ВС подтвердил законность Правил выдачи удостоверений ветеранов боевых действий сотрудникам содействующих организаций

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-53; Апелляционное определение ВС РФ от 21 апреля 2026 г.

Дата принятия: 21 апреля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Воронов А.В., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Лейман Константин Васильевич (бывший сотрудник организации, содействующей выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством обороны РФ) - Заинтересованные лица: Министерство обороны РФ, Государственный фонд поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества»

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ); административно-правовой спор, связанный с социальной защитой участников специальной военной операции.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Лейман К.В., являвшийся сотрудником организации, содействующей выполнению задач, возложенных на Вооружённые Силы РФ в ходе специальной военной операции на территориях Украины, ДНР и ЛНР (с 24 февраля 2022 г.) и Запорожской и Херсонской областей (с 30 сентября 2022 г.), обратился для оформления и получения удостоверения ветерана боевых действий. Согласно действующему правовому регулированию, выдача удостоверений осуществляется Министерством обороны РФ через созданную в его составе комиссию, а при упразднении содействующей организации — через Государственный фонд поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества». Лейман К.В. оспорил конституционность и законность отдельных положений Правил выдачи удостоверения ветерана боевых действий единого образца, утверждённых постановлением Правительства РФ от 1 августа 2023 г. № 1242 (в редакции постановления от 28 августа 2024 г. № 1157), как противоречащих федеральному законодательству и нарушающих его права.

Решения нижестоящих инстанций

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, 21 января 2026 г., дело № АКПИ25-900): Отказал Лейману К.В. в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые пункты Правил (пункты 3, 5¹, 8, абзац второй пункта 9, пункты 11, 13—16) утверждены Правительством РФ в пределах его компетенции, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, 21 апреля 2026 г.): Оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу Лейманна К.В. — без удовлетворения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба Лейманна К.В., поданная на решение суда первой инстанции. В жалобе истец просил отменить решение как незаконное, необоснованное, вынесенное с нарушением норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Представитель Правительства РФ и Минобороны России возражал против удовлетворения жалобы, ссылаясь на правильное применение норм материального и процессуального права судом первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом гражданина на прямое обращение в компетентный государственный орган (Министерство обороны РФ) с заявлением о выдаче удостоверения ветерана боевых действий и установленным Правилами механизмом, предусматривающим опосредованное направление документов через содействующую организацию или (при её упразднении) через Государственный фонд поддержки участников специальной военной операции.

Истец оспаривал соответствие оспариваемых положений Правил следующим федеральным законам: - Федеральному закону от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (Закон о ветеранах); - Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг); - Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (Закон о порядке рассмотрения обращений); - Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (Закон о персональных данных); - иным нормативным правовым актам.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопросы о надлежащем механизме реализации прав новой категории ветеранов боевых действий (лиц, заключивших контракт с организациями, содействующими ВС РФ), о разграничении компетенции между органами государственной власти и некоммерческими организациями в сфере социальной защиты, о соответствии процедурных норм принципам открытости и доступности государственных услуг.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли положения пункта 3 Правил (устанавливающие создание в Минобороны России комиссии по рассмотрению обращений о выдаче удостоверений) требованиям Закона о ветеранах и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу?

2. Соответствует ли пункт 5¹ Правил (предусматривающий направление заявлений и документов через Государственный фонд при упразднении содействующей организации) требованиям Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и Закона о порядке рассмотрения обращений граждан?

3. Имеют ли пункты 8, абзац второй пункта 9 и пункты 11, 13—16 Правил (регулирующие взаимодействие с Фондом и обработку персональных данных) законное основание в федеральном законодательстве?

4. Вправе ли Правительство РФ в постановлении утверждать Правила, наделяющие Государственный фонд функциями и полномочиями, не предусмотренными законодательством РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Правила выдачи удостоверения ветерана боевых действий, утверждённые постановлением Правительства РФ от 1 августа 2023 г. № 1242, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не содержат положений, противоречащих федеральному законодательству. Основанием для отказа в удовлетворении административного иска является отсутствие несоответствия оспариваемых норм иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что является единственным основанием для признания нормативного правового акта недействующим в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание оспариваемого постановления

Апелляционная коллегия исходила из того, что Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в РФ наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издаёт постановления и распоряжения (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Постановление № 1242 издано в надлежащей форме и надлежащим образом опубликовано (размещено на официальном интернет-портале правовой информации 1 августа 2023 г., опубликовано в Собрании законодательства РФ 7 августа 2023 г., № 32, часть II, ст. 6364).

