ВС подтвердил применимость требований по транспортной безопасности к буксирам морского транспорта

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-397; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Судоходная компания Портовый флот» (оператор морского транспорта, осуществляющий буксировки) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством транспорта РФ) - Третий участник: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ (поддерживающий позицию Правительства)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); дело рассматривается в апелляционном порядке по жалобе на решение суда первой инстанции.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Хозяйственная операция и конфликт

ООО «Судоходная компания Портовый флот» осуществляет деятельность по буксировке морским транспортом. 7 марта 2025 г. межрегиональное территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу привлекло Общество к административной ответственности на основании части 1 статьи 11.15¹ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неисполнение требований в области транспортной безопасности при эксплуатации буксиров на акваториях морских портов.

Основанием для привлечения к ответственности послужило нарушение требований постановления Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1637 (далее — Требования), утвердившего требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для транспортных средств морского и внутреннего водного транспорта. Требования были размещены на официальном интернет-портале правовой информации 14 октября 2020 г. и опубликованы в Собрании законодательства РФ 19 октября 2020 г. (№ 42, часть III, ст. 6603).

Позиция истца и правовой конфликт

ООО «Судоходная компания Портовый флот» оспаривает применимость пунктов 2, 3, 7–9 Требований к буксирам, аргументируя следующим:

1. Критерий правовой определённости: оспариваемые нормы не отвечают критерию правовой определённости в отношении буксиров и допускают неограниченное усмотрение при правоприменении.

2. Природа буксира: буксир, являясь взаимосвязанным объектом инфраструктуры морского порта, не может рассматриваться в качестве самостоятельного транспортного средства, что исключает применение оспариваемых норм.

3. Договорная основа деятельности: деятельность буксира осуществляется на основании договора буксировки, а не перевозки, в связи с чем на такие суда не могут распространяться требования, обязательные для исполнения перевозчиками.

4. Противоречие закону: оспариваемые нормы противоречат части 1¹ статьи 9 Закона о транспортной безопасности.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 6 ноября 2025 г., дело № АКПИ25-667): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного искового заявления, исходя из того, что: - Требования утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий; - Соблюдена процедура принятия и правила введения в действие; - Отсутствует основание для признания оспариваемых предписаний недействующими (несоответствие нормативному правовому акту большей юридической силы); - Оспариваемые предписания соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав истца.

Апелляционная жалоба: ООО «Судоходная компания Портовый флот» просит изменить (отменить) решение суда первой инстанции в связи с нарушением и неправильным применением норм материального права и принять новое решение об удовлетворении административного иска.

Позиция Правительства РФ: В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство просит отказать в её удовлетворении, считая, что решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, а доводы Общества основаны на неверном толковании правовых норм.

Позиция прокурора: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на вопросе о правовой определённости и надлежащей сфере применения нормативного акта, регулирующего транспортную безопасность, в контексте специфической деятельности буксировки морским транспортом.

Правовой конфликт возникает между:

1. Интересом государства в обеспечении транспортной безопасности — защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (как закреплено в Законе о транспортной безопасности);

2. Интересом хозяйствующего субъекта в ограничении сферы применения обременительных требований — ООО «Судоходная компания Портовый флот» полагает, что буксиры, в силу специфики их использования (буксировка, а не перевозка), не должны подпадать под требования, установленные для транспортных средств.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает:

• Толкование понятия "транспортное средство" в контексте Закона о транспортной безопасности и Кодекса торгового мореплавания РФ;
• Соотношение договорных оснований деятельности (договор буксировки vs. договор перевозки) и применимости нормативных требований;
• Критерий правовой определённости нормативного правового акта и возможность его оспаривания в порядке абстрактного нормоконтроля;
• Единообразность правоприменения в сфере транспортной безопасности на морском транспорте.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 2, 3, 7–9 постановления Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1637 критерию правовой определённости нормативного правового акта и не допускают ли они неограниченного усмотрения при правоприменении в отношении буксиров?

2. Распространяются ли требования по обеспечению транспортной безопасности, установленные в оспариваемых пунктах, на буксиры, используемые при осуществлении буксировки морским транспортом, или буксиры исключены из сферы применения данных требований в силу того, что они не являются самостоятельными транспортными средствами?

3. Противоречат ли оспариваемые нормы части 1¹ статьи 9 Закона о транспортной безопасности и иным нормативным правовым актам большей юридической силы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: пункты 2, 3, 7–9 постановления Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1637 соответствуют действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, отвечают критерию правовой определённости, не нарушают прав административного истца и подлежат оставлению в силе. Оспариваемые нормы правомерно распространяются на буксиры, используемые при осуществлении торгового мореплавания, включая буксировку, и не содержат положений, отличных от требований закона или иного правового акта большей юридической силы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования транспортной безопасности и полномочия Правительства РФ

Суд исходит из того, что отношения в сфере транспортной безопасности являются предметом правового регулирования Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее — Закон о транспортной безопасности).

