ВС подтвердил законность норм о независимой военно-врачебной экспертизе

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-73 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 10 апреля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Фильчиков Борис Геннадьевич (гражданин, проходивший медицинское освидетельствование при призыве на военную службу) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством обороны РФ и Министерством здравоохранения РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); косвенно связано с военно-призывной процедурой и медицинским освидетельствованием.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

В период призыва граждан на военную службу (с 1 апреля по 15 июля 2024 г.) Фильчиков Б.Г. проходил медицинское освидетельствование в Едином центре призыва г. Москвы. Он представил сведения о наличии заболевания «варикоцеле 3 степени», соответствующего категории годности «В». Однако объединённая муниципальная призывная комиссия г. Москвы установила ему категорию годности «Б-4» и признала его годным к военной службе с незначительными ограничениями. Фильчиков обжаловал это решение в суд общей юрисдикции, но получил отказ. Впоследствии он обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением, оспаривая пункты 7 и 8 Положения о независимой военно-врачебной экспертизе (утверждено постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 574), ссылаясь на их противоречие статье 77 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) и утверждая, что они препятствуют назначению судом военно-врачебной экспертизы в ходе судебного разбирательства.

Решения нижестоящих инстанций

Верховный Суд РФ (суд первой инстанции), решение от 14 января 2025 г. по делу № АКПИ24-947: Суд отказал в удовлетворении административного иска Фильчикова Б.Г., признав, что Положение принято в пределах полномочий Правительства РФ, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов истца. Суд пришёл к выводу, что пункты 7 и 8 Положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не содержат предписаний, входящих в противоречие со статьёй 77 КАС РФ, поскольку регламентируют иной предмет правового регулирования (порядок производства независимой экспертизы по заявлению гражданина, а не порядок назначения экспертизы судом).

Основание передачи в апелляционную коллегию

Фильчиков Б.Г. подал апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе он просил отменить решение и вынести новое решение об удовлетворении административного иска, полагая, что выводы суда о законности оспариваемых предписаний не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном толковании норм материального права. Истец указывал, что оспариваемые предписания создают правовую неопределённость в правоприменении и являются препятствием к назначению военно-врачебной экспертизы в ходе судебного разбирательства по инициативе суда.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к пониманию сферы действия Положения о независимой военно-врачебной экспертизе:

1. Позиция истца: Пункты 7 и 8 Положения, устанавливающие, что независимая военно-врачебная экспертиза производится за счёт средств гражданина и по его письменному заявлению, создают препятствие для назначения судом военно-врачебной экспертизы в ходе административного судопроизводства по инициативе суда или по ходатайству лица, участвующего в деле. Истец усматривает в этом противоречие со статьёй 77 КАС РФ, которая предусматривает право суда назначать экспертизу по своей инициативе или по ходатайству участников дела.

2. Позиция государства и суда первой инстанции: Положение регламентирует порядок производства независимой военно-врачебной экспертизы, инициируемой самим гражданином при его несогласии с заключением военно-врачебной комиссии, и не распространяется на порядок назначения экспертизы судом в ходе судебного разбирательства. Это разные предметы правового регулирования, и, следовательно, между ними нет противоречия.

Принципиальное значение дела: Спор касается разграничения сфер действия нормативного регулирования независимой военно-врачебной экспертизы (как внесудебной процедуры, инициируемой гражданином) и судебного назначения экспертизы (как процессуального действия в ходе судопроизводства). Дело также затрагивает вопрос о критериях оценки соответствия нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, в порядке абстрактного нормоконтроля, и о роли Верховного Суда РФ при разрешении вопросов целесообразности правового регулирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Противоречат ли пункты 7 и 8 Положения о независимой военно-врачебной экспертизе (утверждённого постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 574), устанавливающие порядок производства независимой военно-врачебной экспертизы по заявлению гражданина за его счёт, частям 1 и 2 статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующим порядок назначения судом экспертизы в ходе административного судопроизводства, и нарушают ли они права и законные интересы административного истца?

Производные вопросы:

1. Охватывает ли предмет правового регулирования Положения порядок назначения экспертизы судом в ходе судебного разбирательства?
2. Создают ли оспариваемые пункты Положения правовую неопределённость, препятствующую применению норм статьи 77 КАС РФ?
3. Может ли Верховный Суд РФ при абстрактном нормоконтроле рассматривать вопросы целесообразности правового регулирования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: пункты 7 и 8 Положения о независимой военно-врачебной экспертизе не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца. Оспариваемые предписания регламентируют порядок производства независимой военно-врачебной экспертизы по заявлению гражданина при его несогласии с заключением военно-врачебной комиссии, а не порядок назначения экспертизы судом в ходе административного судопроизводства, и, следовательно, не содержат предписаний, входящих в противоречие со статьёй 77 КАС РФ. Назначение судом экспертизы является правом, а не обязанностью суда, и разрешается судом самостоятельно в каждом конкретном деле с учётом имеющихся доказательств и мнения участников дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание Положения и соблюдение процедуры его принятия

Суд установил, что Положение утверждено Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему: - Статьёй 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действовавшей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта; в настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»); - Пунктом 1 части 1 и частью 6 статьи 61 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон об основах охраны здоровья граждан).

