АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ25-667
I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА
Номер и дата: Дело № АКПИ25-667, решение от 6 ноября 2025 г.
Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)
Состав суда:
- Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н.
- Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С.
- Секретарь: Томина Д.Д.
- Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны:
- Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Судоходная компания Портовый флот» (хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность в сфере морского транспорта)
- Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством транспорта РФ)
Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Существо требований:
Административный истец обратился в Верховный Суд РФ с исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 7, 8, 9 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств морского и внутреннего водного транспорта, утверждённых постановлением Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1637.
Оспариваемый нормативный акт:
Постановление Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1637 (размещено на www.pravo.gov.ru 14 октября 2020 г., опубликовано в Собрании законодательства РФ 19 октября 2020 г., № 42, часть III, ст. 6603). Пункт 2 действует в редакции постановления Правительства РФ от 15 ноября 2023 г. № 1917.
Позиция административного истца:
ООО «Судоходная компания Портовый флот» утверждала, что оспариваемые нормы:
1. не отвечают критерию правовой определённости в отношении буксиров;
2. противоречат части 1 статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности»;
3. буксир является взаимосвязанным объектом морского терминала и не может рассматриваться как самостоятельный объект транспортной инфраструктуры, что исключает применение оспариваемых положений.
Практическое основание иска:
7 марта 2025 г. Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу привлекло ООО «Судоходная компания Портовый флот» к административной ответственности за неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности. 16 апреля 2025 г. внесено представление об устранении причин и условий, способствовавших правонарушению, с указанием исполнять требования.
Позиция административного ответчика:
Министерство транспорта РФ в письменных возражениях указало, что:
- Требования утверждены в пределах полномочий Правительства РФ;
- оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству;
- права административного истца не нарушены.
Процессуальная история:
Дело рассмотрено в открытом судебном заседании. Представители административного истца (Якубовский Д.Я. и Солянников Ю.Г.) поддержали заявленное требование. Представитель Правительства РФ Коновалов Д.В. возражал против удовлетворения иска. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала необходимым отказать в удовлетворении требования.
Решение суда:
Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:
-
Публичным интересом — обеспечением транспортной безопасности в сфере морского и внутреннего водного транспорта, защитой интересов личности, общества и государства от актов незаконного вмешательства;
-
Правами хозяйствующего субъекта — правом на ясность и определённость нормативного регулирования, правом на недискриминационное применение требований в зависимости от фактического статуса транспортного средства (буксира).
Материально-правовой конфликт:
Административный истец оспаривает применимость требований транспортной безопасности к буксирам, используемым для портовой буксировки, утверждая, что буксир в этом случае является частью инфраструктуры морского терминала, а не самостоятельным транспортным средством. Это создаёт неопределённость в применении требований и якобы противоречит части 1 статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности».
Процессуальный аспект:
Дело рассматривается в соответствии с главой 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов). Суд обязан проверить соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и применить принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при толковании материального законодательства о транспортной безопасности.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Соответствуют ли пункты 2, 3, 7, 8, 9 постановления Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1637 критерию правовой определённости в отношении буксиров, используемых для портовой буксировки?
-
Противоречат ли оспариваемые положения части 1 статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности» в части определения статуса буксира как самостоятельного транспортного средства или объекта инфраструктуры морского порта?
-
Нарушают ли оспариваемые нормы права и законные интересы хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность в сфере морского транспорта?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Верховный Суд РФ исходит из того, что Правительство Российской Федерации издало оспариваемый акт в пределах своих конституционных полномочий, установленных федеральным законодателем. Оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству, отвечают критериям правовой определённости и не нарушают прав административного истца. Статус буксира (объект инфраструктуры морского порта или самостоятельное транспортное средство) определяется в зависимости от конкретного вида деятельности, которую он осуществляет, что не создаёт неопределённости при надлежащем толковании законодательства.
B. Развёрнутое обоснование
1. Компетенция Правительства Российской Федерации на издание оспариваемого акта
Суд установил, что полномочия Правительства РФ определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (на момент принятия акта), согласно которому Правительство издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Акты нормативного характера издаются в форме постановлений (статья 23 ФКЗ).
