ВС РФ подтвердил полномочия Правительства на установление особого порядка выдачи удостоверения ветерана боевых действий

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-900, решение от 21 января 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья Верховного Суда РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Кириллов В.С., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Герасимова А.А.

Участие прокуратуры: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В.

Стороны: - Административный истец: Лейман Константин Васильевич (гражданин РФ, сотрудник частной военной компании, содействующей выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством обороны РФ на основании поручения от 9 декабря 2025 г. № МД-П4-46729) - Заинтересованные лица: Министерство обороны Российской Федерации; Государственный фонд поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества»

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (Постановления Правительства РФ от 1 августа 2023 г. № 1242 и утвержденных им Правил выдачи удостоверения ветерана боевых действий)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Лейман К.В. оспаривал следующие положения Правил выдачи удостоверения ветерана боевых действий единого образца (утверждены Постановлением Правительства РФ от 1 августа 2023 г. № 1242):

1. Пункт 3 — устанавливает, что рассмотрение обращений о выдаче удостоверений осуществляется комиссией, создаваемой в Министерстве обороны РФ. Истец полагал, что эта комиссия дублирует компетенцию Центральной комиссии МО РФ по рассмотрению обращений о выдаче удостоверений ветеранов боевых действий.

2. Пункт 5 (в части) — закрепляет направление заявлений через Государственный фонд поддержки участников СВО «Защитники Отечества» при упразднении содействующей организации. Истец требовал возможности подать заявление и документы лично в компетентный орган.

3. Пункт 8, абзац второй пункта 9, пункты 11, 13–16 — содержат нормы о взаимодействии с Фондом при обработке персональных данных. Истец утверждал, что Фонд наделяется не предусмотренными законодательством функциями и полномочиями.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция административного истца: - Оспариваемые нормы не соответствуют Федеральному закону от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», а также Положению о Министерстве обороны РФ. - Истец указал, что является сотрудником частной военной компании, содействующей выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции, и обратился в Фонд для оформления удостоверения ветерана боевых действий.

Позиция административного ответчика и заинтересованных лиц: - Правительство РФ (представляемое МО РФ) и Фонд просили отказать в удовлетворении требований. - Доводы: Постановление № 1242 издано в пределах полномочий Правительства РФ; оспариваемые нормы соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы; не создают правовой неопределенности; не нарушают прав и законных интересов истца.

Позиция прокурора: - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решение Верховного Суда РФ

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав, что оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное напряжение между несколькими публично-правовыми принципами:

1. Законность и полномочия органов власти: Может ли Правительство РФ, реализуя дискреционные полномочия, делегированные ему Федеральным законом № 148-ФЗ, установить специальный порядок выдачи удостоверения ветерана боевых действий для сотрудников содействующих организаций, отличный от общего порядка, предусмотренного Инструкцией 2003 г.?

2. Процедурные гарантии и доступ к правосудию: Может ли закон требовать направления заявлений через промежуточный орган (Фонд) вместо прямого обращения в компетентный государственный орган? Соответствует ли это принципам открытости и доступности государственных услуг?

3. Защита персональных данных: Может ли Фонд, не являющийся органом государственной власти, обрабатывать персональные данные сотрудников содействующих организаций в целях оформления удостоверения ветерана боевых действий?

4. Разумность и соразмерность: Является ли создание специальной комиссии в МО РФ для рассмотрения обращений сотрудников содействующих организаций разумным и соразмерным решением, или это дублирует существующие структуры?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

Суд сформулировал следующие ключевые вопросы:

1. Соответствие материальному праву: Соответствуют ли пункты 3, 5, 8, абзац второй пункта 9, пункты 11, 13–16 Правил нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, Закону о ветеранах, Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, Закону о порядке рассмотрения обращений граждан, Закону о персональных данных)?

2. Полномочия Правительства РФ: Действовало ли Правительство РФ в пределах полномочий, делегированных ему Федеральным законом № 148-ФЗ, при утверждении Правил?

3. Целесообразность нормативного регулирования: Является ли вопрос о целесообразности создания специальной комиссии предметом судебного контроля или это исключительная компетенция органов государственной власти?

4. Применимость специальных законов: Применяются ли к отношениям по выдаче удостоверения ветерана боевых действий сотрудникам содействующих организаций Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и Закон о порядке рассмотрения обращений граждан?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходил из того, что Правительство Российской Федерации, реализуя дискреционные полномочия, делегированные ему Федеральным законом № 148-ФЗ, имело право установить самостоятельный порядок выдачи удостоверения ветерана боевых действий для лиц, заключивших контракт с организациями, содействующими выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции. Оспариваемые нормы Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и соответствуют целям, установленным Указом Президента РФ от 3 апреля 2023 г. № 232 о создании Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции. Вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта не подлежит судебному контролю и относится к исключительной компетенции органов государственной власти.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания полномочий Правительства РФ

Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах»:

Суд установил, что Федеральный законодатель в статье 2 Федерального закона № 148-ФЗ уполномочил Правительство Российской Федерации определить самостоятельный порядок выдачи удостоверения ветерана боевых действий для лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции на территориях Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей.