Положение было издано, введено в действие и официально опубликовано в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (опубликовано в Собрании законодательства РФ 4 августа 2008 г., № 31, в «Российской газете» 6 августа 2008 г., № 165).

Вывод: Компетенция Правительства РФ на издание Положения, порядок его принятия и официального опубликования не оспариваются административным истцом в апелляционной жалобе и являются надлежащим основанием для его действия.

2. Правовая база независимой военно-врачебной экспертизы в системе медицинских экспертиз

Суд провёл анализ нормативной базы, регулирующей медицинские экспертизы:

Статья 58 Закона об основах охраны здоровья граждан устанавливает: - Часть 1: Медицинской экспертизой является проводимое в установленном порядке исследование, направленное на установление состояния здоровья гражданина в целях определения его способности осуществлять трудовую или иную деятельность, а также установления причинно-следственной связи между воздействием каких-либо событий, факторов и состоянием здоровья гражданина. - Часть 2: Военно-врачебная экспертиза, судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы являются самостоятельными видами медицинских экспертиз. - Часть 3: Граждане имеют право на проведение независимой медицинской экспертизы в порядке и в случаях, которые установлены положением о независимой медицинской экспертизе, утверждаемым Правительством РФ. - Часть 4: В случае, предусмотренном статьёй 61 названного закона, может проводиться независимая военно-врачебная экспертиза.

Статья 61 Закона об основах охраны здоровья граждан закрепляет: - При несогласии граждан с заключением военно-врачебной экспертизы по их заявлению проводится независимая военно-врачебная экспертиза. - Положение о независимой военно-врачебной экспертизе утверждается Правительством РФ. - При проведении независимой военно-врачебной экспертизы гражданам предоставляется право выбора экспертного учреждения и экспертов.

Статья 62 Закона об основах охраны здоровья граждан (часть 1) устанавливает, что судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы проводятся в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, в медицинских организациях экспертами в соответствии с законодательством РФ о государственной судебно-экспертной деятельности.

Вывод: Независимая военно-врачебная экспертиза — это самостоятельный вид медицинской экспертизы, инициируемый гражданином при его несогласии с заключением военно-врачебной комиссии, и регулируется специальным Положением, утверждаемым Правительством РФ. Это отличается от судебной экспертизы, назначаемой судом в ходе судопроизводства.

3. Правовая база судебной экспертизы и порядок её назначения в административном судопроизводстве

Суд указал на Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», устанавливающий правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в РФ в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве:

• Статья 1: Государственная судебно-экспертная деятельность осуществляется в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами, состоит в организации и производстве судебной экспертизы.
• Статья 2: Задачей государственной судебно-экспертной деятельности является оказание содействия судам, судьям, органам дознания, лицам, производящим дознание, следователям в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, посредством разрешения вопросов, требующих специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла.
• Статья 9 (абзац седьмой): Судебная экспертиза — предусмотренное законодательством РФ о судопроизводстве процессуальное действие, включающее в себя проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, требующим специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла.

Основания и порядок назначения судебных экспертиз определяются процессуальным законодательством, устанавливающим права и обязанности лиц, участвующих в деле, и регламентирующим вопросы, связанные с порядком назначения и производства экспертизы.

Статья 77 Кодекса административного судопроизводства РФ определяет порядок назначения экспертизы судом: - Часть 1: В случае возникновения в ходе рассмотрения административного дела вопросов, требующих специальных знаний, суд назначает экспертизу, которая может быть поручена экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам. - Часть 2: Суд может назначить экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или по своей инициативе. Экспертиза может быть назначена по инициативе суда, если экспертиза предусмотрена законом или её проведение необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства, либо если требуется проведение дополнительной или повторной экспертизы, либо если проведение экспертизы необходимо в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами. - Часть 3: Лица, участвующие в деле, вправе предложить суду вопросы, подлежащие разрешению при проведении экспертизы. Окончательный круг вопросов и их содержание определяются судом. Отклонение судом вопросов, предложенных лицами, участвующими в деле, должно быть мотивировано в определении суда о назначении экспертизы.

Статья 84 Кодекса административного судопроизводства РФ устанавливает принцип оценки доказательств судом по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании.

Вывод суда: По смыслу приведённой нормы закона вопрос о необходимости назначения судебной экспертизы разрешается в каждом конкретном административном деле с учётом мнения лиц, в нём участвующих, самостоятельно судом, который оценивает имеющиеся в деле доказательства по своему внутреннему убеждению. При наличии достаточных оснований суд может назначить экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или по своей инициативе. При этом назначение такой экспертизы является правом, а не обязанностью суда.