В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Вывод: Правительство РФ действовало в рамках своей компетенции.
2. Материально-правовое основание издания требований: Федеральный закон «О транспортной безопасности»
Суд указал на следующие ключевые положения:
Часть 1 статьи 2 Федерального закона «О транспортной безопасности» устанавливает цели обеспечения транспортной безопасности:
- устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса;
- защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Часть 1 статьи 4 возлагает обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков (если иное не установлено законом).
Часть 1' статьи 8 Федерального закона «О транспортной безопасности» прямо устанавливает: «требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьёй 7 указанного закона, для транспортных средств по видам транспорта устанавливаются Правительством Российской Федерации».
Вывод: Правительство РФ издало оспариваемый акт в прямое исполнение федерального закона, в пределах делегированных ему полномочий.
3. Процедурное соответствие: порядок опубликования и введения в действие
Суд констатировал, что процедура издания, введения в действие и опубликования Требований соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Административный истец не оспаривал и не ставил под сомнение порядок принятия и опубликования акта.
Вывод: Процедурные требования соблюдены.
4. Определение статуса буксира: толкование Кодекса торгового мореплавания РФ и Федерального закона «О транспортной безопасности»
Это — центральный вопрос дела. Суд провёл детальный анализ:
Определение торгового мореплавания (статья 2 Кодекса торгового мореплавания РФ):
Торговое мореплавание — деятельность, связанная с использованием судов для:
- перевозок грузов, пассажиров и их багажа (включая операции по погрузке, выгрузке, посадке, высадке);
- буксировки;
- рыболовства;
- проведения морских ресурсных исследований;
- лоцманской, ледовой лоцманской и ледокольной проводки;
- поисковых и спасательных операций;
- гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ;
- санитарного, карантинного и другого контроля;
- защиты и сохранения морской среды;
- морских научных исследований;
- учебных, спортивных и культурных целей;
- иных целей.
Определение буксировки (статья 225 Кодекса торгового мореплавания РФ):
По договору буксировки владелец одного судна обязуется за вознаграждение буксировать другое судно или иной плавучий объект:
- на определённое расстояние (морская буксировка);
- либо для выполнения манёвров на акватории порта, в том числе для ввода судна в порт или вывода из порта (портовая буксировка).
Определение субъектов транспортной инфраструктуры (часть 9 статьи 1 Федерального закона «О транспортной безопасности»):
Субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Определение транспортных средств (подпункт «г» пункта 11 статьи 1 Федерального закона «О транспортной безопасности»):
К транспортным средствам относятся суда, используемые в целях торгового мореплавания, за исключением судов, используемых для санитарного, карантинного и другого контроля, прогулочных судов, спортивных парусных судов, а также искусственных установок и сооружений на основе морских плавучих платформ.
Ключевой вывод суда:
«Таким образом, буксиры могут использоваться как для обслуживания морского порта, так и являться самостоятельным транспортным средством, осуществляющим морскую буксировку».
Дифференцированный подход в зависимости от вида деятельности:
-
Если буксир осуществляет исключительно функции для обслуживания морского порта (портовая буксировка), он относится к объектам инфраструктуры морского порта в соответствии с приказом Минтранса России от 7 ноября 2017 г. № 475 «Об утверждении Перечня объектов транспортной инфраструктуры морского порта». Его транспортная безопасность осуществляется в рамках защиты морского терминала и акватории морского порта соответствующим субъектом транспортной инфраструктуры.
-
Если буксир осуществляет морскую буксировку за пределами морского порта, он является самостоятельным транспортным средством, и его транспортная безопасность должна обеспечиваться согласно положениям оспариваемых требований.
Оценка доводов истца:
Суд отклонил аргумент о том, что буксир не может рассматриваться как самостоятельный объект транспортной инфраструктуры, указав, что иное понимание законоположений направлено на снижение уровня транспортной безопасности буксиров, что противоречит целям Федерального закона «О транспортной безопасности».
5. Критерий правовой определённости
Суд констатировал, что оспариваемые положения нормативного правового акта:
- отвечают общеправовым критериям определённости и ясности;
- не допускают неоднозначного толкования;
- не могут рассматриваться как нарушающие права, свободы и законные интересы административного истца в указанном им аспекте.