2. Законодательное основание для издания Правил

Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах» дополнил пункт 1 статьи 3 Закона о ветеранах подпунктом 2, которым к ветеранам боевых действий отнесены лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на ВС РФ, в ходе специальной военной операции на указанных территориях.

Статьёй 2 того же федерального закона закреплено, что установление порядка выдачи удостоверения ветерана боевых действий единого образца лицам, заключившим контракт (имевшим иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на ВС РФ, осуществляется Правительством Российской Федерации. Реализуя предоставленные полномочия, Правительство РФ Постановлением № 1242 утвердило Правила.

3. Соблюдение формы и порядка введения в действие

Положения Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Постановления № 1242 соблюдены. Суд первой инстанции правильно исходил из того, что Правила утверждены Правительством РФ в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка введения в действие.

4. Критерий признания нормативного правового акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Лейманну К.В. в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по данному делу такое основание для признания оспариваемых пунктов Правил недействующими отсутствует.

5. Анализ пункта 3 Правил (создание комиссии в Минобороны России)

Правила устанавливают, что выдача удостоверений сотрудникам содействующих организаций осуществляется Минобороны России (пункт 2), а рассмотрение обращений о выдаче удостоверений осуществляется создаваемой в Минобороны России комиссией, положение о которой и её состав утверждаются Минобороны России (пункт 3).

Довод Лейманна К.В. о противоречии пункта 3 Правил требованиям Закона о ветеранах судом первой инстанции проверялся и правильно признан несостоятельным, поскольку названный федеральный закон, устанавливающий правовые гарантии социальной защиты ветеранов, непосредственно не регламентирует механизм рассмотрения обращений о выдаче удостоверений сотрудникам содействующих организаций. Закон о ветеранах не содержит норм, которые бы запрещали создание специализированной комиссии в Минобороны России для рассмотрения обращений данной категории лиц.

6. Анализ пункта 5¹ Правил (направление документов через Фонд при упразднении организации)

В соответствии с пунктом 5 Правил сбор и направление в Минобороны России заявлений о выдаче удостоверения сотрудников содействующих организаций, а также документов и материалов, указанных в пункте 7 Правил, осуществляют содействующие организации (их правопреемники).

Пункт 5¹ Правил подлежит применению в случаях упразднения содействующей организации и отсутствия её правопреемника, с учётом того, что в таком случае направление в Минобороны России заявления о выдаче удостоверения, а также необходимых документов и материалов осуществляется сотрудниками содействующих организаций через Фонд. При этом сбор документов и материалов осуществляется сотрудниками содействующих организаций самостоятельно.

Довод административного истца о противоречии указанной нормы Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, а также Закону о порядке рассмотрения обращений, как лишающей его возможности лично подать в компетентный орган заявление о выдаче удостоверения, судом первой инстанции проверялся и правильно признан несостоятельным, поскольку названные федеральные законы не регулируют рассматриваемые правоотношения.

7. Сфера действия Закона о порядке рассмотрения обращений граждан

Частью 2 статьи 1 Закона о порядке рассмотрения обращений закреплено, что установленный данным федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Порядок обращения сотрудников содействующих организаций с заявлениями о выдаче ветерана боевых действий урегулирован Федеральным законом от 28 апреля 2023 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах», делегировавшим Правительству РФ утверждение Правил. Таким образом, данные правоотношения исключены из сферы действия Закона о порядке рассмотрения обращений и регулируются специальным законодательством.

8. Сфера действия Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг

Определяя сферу действия Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, федеральный законодатель в статье 1 этого закона установил, что деятельность федерального органа исполнительной власти в области обороны не является предоставлением государственных и муниципальных услуг (пункт 5 части 2).

Выдача удостоверений ветеранов боевых действий осуществляется Минобороны России, органом исполнительной власти в области обороны. Следовательно, данная деятельность не подпадает под определение государственной услуги в смысле Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, и требования этого закона к ней не применяются.

9. Анализ полномочий Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции

Проанализировав содержание пункта 1, подпункт «а», абзацев первого и второго подпункта «в» пункта 2, подпункта «а» пункта 5, подпункта «е» пункта 8 Указа Президента РФ от 3 апреля 2023 г. № 232 «О создании Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества» (Указ № 232), Устава Фонда, суд первой инстанции правильно отклонил как несостоятельные доводы Лейманна К.В. о том, что пункт 8, абзац второй пункта 9 и пункты 11, 13—16 Правил наделяют Фонд не предусмотренными законодательством РФ функциями и полномочиями, в том числе полномочиями на обработку персональных данных.