4. Разграничение предметов правового регулирования: независимая военно-врачебная экспертиза и судебное назначение экспертизы

Ключевой вывод суда:

Оспариваемые пункты 7 и 8 Положения, определяющие порядок производства независимой военно-врачебной экспертизы по заявлению гражданина при его несогласии с заключением военно-врачебной (врачебно-лётной) комиссии либо с заключением медицинского освидетельствования граждан, проведённого в рамках работы призывной комиссии или комиссии по постановке граждан на воинский учёт, не регламентируют порядок назначения экспертизы судом в ходе рассмотрения административного дела, имеют иной предмет правового регулирования и, следовательно, не содержат предписаний, входящих в противоречие с положениями статьи 77 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Суд подчеркнул, что нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному устанавливал порядок производства независимой военно-врачебной экспертизы по заявлению гражданина при его несогласии с заключением военно-врачебной комиссии, не имеется.

5. Оценка доводов о правовой неопределённости оспариваемых норм

Суд отклонил доводы апелляционной жалобы о правовой неопределённости оспариваемых положений как ошибочные.

Применённый критерий: Суд исходил из разъяснений, приведённых в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которому установленное в оспариваемом в части нормативном правовом акте правовое регулирование отвечает общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности.

Основания для применения части 3 статьи 215 КАС РФ (признание нормативного правового акта не действующим полностью или в части в связи с его неопределённостью) отсутствуют, так как данных о том, что применение на практике оспариваемых положений нормативного правового акта не соответствует их истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела, не имеется.

6. Разграничение компетенции Верховного Суда РФ при абстрактном нормоконтроле

Суд провёл важное разграничение между правовыми и целесообразностными вопросами:

Как следует из содержания апелляционной жалобы, указывая на неопределённость оспариваемых норм Положения, их незаконность и нарушение ими прав и законных интересов, административный истец фактически выражает несогласие с действующим правовым регулированием и его целесообразностью. Между тем рассмотрение данного вопроса не отнесено к компетенции Верховного Суда РФ.

Принцип абстрактного нормоконтроля: При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд РФ решает исключительно вопросы права и вопросы целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

7. Оценка ссылок на судебные акты Московского городского суда

Суд отклонил указания в апелляционной жалобе на судебные акты, принятые Московским городским судом по конкретным делам со ссылкой на пункты 7 и 8 Положения, как не имеющие правового значения при разрешении данного административного дела в порядке абстрактного нормоконтроля. Эти ссылки не опровергают вывода суда первой инстанции о законности оспариваемых норм.

8. Соответствие решения суда первой инстанции требованиям процессуального и материального права

Суд констатировал, что в решении суда первой инстанции: - Правильно приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению при разрешении данного дела. - Выводы суда о законности оспариваемого в части нормативного правового акта соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. - Доводы административного истца, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку. - Обжалованное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Применённый критерий разрешения спора

Основание для отказа в удовлетворении административного иска: Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции провёл анализ оспариваемых предписаний нормативного правового акта и пришёл к правильному выводу о том, что такое основание для признания пунктов 7, 8 Положения недействующими отсутствует, поскольку:

1. Оспариваемые пункты не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Закону об основах охраны здоровья граждан, Федеральному конституционному закону «О Правительстве РФ», Кодексу административного судопроизводства РФ).
2. Они регламентируют иной предмет правового регулирования (порядок производства независимой военно-врачебной экспертизы по заявлению гражданина), нежели порядок назначения экспертизы судом в ходе судопроизводства.
3. Они не содержат предписаний, входящих в противоречие со статьёй 77 КАС РФ.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или органам, так как дело разрешено в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако из позиции суда вытекает, что:

1. Суды при рассмотрении административных дел сохраняют право самостоятельно решать вопрос о необходимости назначения экспертизы в каждом конкретном деле в соответствии со статьёй 77 КАС РФ, независимо от того, что независимая военно-врачебная экспертиза может быть проведена гражданином по его инициативе в соответствии с Положением.

2. Арбитражные управляющие и уполномоченные органы при применении Положения о независимой военно-врачебной экспертизе должны руководствоваться его пунктами 7 и 8 как действующими и законными нормами, регулирующими порядок производства независимой экспертизы по заявлению гражданина.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2025 г. оставить без изменения.
2. Апелляционную жалобу Фильчикова Бориса Геннадьевича — без удовлетворения.

Правовое основание: Статьи 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: разграничение предметов правового регулирования

Определение закрепляет субстанциальный подход к анализу соответствия нормативных правовых актов при абстрактном нормоконтроле. Суд не ограничился формальным сравнением текстов норм, а провёл глубокий анализ того, какие общественные отношения регулирует каждый нормативный акт:

• Положение о независимой военно-врачебной экспертизе регулирует отношения между гражданином и экспертным учреждением при проведении независимой экспертизы по инициативе гражданина (внесудебная процедура).
• Статья 77 КАС РФ регулирует процессуальный порядок назначения судом экспертизы в ходе административного судопроизводства (судебная процедура).