Вывод: Критерий правовой определённости соблюдён. Неопределённость возникает не из текста нормы, а из неправильного толкования её применения к различным видам деятельности буксира.
6. Соответствие нормативным актам большей юридической силы
Суд установил, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, положения которого могли бы вступить в противоречие с оспоренными нормами, не имеется.
Вывод: Оспариваемые нормы соответствуют иерархии нормативных правовых актов.
7. Применение норм КАС РФ
Суд применил статью 215 КАС РФ (решение по делам об оспаривании нормативных правовых актов). Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов административного истца и соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, должно быть принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Суд также руководствовался статьями 175–180 КАС РФ (общие положения о рассмотрении и разрешении административных дел).
VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ
В данном деле суд первой инстанции (Верховный Суд РФ) не допустил ошибок, поскольку дело рассматривалось впервые в ВС РФ по главе 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов).
Однако суд дал оценку позиции административного истца, которая содержала следующие ошибки в толковании материального права:
Ошибка 1: Неправильное толкование статуса буксира
Ошибка истца: Утверждение, что буксир, используемый для портовой буксировки, не может рассматриваться как самостоятельный объект транспортной инфраструктуры и, следовательно, требования не применяются.
Правильное толкование суда: Статус буксира зависит от конкретного вида деятельности:
- при портовой буксировке — объект инфраструктуры морского порта (защита в рамках морского терминала);
- при морской буксировке за пределами порта — самостоятельное транспортное средство (требования применяются в полном объёме).
Это различие вытекает из определений в Кодексе торгового мореплавания РФ (статья 225) и Федерального закона «О транспортной безопасности» (часть 9 статьи 1, подпункт «г» пункта 11 статьи 1).
Ошибка 2: Неправильное толкование части 1 статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности»
Ошибка истца: Ссылка на часть 1 статьи 9 как на основание для исключения буксиров из сферы применения требований.
Правильное толкование суда: Часть 1' статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности» устанавливает требование разработки паспортов обеспечения транспортной безопасности для объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, за исключением объектов морского транспорта, судов, в отношении которых применяются правила торгового мореплавания и требования международных договоров, судов ледокольного флота и воздушных судов гражданской авиации.
Буксиры, осуществляющие морскую буксировку, не входят в перечень исключений и, следовательно, подлежат требованиям оспариваемого акта.
Ошибка 3: Игнорирование целей Федерального закона «О транспортной безопасности»
Ошибка истца: Отсутствие учёта публичного интереса в обеспечении транспортной безопасности.
Правильный подход суда: Суд указал, что иное понимание законоположений направлено на снижение уровня транспортной безопасности буксиров, что противоречит целям Федерального закона (часть 1 статьи 2) — защите интересов личности, общества и государства от актов незаконного вмешательства.
Ошибка 4: Неправильное применение критерия правовой определённости
Ошибка истца: Утверждение, что требования не отвечают критерию правовой определённости в отношении буксиров.
Правильный подход суда: Критерий правовой определённости означает, что норма должна быть сформулирована ясно и не допускать неоднозначного толкования. Оспариваемые положения этому критерию отвечают. Неопределённость в применении возникает не из текста нормы, а из неправильного толкования её сферы применения в зависимости от конкретных обстоятельств (вида деятельности буксира).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-667 демонстрирует строгое соблюдение иерархии нормативных правовых актов и правильное толкование материального законодательства о транспортной безопасности. Суд отклонил попытку хозяйствующего субъекта избежать применения требований безопасности путём переквалификации статуса буксира, указав на необходимость дифференцированного подхода в зависимости от конкретного вида деятельности.
Ключевой вывод: статус буксира (объект инфраструктуры морского порта или самостоятельное транспортное средство) определяется функционально — в зависимости от того, осуществляет ли он портовую буксировку (обслуживание порта) или морскую буксировку за пределами порта (самостоятельная деятельность).
Решение соответствует принципам публичного права, в частности принципу защиты публичного интереса в обеспечении безопасности и принципу соразмерности при применении требований в зависимости от конкретных обстоятельств.
