ином законном основании (пункт 9); - Транспортную безопасность — состояние защищенности от актов незаконного вмешательства объектов транспортной инфраструктуры, в том числе антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, и транспортных средств (пункт 10).

Распределение обязанностей по обеспечению транспортной безопасности:

Согласно части 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено этим федеральным законом и иными федеральными законами.

Исходя из части 4 статьи 9 Закона о транспортной безопасности реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и паспортов обеспечения транспортной безопасности осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиками, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности акваторий морского порта осуществляется капитанами морских портов.

Статус и функции капитана морского порта:

Согласно частям 1, 2 статьи 10 Закона о морских портах и статье 74 КТМ РФ капитан морского порта: - является должностным лицом, возглавляет службу капитана морского порта, входящую в состав администрации морских портов; - непосредственно подчиняется федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского транспорта; - действует на основании положения о капитане морского порта, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области транспорта; - осуществляет возложенные на него Законом о морских портах, КТМ РФ, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ административно-властные полномочия в морском порту.

Функции капитана морского порта осуществляются капитаном морского порта или по его поручению должностными лицами службы капитана морского порта.

Функции капитана морского порта в области транспортной безопасности:

Федеральным законодателем на капитана морского порта возложены следующие функции (пункты 1-3, 6, 11 статьи 11 Закона о морских портах, абзацы тринадцатый, четырнадцатый статьи 76 КТМ РФ): - обеспечение безопасности плавания и стоянки судов в акватории морского порта и на подходах к нему; - обеспечение транспортной безопасности акватории морского порта, в том числе принятие мер по предотвращению, прекращению незаконных нахождения и передвижения морских и иных судов в акватории морского порта; - информирование уполномоченных в области транспортной безопасности федеральных органов исполнительной власти об угрозе совершения или о совершении актов незаконного вмешательства в морском порту; - принятие мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций в морском порту, участие в организации работ по ликвидации таких ситуаций; - выполнение иных функций в соответствии с законодательством РФ.

Полномочия капитана морского порта по изданию актов:

В целях осуществления функций, установленных Законом о морских портах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, капитан морского порта в порядке, установленном положением о капитане морского порта, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, издает акты ненормативного характера, подлежащие исполнению капитанами судов и лицами, которые находятся и (или) осуществляют деятельность в морском порту и которым данные акты адресованы (часть 2 статьи 10, часть 1 статьи 12 Закона о морских портах).

Соответствие оспариваемых норм федеральному законодательству:

Сопоставление содержания Требований в оспариваемой части с положениями Закона о транспортной безопасности, Закона о морских портах, КТМ РФ свидетельствует о том, что Правительство РФ, возложив на капитана морского порта, ответственного в силу прямого указания федерального законодателя за обеспечение транспортной безопасности акватории морского порта (в том числе за принятие мер по предотвращению, прекращению незаконных нахождения и передвижения морских и иных судов в акватории морского порта), во взаимодействии с организацией, осуществляющей управление государственным имуществом в морском порту, приведенные обязанности, не вышло за пределы предоставленной ему федеральным законодателем компетенции.

3. Разграничение обязанностей между капитаном морского порта и администрацией морских портов

Суд указал, что организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение исполнения капитанами морских портов функций, предусмотренных Законом о морских портах, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, осуществляется администрацией морских портов (часть 3 статьи 121 Закона о морских портах).

В настоящее время организацией, за которой закреплено государственное имущество в морских портах на праве хозяйственного ведения, является ФГУП «Росморпорт», которое является также подразделением транспортной безопасности, аккредитованным Федеральным агентством морского и речного транспорта.

Согласно Уставу ФГУП «Росморпорт», утвержденному распоряжением Федерального агентства морского и речного транспорта от 6 ноября 2020 г. № АП-506-р, к видам деятельности данного предприятия отнесены: - участие в обеспечении транспортной безопасности акваторий морских портов, в том числе оказание услуг по обеспечению транспортной безопасности акватории морского порта; - поддержание в надлежащем техническом состоянии, организация технического обслуживания, ремонта, реконструкции и нового строительства инженерно-технических средств обеспечения транспортной безопасности акваторий морских портов; - разработка планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; - осуществление деятельности по защите объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (подпункты 48, 49, 53, 57 пункта 2.2 Устава).

Согласно пункту 2 приказа Министерства транспорта РФ от 31 октября 2012 г. № 387 «Об утверждении перечня портовых сборов, взимаемых в морских портах Российской Федерации» ФГУП «Росморпорт» взимает сбор транспортной безопасности акватории морского порта.

Таким образом, суд установил, что разграничение обязанностей между капитаном морского порта (как должностным лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности) и ФГУП «Росморпорт» (как организацией, осуществляющей материально-техническое и финансовое обеспечение) предусмотрено федеральным законодательством и нормативными актами Правительства РФ.

4. Определенность и ясность оспариваемых норм

В обжалуемом решении обоснованно отражено, что пункты 5, 6 Требований в оспариваемой части изложены понятным образом, отвечают критериям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования.

5. Отсутствие данных о неправильном применении на практике

Данных, которые бы свидетельствовали о применении на практике оспариваемых положений в истолковании, не соответствующем выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено (часть 3 статьи 215 КАС РФ).