Статьей 1 Федерального закона № 148-ФЗ пункт 1 статьи 3 Закона о ветеранах дополнен подпунктом 2, который отнес к ветеранам боевых действий указанную категорию лиц. Это расширило круг субъектов, имеющих право на получение удостоверения ветерана боевых действий.

Конституционная основа:

Суд ссылался на Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5), согласно которым Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.

Процедурное соответствие:

Суд подтвердил, что процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления № 1242 соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Нормативный правовой акт размещен на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 1 августа 2023 г. и опубликован в Собрании законодательства РФ 7 августа 2023 г.

2. Анализ конкретных оспариваемых норм

Пункт 3 Правил — создание комиссии в МО РФ:

Суд отклонил довод истца о дублировании компетенции Центральной комиссии МО РФ, установив следующее:

• Правительство РФ, реализуя дискреционные полномочия, установило в пунктах 2 и 3 Правил, что выдача удостоверений сотрудникам содействующих организаций осуществляется МО РФ, а рассмотрение обращений — создаваемой в МО РФ комиссией.
• Положение о комиссии и ее состав утверждаются МО РФ (абзац второй пункта 3).
• Приказом Министра обороны РФ от 20 сентября 2023 г. № 631 утверждены Положение о комиссии МО РФ по рассмотрению обращений о выдаче удостоверений ветерана боевых действий и состав этой комиссии.
• Положением о комиссии установлено, что комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Правилами и закреплены организационные основы ее деятельности.

Процессуальный аспект — целесообразность:

Суд прямо ссылался на Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (подпункт «а» пункта 28):

«Суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц».

Суд пришел к выводу, что требования административного истца об оспаривании пункта 3 Правил сводятся к вопросу о целесообразности наделения МО РФ полномочиями по созданию комиссии, что не подлежит судебному контролю.

Пункт 5 Правил — направление заявлений через Фонд:

Суд отклонил довод истца о нарушении права на личное обращение в компетентный орган, установив следующее:

• Пункт 5 Правил закрепляет требование о направлении в МО РФ заявлений о выдаче удостоверения и документов в случае упразднения содействующей организации и отсутствия ее правопреемника через Фонд.
• Обязанность по сбору документов и материалов возложена на самих сотрудников содействующих организаций.
• Данный довод основан на ошибочном толковании норм материального права.

Применимость Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг:

Суд установил, что:

• Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ определяет государственную услугу как деятельность по реализации функций соответствующих органов, осуществляемую по запросам заявителей в пределах установленных полномочий (пункт 1 статьи 2).
• Статьей 1 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (пункт 5 части 2 статьи 3) закреплено, что деятельность федерального органа исполнительной власти в области обороны не является предоставлением государственных и муниципальных услуг.
• Следовательно, выдача удостоверения ветерана боевых действий сотрудникам содействующих организаций, участвовавшим в специальной военной операции, не подпадает под действие Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Применимость Закона о порядке рассмотрения обращений граждан:

Суд установил, что:

• Закон о порядке рассмотрения обращений от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (часть 1 статьи 1).
• Частью 2 статьи 1 Закона о порядке рассмотрения обращений закреплено, что установленный этим законом порядок распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
• Данный закон не регулирует порядок обращения сотрудников содействующих организаций с заявлениями о выдаче удостоверения ветерана боевых действий, поскольку этот порядок урегулирован Федеральным законом № 148-ФЗ, делегировавшим Правительству РФ утверждение соответствующих правил.
• Пункт 5 Правил направлен на защиту права сотрудников содействующих организаций и упрощение процесса получения удостоверения при отсутствии содействующей организации (ее правопреемника) и не ограничивает истца в реализации его прав.

3. Полномочия Государственного фонда поддержки участников СВО «Защитники Отечества»

Указ Президента РФ от 3 апреля 2023 г. № 232 «О создании Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества»:

Суд установил, что:

• Указом № 232 постановлено считать целесообразным создание Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества» (пункт 1).
• Деятельность Фонда направлена на организацию и оказание поддержки и помощи в том числе ветеранам боевых действий, принимавшим участие (содействовавшим выполнению задач) в специальной военной операции, уволенным с военной службы (службы, работы) (подпункт «а», абзацы первый и второй подпункта «в» пункта 2).
• Учредителем Фонда от имени РФ является Правительство РФ.

Полномочия Фонда по обработке персональных данных:

Суд установил, что:

• Подпунктом «а» пункта 5 Указа № 232 Правительству РФ предписано утвердить устав Фонда, предусмотрев в нем, что основными общественно значимыми целями деятельности Фонда являются обеспечение комплексного сопровождения лиц, включая персональное сопровождение, а также обеспечение социальной адаптации, интеграции и ресоциализации, обучения, содействие в трудоустройстве.
• Подпунктом «е» пункта 8 Указа № 232 Правительству РФ поручено обеспечить предоставление Фондом пенсионного и социального страхования РФ сведений централизованного информационного учета о лицах в Фонд для обеспечения персонального сопровождения указанных лиц.

