ВС РФ: отсутствие приказа о участии в операции не препятствует выдаче удостоверения ветерана

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело №АКПИ26-198, решение от 28 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ), рассмотрение в порядке абстрактного нормоконтроля по главе 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов).

Состав суда: Судья ВС РФ Корнелюк Е.С. (докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; участие прокурора Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А.

Стороны: - Административный истец: Савенко Дмитрий Юрьевич (гражданин РФ, военнослужащий, уволенный в запас, бывший сотрудник Следственного комитета РФ) - Административный ответчик: Следственный комитет Российской Федерации (федеральный государственный орган) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (приказа и утверждённого им порядка).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец оспаривает: 1. Пункт 1 приказа Следственного комитета РФ от 22 декабря 2025 г. № 187 «Об утверждении Порядка выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Следственном комитете Российской Федерации»; 2. Абзац четвёртый пункта 1 Порядка (определяющий категории сотрудников, имеющих право на удостоверение); 3. Абзац шестой пункта 10 Порядка (устанавливающий перечень документов, необходимых для подтверждения права на удостоверение).

Истец требует признать указанные положения недействующими в той мере, в которой они препятствуют выдаче удостоверения ветерана боевых действий сотрудникам Следственного комитета РФ, исполнявшим служебные обязанности в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 г., при отсутствии утверждённых руководителями контртеррористической операции приказов о непосредственном участии в операции.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция административного истца: - В период с [указанные даты] исполнял служебные обязанности в ходе контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона - В сентябре 2025 г. ему отказано в выдаче удостоверения ветерана боевых действий в связи с отсутствием приказов о его непосредственном участии - Оспариваемые положения противоречат подпункту 8 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее — Закон о ветеранах) - Истец полагает, что имеет право выбора нормы Закона о ветеранах при обращении за удостоверением

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица: - Оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - Отсутствует правовая неопределённость и нарушения прав истца - Просили отказать в удовлетворении иска

Решения нижестоящих судов

Октябрьский районный суд г. Новороссийска Краснодарского края (26 марта 2026 г.): отказал в удовлетворении требований административного истца по результатам оспаривания действий (бездействия) должностных лиц Следственного комитета РФ, Главного военного следственного управления и военного следственного управления по Южному военному округу.

Кассационное рассмотрение

Истец обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании оспариваемых положений недействующими.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема заключается в соотношении между материальным правом на статус ветерана боевых действий и процедурными требованиями к документальному подтверждению этого права, а также в разграничении правового статуса различных категорий сотрудников Следственного комитета РФ (военнослужащих и гражданских служащих со специальными званиями).

Конфликт публичного и частного интересов: - Публичный интерес: обеспечение надлежащей документации и контроля при присвоении статуса ветерана боевых действий; соблюдение установленного порядка выдачи удостоверений; различное правовое регулирование для военнослужащих и гражданских служащих - Частный интерес: право гражданина на социальную защиту в качестве ветерана боевых действий; возможность получения удостоверения при отсутствии определённых документов, если факт участия в операции может быть подтверждён иным образом

Толкование материального права: - Подпункт 8 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах (введён Федеральным законом от 16 февраля 2022 г. № 14-ФЗ) распространил статус ветерана боевых действий на прокуроров и следователей органов прокуратуры, а также сотрудников Следственного комитета РФ, исполнявших служебные обязанности в условиях вооружённого конфликта и контртеррористических операций - Вопрос: является ли наличие приказа о непосредственном участии безусловным условием для выдачи удостоверения или лишь одним из возможных доказательств?

Процессуальные особенности: - Рассмотрение в порядке абстрактного нормоконтроля (глава 21 КАС РФ) предполагает проверку соответствия оспариваемых положений нормативным актам большей юридической силы, а не установление конкретных фактических обстоятельств - Активная роль суда при проверке нормативного акта (ст. 14 КАС РФ) - Специальное распределение бремени доказывания при оспаривании НПА: истец должен доказать несоответствие оспариваемых положений актам большей силы

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли оспариваемые положения приказа Следственного комитета РФ № 187 и утверждённого им Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону «О ветеранах»?