Согласно части 1 статьи 2 названного закона целями обеспечения транспортной безопасности являются: - устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса; - защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Пункт 10 статьи 1 Закона о транспортной безопасности определяет транспортную безопасность как состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Часть 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности прямо устанавливает, что требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьёй 7 данного закона, для транспортных средств по видам транспорта устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Суд подчёркивает, что Требования утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие, установленных: - статьёй 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; - статьёй 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (действовавшего на дату издания оспариваемого акта); - Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

2. Определение понятия "транспортное средство" и включение буксиров в сферу применения Требований

Суд обращается к пункту 11 статьи 1 Закона о транспортной безопасности, который определяет транспортные средства как устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определённых транспортными кодексами и уставами.

Определение включает в себя в том числе суда, используемые в целях торгового мореплавания, за исключением судов, используемых для санитарного, карантинного и другого контроля, прогулочных судов, спортивных парусных судов, а также искусственных установок и сооружений, которые созданы на основе морских плавучих платформ и особенности защиты которых от актов незаконного вмешательства устанавливаются в соответствии со статьёй 12³ данного закона (подпункт «г»).

Суд указывает, что Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ) в статье 2 определяет, что под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов не только для перевозок грузов, пассажиров и их багажа, но и для буксировки.

Таким образом, буксировка прямо включена в определение торгового мореплавания, а буксиры, используемые при осуществлении буксировки, подпадают под определение транспортных средств, используемых в целях торгового мореплавания.

Правила КТМ РФ согласно пункту 1 статьи 3 распространяются на морские суда во время их плавания как по морским путям, так и по внутренним водным путям, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законом, а также на суда внутреннего плавания, за исключением случаев, прямо предусмотренных в кодексе (пункт 2 статьи 3 КТМ РФ).

3. Соответствие пункта 2 Требований законодательству

Суд констатирует, что пункт 2 Требований, определяя сферу применения данного нормативного акта и называя транспортные средства, в отношении которых этот документ используется, полностью согласуется с приведёнными выше правовыми нормами.

Суд подчёркивает, что пункт 2 Требований не содержит каких-либо положений, отличных от требований закона или иного правового акта, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, имеющего большую юридическую силу.

4. Соответствие пункта 3 Требований законодательству

Пункт 3 Требований применительно к субъектам, для которых их исполнение обязательно, направлен на обеспечение транспортной безопасности для транспортных средств морского и внутреннего водного транспорта.

Суд указывает, что пункт 3 Требований не может быть истолкован как нарушающий права административного истца в указанном им аспекте.

5. Соответствие пунктов 7–9 Требований законодательству

Суд отмечает, что пункты 7–9 Требований содержат перечень обязательных предписаний для субъектов транспортной инфраструктуры (перевозчиков) по обеспечению транспортной безопасности судна в зависимости от объявленного уровня безопасности.

В числе прочего данные нормы устанавливают обязанность: - оснастить транспортное средство в соответствии с утверждённым паспортом транспортного средства техническими средствами обеспечения транспортной безопасности; - обеспечивать подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности транспортного средства из числа персонала субъекта транспортной инфраструктуры (перевозчика); - обеспечить наличие средств связи, позволяющих взаимодействовать с силами обеспечения транспортной безопасности транспортного средства и объектов транспортной инфраструктуры, с которыми имеется технологическое взаимодействие по маршруту следования транспортного средства.

Суд констатирует, что Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которые бы устанавливали иные требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, для транспортных средств, закреплённые в пунктах 7–9 Требований, с которыми могли бы вступить в противоречие оспоренные нормы, не имеется.

6. Критерий правовой определённости нормативного правового акта

Суд ссылается на пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

На основании этого постановления суд устанавливает, что установленное в оспариваемых нормах правовое регулирование отвечает общеправовому критерию определённости.

Суд отмечает, что данных о том, что применение на практике пунктов 2, 3, 7–9 Требований в оспариваемой части не соответствует их истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела, не имеется.

В связи с этим суд заключает, что доводы апелляционной жалобы о правовой неопределённости оспариваемых предписаний ошибочны.

7. Разграничение предмета абстрактного нормоконтроля и конкретного контроля законности

Суд проводит важное разграничение между двумя типами судебного контроля:

Ссылаясь на то, что буксиры в силу специфики осуществляемой с их использованием деятельности не относятся к транспортным средствам, на которые распространяются Требования, Общество, по сути, не согласно с постановлением межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу (о привлечении к административной ответственности).

Однако суд подчёркивает, что проверка законности и обоснованности привлечения Общества к административной ответственности требует установления фактических обстоятельств, оценки доказательств и правильности применения соответствующими лицами и органами норм права, что не входит в предмет административного спора по настоящему делу, рассматриваемому в порядке абстрактного нормоконтроля.