6. Разграничение компетенции между судом и Правительством РФ

Требования административного истца, как видно в том числе и из апелляционной жалобы, по сути, сводятся к необходимости внесения в оспариваемые нормы изменений. Однако федеральным законодателем соответствующие полномочия закреплены за Правительством Российской Федерации, разрешение вопросов о внесении изменений и дополнений в нормативный правовой акт не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Предусмотренное частью 4 статьи 216 КАС РФ основание для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование также отсутствует.

7. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

КАС РФ закрепляет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Вопреки доводам апелляционной жалобы оснований для вывода о том, что оспариваемые предписания противоречат правовым нормам большей юридической силы, не имеется.

Установив, что Требования, принятые полномочным государственным органом исполнительной власти, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречат, суд верно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал в удовлетворении административного иска.

8. Полнота рассмотрения дела судом первой инстанции

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объеме (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

Суд первой инстанции вынес решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не выявила ошибок суда первой инстанции. Напротив, она подтвердила, что:

1. Суд первой инстанции правильно применил материальное право, толкуя положения Закона о транспортной безопасности, Закона о морских портах, КТМ РФ и установив, что Правительство РФ не вышло за пределы своей компетенции при принятии Требований.

2. Суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, установив, что: - капитан морского порта несет ответственность за обеспечение транспортной безопасности в силу прямого указания федерального законодателя; - организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение осуществляется администрацией морских портов (ФГУП «Росморпорт»); - оспариваемые нормы четко разграничивают обязанности капитана морского порта и организации, осуществляющей управление государственным имуществом.

3. Суд правильно применил процессуальное право, руководствуясь статьей 215 КАС РФ и установив, что основание для признания нормативного правового акта недействующим (несоответствие актам большей юридической силы) отсутствует.

4. Суд правильно разграничил компетенцию, указав, что вопрос о внесении изменений в нормативный правовой акт относится к компетенции Правительства РФ, а не суда.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ от 29 июня 2026 г. оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Попова Бориса Германовича оставлена без удовлетворения.

Таким образом, оспариваемые положения постановления Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1651 признаны действующими и соответствующими федеральному законодательству.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в сфере транспортной безопасности

Определение подтверждает, что суды не должны подменять Правительство РФ при оценке целесообразности и содержания нормативного регулирования в сфере обеспечения транспортной безопасности. Это усиливает гарантии реализации государственной политики в области антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, которая является приоритетом национальной безопасности.

2. Стандарт определенности нормативных актов в сфере публичного права

Определение устанавливает, что нормативный правовой акт считается определенным и ясным, если он четко разграничивает обязанности различных субъектов (в данном случае — капитана морского порта и администрации морских портов), даже если эти обязанности требуют взаимодействия между ними. Суд не требует, чтобы каждая обязанность была возложена на одного субъекта; достаточно, чтобы роль каждого субъекта была определена в соответствии с федеральным законодательством.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящему законодательству

Определение демонстрирует строгий стандарт судебного контроля при оспаривании нормативных актов: суд проверяет только соответствие оспариваемого акта актам большей юридической силы (федеральным законам, федеральным конституционным законам), а не целесообразность или оптимальность регулирования. Это соответствует пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ.

4. Разграничение компетенции между судебной и исполнительной властью

Определение четко разграничивает компетенцию: суд проверяет законность нормативного акта (соответствие вышестоящему законодательству), но не может требовать от Правительства РФ внесения изменений в нормативный акт. Это соответствует принципу разделения властей и предотвращает судебное вмешательство в нормотворческую деятельность исполнительной власти.

5. Применение активной роли суда при оспаривании нормативных актов

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства в полном объеме. Определение подтверждает, что суд первой инстанции правильно применил эту норму, проведя самостоятельный анализ соответствия оспариваемых положений федеральному законодательству, а не ограничиваясь доводами административного истца.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение имплицитно опирается на конституционные гарантии: - право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд рассмотрел дело по существу и вынес мотивированное решение; - законность (статья 15 Конституции РФ) — суд проверил соответствие оспариваемого акта федеральному законодательству; - разделение властей (статья 10 Конституции РФ) — суд не подменил нормотворческую функцию Правительства РФ.

7. Применимость позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к другим категориям дел об оспаривании нормативных актов, в которых административный истец ссылается на: - неопределенность норм; - неправильное разграничение обязанностей между различными субъектами; - невозможность исполнения обязанности в силу отсутствия финансирования или полномочий.

В таких случаях суд должен проверить, предусмотрено ли разграничение обязанностей федеральным законодательством, и если да, то оспариваемый акт не может быть признан недействующим на основании части 2 статьи 215 КАС РФ.

8. Значение для должностных лиц и органов государственной власти

Определение имеет практическое значение для капитанов морских портов и иных должностных лиц, которые могут быть привлечены к ответственности за неисполнение обязанностей, установленных нормативными актами Правительства РФ. Суд подтвердил, что такие обязанности являются законными и исполнимыми, если они соответствуют федеральному законодательству и четко разграничены между различными субъектами.

9. Роль Федерального агентства морского и речного транспорта и ФГУП «Росморпорт»

Определение подтверждает, что ФГУП «Росморпорт» как организация, осуществляющая управление государственным имуществом в морских портах, несет ответственность за материально-техническое и финансовое обеспечение исполнения функций капитана морского порта в области транспортной безопасности. Это разграничение обязанностей предусмотрено федеральным законодательством и нормативными актами Правительства РФ.