2. Является ли наличие приказа о непосредственном участии в контртеррористической операции безусловным требованием для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, или перечень документов, указанный в абзаце шестом пункта 10 Порядка, является открытым и допускает подтверждение права иными способами?

3. Имеет ли право сотрудник Следственного комитета РФ, являющийся военнослужащим, выбирать норму Закона о ветеранах при обращении за удостоверением, или его правовой статус определяется законом в зависимости от категории (военнослужащий или гражданский служащий)?

4. Нарушают ли оспариваемые положения права и законные интересы административного истца в аспекте, указанном им при оспаривании?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

ВС РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения приказа и Порядка соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав административного истца. Суд установил, что перечень документов в абзаце шестом пункта 10 Порядка является открытым, а вопрос о выдаче удостоверения разрешается комиссией индивидуально в каждом конкретном случае на основе проверки документов, которые могут являться основанием для выдачи или отказа. Наличие или отсутствие какого-либо конкретного документа не является безусловным основанием для отказа в направлении заявления в комиссию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетентность издания нормативного акта и соблюдение процедуры

ВС РФ установил, что:

• Статья 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (части 1, 2) определяет Следственный комитет РФ как федеральный государственный орган, осуществляющий полномочия в сфере уголовного судопроизводства и иные полномочия, установленные федеральными законами

• Часть 4 статьи 10 Закона о Следственном комитете РФ устанавливает, что нормативные правовые акты Следственного комитета РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти

• Пункт 2 части 4 статьи 13 Закона о Следственном комитете РФ предусматривает, что Председатель Следственного комитета РФ издаёт приказы, распоряжения, указания, утверждает положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения

• Подпункт 8 пункта 43 Положения о Следственном комитете РФ (Указ Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38) закрепляет полномочие Председателя издавать нормативные правовые акты

• Приказ № 187 зарегистрирован в Минюсте России 19 февраля 2026 г. (регистрационный номер 85401) и размещён на официальном интернет-портале правовой информации после проведения правовой и антикоррупционной экспертиз

• Процедура издания, введения в действие и опубликования соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009)

Вывод: оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом при реализации предоставленных полномочий и с соблюдением порядка издания и государственной регистрации.

2. Материально-правовая база: Закон о ветеранах и его развитие

ВС РФ указал на следующие материально-правовые основания:

• Пункт 1 статьи 28 Закона о ветеранах устанавливает, что реализация мер социальной поддержки ветеранов осуществляется при предъявлении удостоверения единого образца, установленного Правительством СССР до 1 января 1992 г. или Правительством РФ

• Постановление Правительства РФ от 19 декабря 2003 г. № 763 утвердило единый образец бланка удостоверения ветерана боевых действий, описание бланка и инструкцию о порядке заполнения, выдачи и учёта

• Пункт 2 Инструкции (приложение к постановлению № 763) устанавливает, что выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти, по заявлениям ветеранов

• Подпункты 1, 1.1, 8 и 9 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах определяют категории ветеранов боевых действий, включая военнослужащих

• Федеральный закон от 16 февраля 2022 г. № 14-ФЗ дополнил пункт 1 статьи 3 Закона о ветеранах подпунктом 8, который распространил статус ветерана боевых действий на:

• прокуроров и следователей органов прокуратуры РФ, исполнявших служебные обязанности в условиях вооружённого конфликта в Чеченской Республике (декабрь 1994 — декабрь 1996 г.)
• прокуроров и следователей органов прокуратуры РФ, сотрудников Следственного комитета РФ, исполнявших служебные обязанности в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 г.