Оспариваемые положения, содержащие указание на взаимодействие сотрудников содействующих организаций и комиссии при отсутствии содействующей организации (её правопреемника) с Фондом, не могут нарушать требования Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, не противоречат Закону о ветеранах, соответствуют целям Фонда, отражённым в Уставе Фонда и Указе № 232, которые предусматривают необходимость соблюдения требований законодательства, предъявляемых к обеспечению защиты информации, в том числе в отношении обрабатываемых персональных данных.

10. Отсутствие противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу

Какой-либо нормативный правовой акт большей юридической силы, который бы непосредственно регулировал механизм рассмотрения обращений о выдаче удостоверений сотрудникам содействующих организаций, которому не соответствовали бы Правила в оспариваемой части, отсутствует.

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о несостоятельности довода Лейманна К.В. о противоречии оспариваемых норм иным, не регулирующим рассматриваемые правоотношения, нормативным правовым актам, как основанного на неправильном толковании материального права.

11. Разграничение компетенции между судами и органами государственной власти

Ссылаясь в апелляционной жалобе на необходимость закрепления в федеральном законе перечня критериев, на основании которых лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на ВС РФ, признавались бы ветеранами боевых действий, а также ставя под сомнение легитимность деятельности комиссии Минобороны России и Фонда, Лейман К.В., по сути, не согласен с действующим правовым регулированием в сфере выдачи удостоверений ветерана боевых действий отдельным категориям лиц.

Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд РФ, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

12. Оценка доводов апелляционной жалобы

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемых пунктов Правил, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии ВС РФ не имеется. Всем доводам в административном иске, имеющим правовое значение для рассмотрения и разрешения данного дела, судом дана надлежащая оценка.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно отказал Лейманну К.В. в удовлетворении административного иска.

Конкретный критерий, применённый к данному делу: отсутствие несоответствия оспариваемых положений Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (федеральным законам, указам Президента РФ, иным постановлениям Правительства РФ).

Процедурные указания: Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, органам исполнительной власти или иным участникам, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству, а не практического применения Правил к конкретным правоотношениям.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2026 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу Леймана Константина Васильевича оставить без удовлетворения.

Таким образом, оспариваемые положения Правил выдачи удостоверения ветерана боевых действий единого образца (пункты 3, 5¹, 8, абзац второй пункта 9, пункты 11, 13—16) остаются в силе и продолжают действовать в редакции постановления Правительства РФ от 28 августа 2024 г. № 1157 (на момент рассмотрения в суде первой инстанции) и в редакции постановления Правительства РФ от 18 марта 2026 г. № 283 (на момент рассмотрения в апелляционной инстанции).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение принципа специального регулирования социальных прав участников специальной военной операции

Определение закрепляет подход, согласно которому правоотношения, связанные с выдачей удостоверений ветеранов боевых действий лицам, заключившим контракт с организациями, содействующими ВС РФ, регулируются специальным федеральным законодательством (Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 148-ФЗ), а не общими нормами о порядке рассмотрения обращений граждан или предоставлении государственных услуг. Это означает, что суды не должны применять к данным правоотношениям общие требования Закона о порядке рассмотрения обращений (ФЗ № 59-ФЗ) или Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ФЗ № 210-ФЗ), если они прямо не предусмотрены в специальном законодательстве.

2. Разграничение компетенции между органами государственной власти в области обороны и общими нормами административного права

Апелляционная коллегия подтвердила, что деятельность федеральных органов исполнительной власти в области обороны (в данном случае — Минобороны России) исключена из сферы действия Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (пункт 5 части 2 статьи 1 ФЗ № 210-ФЗ). Это имеет важное значение для практики, поскольку означает, что требования к предоставлению государственных услуг (в том числе требования об открытости, доступности, установлении сроков и т.д.) не применяются к деятельности Минобороны России по выдаче удостоверений ветеранов боевых действий.

3. Признание законности делегирования функций некоммерческой организации (Фонду)

Определение подтверждает, что Правила могут предусматривать взаимодействие сотрудников содействующих организаций и государственной комиссии с Государственным фондом поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества» при упразднении содействующей организации и отсутствии её правопреемника. Функции Фонда по сбору и направлению документов, обработке персональных данных соответствуют целям Фонда, установленным в Указе Президента РФ от 3 апреля 2023 г. № 232 и Уставе Фонда. Это означает, что государство может привлекать некоммерческие организации к реализации функций социальной поддержки участников специальной военной операции без необходимости прямого закрепления каждой функции в федеральном законе, если такие функции соответствуют целям организации и не противоречат законодательству о защите персональных данных.

4. Установление критерия судебного контроля над нормативными правовыми актами в