Таким образом, суд разграничивает: - Абстрактный нормоконтроль — проверка соответствия нормативного правового акта актам большей юридической силы (предмет данного дела); - Конкретный контроль — проверка законности и обоснованности применения норм к конкретным фактическим обстоятельствам (не входит в предмет данного дела).

8. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

Суд ссылается на пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд исходит из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых предписаний недействующими отсутствует.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ не нашла оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и подтвердила решение суда первой инстанции.

Критерии, применённые к данному делу:

1. Критерий соответствия нормативного правового акта актам большей юридической силы: оспариваемые пункты Требований полностью согласуются с положениями Закона о транспортной безопасности, Кодекса торгового мореплавания РФ и иными федеральными законами и не содержат положений, отличных от требований этих актов.

2. Критерий правовой определённости: установленное в оспариваемых нормах правовое регулирование отвечает общеправовому критерию определённости, не допускает неограниченного усмотрения при правоприменении и подтверждается практикой применения.

3. Критерий надлежащей сферы применения: буксиры, используемые при осуществлении торгового мореплавания (включая буксировку), подпадают под определение транспортных средств, установленное в Законе о транспортной безопасности и КТМ РФ, и, следовательно, на них распространяются требования по обеспечению транспортной безопасности.

Указания нижестоящим судам и органам:

Суд не выносит специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако суд ясно разграничивает: - Предмет абстрактного нормоконтроля — соответствие нормативного правового акта актам большей юридической силы (разрешено в данном деле); - Предмет конкретного контроля — проверка законности и обоснованности применения норм к конкретным фактическим обстоятельствам (не входит в предмет данного дела и может быть предметом отдельного судебного разбирательства).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2025 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Судоходная компания Портовый флот" оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение субстанциального подхода к определению "транспортного средства"

Определение ВС РФ отвергает формальный подход, при котором буксиры исключались бы из сферы применения требований по транспортной безопасности на основании того, что деятельность осуществляется по договору буксировки, а не перевозки.

Вместо этого суд применяет субстанциальный подход, основанный на: - Определении торгового мореплавания в КТМ РФ, которое прямо включает буксировку как вид деятельности; - Определении транспортного средства в Законе о транспортной безопасности, которое охватывает суда, используемые в целях торгового мореплавания, включая буксиры; - Целевом назначении требований — защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, что применимо к буксирам независимо от договорной формы их использования.

2. Гармонизация с позициями ВС РФ по критерию правовой определённости

Определение ссылается на пункт 35 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, устанавливающего стандарты оценки правовой определённости нормативных правовых актов.

Суд демонстрирует, что: - Правовая определённость не требует абсолютной точности формулировок, если нормы согласуются с законодательством и применяются на практике единообразно; - Отсутствие данных о неправильном применении норм свидетельствует об их определённости; - Критерий определённости — это объективный стандарт, а не субъективное восприятие хозяйствующего субъекта.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов и уполномоченных органов

Хотя данное определение касается административного права и транспортной безопасности, оно имеет косвенное значение для практики:

• Для органов надзора в сфере транспорта: определение подтверждает правомерность применения требований по транспортной безопасности к буксирам и иным судам, используемым в целях торгового мореплавания, независимо от договорной формы их использования;

• Для хозяйствующих субъектов морского транспорта: определение устанавливает, что буксиры не могут быть исключены из сферы применения требований по транспортной безопасности на основании того, что деятельность осуществляется по договору буксировки, а не перевозки;

• Для судов, рассматривающих споры о применении требований по транспортной безопасности: определение предоставляет ясный критерий для разграничения между абстрактным нормоконтролем (проверка соответствия нормативного акта актам большей силы) и конкретным контролем (проверка законности применения норм к конкретным фактам).

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд содержит важную анти-абузивную оговорку, разграничивающую:

• Абстрактный нормоконтроль, при котором суд проверяет соответствие нормативного правового акта актам большей юридической силы;

• Конкретный контроль, при котором суд проверяет законность и обоснованность применения норм к конкретным фактическим обстоятельствам.

Суд указывает, что ссылка на то, что буксиры не относятся к транспортным средствам, на которые распространяются Требования, по сути означает несогласие с постановлением органа надзора о привлечении к административной ответственности, но проверка законности этого постановления требует установления фактических обстоятельств и оценки доказательств, что не входит в предмет абстрактного нормоконтроля.

Эта оговорка предотвращает использование абстрактного нормоконтроля как инструмента для косвенного оспаривания конкретных решений органов надзора.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и административного права

Хотя определение касается административного права и транспортной безопасности, его методология применима к:

• Гражданскому праву: при толковании определений в законодательстве (например, определение "транспортного средства" в гражданском кодексе);

• Налоговому праву: при оценке правовой определённости налоговых норм и критериев их применения;

• Корпоративному праву: при разграничении между абстрактным контролем соответствия нормативных актов закону и конкретным контролем их применения к конкретным корпоративным действиям;