Пояснительная записка № 3060-8 к проекту закона указывает, что указанные изменения приняты для обеспечения гарантий социальной защищённости сотрудников Следственного комитета РФ, не являвшихся военнослужащими, но выполнявших служебные обязанности в условиях вооружённого конфликта и контртеррористической операции.

3. Разграничение правового статуса сотрудников Следственного комитета РФ

ВС РФ провёл детальный анализ различных категорий сотрудников:

• Пункт 5 статьи 4 Закона о Следственном комитете РФ определяет, что к сотрудникам относятся руководители следственных органов, следователи и иные должностные лица, имеющие специальные или воинские звания

• Часть 1 статьи 15 Закона о Следственном комитете РФ устанавливает, что служба в Следственном комитете РФ является федеральной государственной службой

• Части 1, 3 статьи 38, части 1 и 3 статьи 39, часть 1 статьи 40 Закона о Следственном комитете РФ регулируют статус военнослужащих военных следственных органов:

• На должности назначаются граждане, годные по состоянию здоровья к военной службе
• Офицеры военных следственных органов имеют статус военнослужащих
• Они проходят военную службу в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»
• Обладают правами, установленными Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»

Вывод суда: законодатель выделяет две основные категории сотрудников Следственного комитета РФ: 1. Военнослужащие (офицеры военных следственных органов с воинскими званиями) 2. Сотрудники со специальными званиями, не являющиеся военнослужащими

Правовой статус военнослужащих отличается от статуса гражданских служащих. Военнослужащие выполняют конституционно значимые функции в области обороны, что предопределяет их специальный правовой статус и содержание обязанностей государства по отношению к ним.

4. Баланс публичных и частных интересов

ВС РФ подчеркнул, что:

• Возможность присвоения военнослужащим статуса ветерана боевых действий предусмотрена подпунктами 1–4 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах

• Для сотрудников со специальными званиями (не военнослужащих) такая возможность отсутствовала до принятия Федерального закона от 16 февраля 2022 г. № 14-ФЗ

• Такое правовое регулирование обеспечивает необходимый баланс публичных и частных интересов, гарантируя реализацию задач как военной службы, так и службы в Следственном комитете РФ, и предоставление социальной защиты с учётом соответствующих заслуг

5. Открытый перечень документов и индивидуальное рассмотрение

Ключевой момент позиции ВС РФ:

• Перечень документов в абзаце шестом пункта 10 Порядка является открытым

• Вопрос о выдаче (отказе в выдаче) удостоверения разрешается соответствующей комиссией в каждом конкретном случае индивидуально по результатам установленных Порядком процедур рассмотрения обращений и проверки документов

• Наличие или отсутствие какого-либо документа из указанных в абзаце шестом пункта 10 Порядка не является безусловным основанием для отказа в направлении заявления в комиссию

• Действие оспариваемых положений само по себе не препятствует выдаче удостоверения при документальном подтверждении права на получение статуса ветерана боевых действий

6. Отсутствие противоречия актам большей юридической силы

ВС РФ констатировал:

• Федерального закона или иного акта, имеющего большую юридическую силу, предусматривающего иные требования к организации работы по выдаче удостоверения в Следственном комитете РФ, не имеется

• Оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы

7. Право на обжалование правоприменительных действий

ВС РФ указал, что:

• При несогласии с результатами рассмотрения обращения по вопросу выдачи удостоверения, правоприменительными действиями (бездействием) должностных лиц, обратившееся лицо вправе обжаловать их в установленном законом порядке

8. Разграничение предмета рассмотрения: абстрактный нормоконтроль vs. конкретные факты

Важное процессуальное замечание:

• Доводы административного истца о несогласии с судебным решением по его конкретному делу связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств

• Это не входит в предмет рассмотрения по настоящему административному делу в порядке абстрактного нормоконтроля

• Рассмотрение в порядке главы 21 КАС РФ предполагает проверку соответствия оспариваемых положений нормативным актам большей силы, а не установление фактических обстоятельств конкретного дела

9. Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования, что совпадает с позицией ВС РФ.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки первой инстанции (Октябрьский районный суд)