Устав Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества»:

Суд ссылался на Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2023 г. № 1168-р, утвердившее Устав Фонда, в соответствии с пунктом 16 которого основными общественно значимыми целями деятельности Фонда являются:

• Организация и оказание поддержки и помощи ветеранам боевых действий, принимавшим участие (содействовавшим выполнению задач) в специальной военной операции, уволенным с военной службы (подпункт «а»);
• Обеспечение комплексного сопровождения лиц, включая персональное сопровождение сотрудниками Фонда — социальными координаторами, а также обеспечение социальной адаптации, интеграции и ресоциализации, обучения, содействие в трудоустройстве (подпункт «б»);
• Содействие в оформлении (восстановлении) документов и получении статуса ветерана боевых действий в соответствии с Законом о ветеранах (подпункт «ж»).

Пунктом 17 Устава Фонда предусмотрено, что для достижения целей деятельности Фонд осуществляет:

• Обработку данных, полученных в ходе осуществления деятельности Фонда, направленной на достижение общественно значимых целей, с соблюдением требований законодательства РФ, предъявляемых к обеспечению защиты информации, в том числе конфиденциальной информации, а также обрабатываемых персональных данных (подпункт «о»);
• Использование информационной системы для обеспечения реализации предусмотренных уставом целей деятельности Фонда, а также для взаимодействия с государственными, ведомственными и иными информационными системами на основании соглашений (подпункт «ц»).

Вывод суда о соответствии Закону о персональных данных:

Суд установил, что:

• Фонд создан в целях обеспечения комплексного сопровождения в том числе сотрудников содействующих организаций при отсутствии содействующей организации (ее правопреемника) в оформлении (восстановлении) документов и получении статуса ветерана боевых действий в соответствии с Законом о ветеранах.
• Для реализации этих целей Фондом пенсионного и социального страхования РФ предоставляются сведения централизованного информационного учета о лицах с соблюдением требований законодательства РФ, предъявляемых к обеспечению защиты информации, в том числе конфиденциальной информации, а также обрабатываемых персональных данных.
• Пункты 8, абзац второй пункта 9 и пункты 11, 15 Правил содержат нормы, определяющие соответствующие сроки направления заявления и документов, рассмотрения комиссией заявления, продления сроков рассмотрения с обязательным уведомлением, направления уведомления об отказе, оформления удостоверения, представления отчета о выдаче удостоверений.
• Пункты 13, 14 и 16 Правил содержат предписания о направлении оформленного удостоверения в содействующую организацию (Фонд) либо о его выдаче на руки представителю по доверенности, выдаче дубликата удостоверения.
• Приведенные нормы, содержащие указание на взаимодействие сотрудников содействующих организаций и комиссии при отсутствии содействующей организации (ее правопреемника) с Фондом, не противоречат Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, Закону о ветеранах, соответствуют целям Фонда, отраженным в Уставе Фонда и Указе № 232, предусматривающих соблюдение требований Закона о персональных данных.

4. Соотношение с Инструкцией 2003 г.

Суд отклонил довод истца о несоответствии пункта 3 Правил Инструкции о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверения ветерана боевых действий, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2003 г. № 763, установив следующее:

• По смыслу статей 209, 215 КАС РФ проверка нормативного правового акта осуществляется на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
• Инструкция по отношению к Правилам является равнозначным правовым актом, какой-либо правовой неопределенности или неоднозначного толкования указанные акты не порождают.
• Пунктом 2 Инструкции предусмотрено, что выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти, по заявлениям, подаваемым ветеранами в эти органы.
• Федеральный законодатель в статье 2 Федерального закона № 148-ФЗ уполномочил Правительство РФ определить самостоятельный порядок выдачи удостоверения ветерана боевых действий для лиц, заключивших контракт с организациями, содействующими выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции.

5. Процессуальные основания (КАС РФ)

Статьи 209, 215 КАС РФ — основания для отказа в удовлетворении иска об оспаривании НПА:

Суд руководствовался статьей 215 КАС РФ, в частности пунктом 2 части 2 статьи 215, согласно которому суд отказывает в удовлетворении административного иска об оспаривании нормативного правового акта, если оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Статьи 175–180 КАС РФ — процедура рассмотрения дела:

Суд при вынесении решения руководствовался общими процессуальными нормами КАС РФ о рассмотрении административных дел.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по административному исковому заявлению, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд провел самостоятельную проверку оспариваемого нормативного правового акта на соответствие актам большей юридической силы.

Суд выявил и отклонил следующие ошибочные позиции истца:

1. Неверное толкование материального права — истец ошибочно полагал, что Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и Закон о порядке рассмотрения обращений граждан применяются к отношениям по выдаче удостоверения ветерана боевых действий сотрудникам содействующих организаций, хотя эти законы либо не применяются к деятельности в области обороны (первый закон), либо имеют иной предмет правового регулирования (второй закон).

2. Смешение вопросов целесообразности и законности — истец требовал признать пункт 3 Правил недействующим на основании того, что комиссия якобы дублирует компетенцию Центральной комиссии МО РФ.