Хотя ВС РФ не указывает прямо на ошибки районного суда, из контекста решения можно выделить следующие моменты:

1. Неверное толкование материального права: - Районный суд, по-видимому, не учёл, что перечень документов в Порядке является открытым - Суд не провёл анализ того, что отсутствие одного документа (приказа о непосредственном участии) не является безусловным основанием для отказа в выдаче удостоверения

2. Игнорирование индивидуального характера рассмотрения: - Районный суд не учёл, что комиссия должна рассматривать каждое обращение индивидуально, проверяя все представленные документы в совокупности

3. Неправильное применение норм о разграничении статусов: - Районный суд не провёл анализ различия между правовым статусом военнослужащих и гражданских служащих Следственного комитета РФ - Не учёл, что административный истец является военнослужащим, уволенным в запас, что определяет применимые к нему нормы

Позиция ВС РФ по отношению к позиции истца

ВС РФ отклонил следующие доводы административного истца:

1. Право выбора нормы Закона о ветеранах: - ВС РФ прямо указал: «Суд не может согласиться с позицией Савенко Д.Ю. о его праве выбора нормы Закона о ветеранах при обращении за получением соответствующего удостоверения, поскольку такое право не предусмотрено законом» - Правовой статус определяется законом в зависимости от категории служащего (военнослужащий или гражданский служащий), а не по выбору гражданина

2. Утверждение о препятствовании выдаче удостоверения: - ВС РФ указал, что действие оспариваемых положений само по себе не препятствует выдаче удостоверения при документальном подтверждении права - Отсутствие конкретного документа не является безусловным основанием для отказа

3. Смешение абстрактного нормоконтроля с конкретным делом: - ВС РФ разграничил предмет рассмотрения: доводы о конкретных фактических обстоятельствах дела Савенко не входят в предмет абстрактного нормоконтроля - Для оспаривания конкретного отказа в выдаче удостоверения истец должен обжаловать правоприменительные действия должностных лиц в установленном порядке

Процессуальные аспекты

Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): - ВС РФ самостоятельно провёл анализ соответствия оспариваемых положений нормативным актам большей силы - Суд не ограничился доводами сторон, а провёл комплексное исследование материального права (Закон о ветеранах, Закон о Следственном комитете РФ, Федеральные законы о воинской обязанности и статусе военнослужащих)

Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): - При оспаривании нормативного акта бремя доказывания несоответствия актам большей силы лежит на истце - ВС РФ установил, что истец не доказал такого несоответствия - Напротив, суд установил, что оспариваемые положения соответствуют материальному праву

Специальные правила рассмотрения в порядке главы 21 КАС РФ: - Рассмотрение в порядке абстрактного нормоконтроля предполагает проверку соответствия оспариваемых положений нормативным актам большей силы - ВС РФ правильно разграничил предмет такого рассмотрения от установления конкретных фактических обстоятельств - Истец смешивал два разных судебных процесса: абстрактный нормоконтроль и оспаривание конкретных действий (бездействия) должностных лиц

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу №АКПИ26-198 представляет собой последовательное применение норм материального публичного права (Закона о ветеранах, Закона о Следственном комитете РФ, законодательства о воинской службе) и процессуальных норм КАС РФ, регулирующих абстрактный нормоконтроль.

Суд установил, что оспариваемые положения приказа Следственного комитета РФ № 187 и утверждённого им Порядка: 1. Изданы компетентным органом с соблюдением всех процедурных требований 2. Соответствуют нормативным актам большей юридической силы 3. Не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте 4. Предусматривают открытый перечень документов и индивидуальное рассмотрение каждого обращения

Ключевой вывод: наличие или отсутствие какого-либо конкретного документа не является безусловным основанием для отказа в выдаче удостоверения ветерана боевых действий, что обеспечивает баланс между публичным интересом (надлежащая документация и контроль) и частным интересом (право на социальную защиту).