ВС отказал нанайке в включении Хабаровска в перечень районов для пенсии

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ25-807, Решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим).

Состав суда: - Председательствующий: судья Верховного Суда РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Голофаст Любовь Григорьевна (гражданка РФ, представитель коренного малочисленного народа Севера — нанайка) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством труда и социальной защиты РФ, представитель Ерохина Ю.В.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Конкретно: оспаривание перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Голофаст Л.Г. обратилась в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости, утверждённого постановлением Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 (далее — Постановление № 1049, Перечень районов).

Истец просила исключить из Перечня районов положение, в соответствии с которым городской округ г. Хабаровск не признаётся местом проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости.

Основания требования:

1. Истец — нанайка (представитель коренного малочисленного народа Севера, включённого в Перечень народов), постоянно проживающая в городском округе г. Хабаровск.

2. Решением отделения Фонда пенсионного и социального страхования РФ по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области от 25 февраля 2025 г. № 838 ей отказано в установлении социальной пенсии по старости на основании того, что г. Хабаровск не входит в Перечень районов.

3. По мнению истца, оспариваемый акт противоречит статье 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и нарушает право коренных малочисленных народов Севера на социальное обеспечение.

4. Истец утверждала, что правовое регулирование не соответствует целям установления наиболее благоприятных условий реализации гражданами из числа коренных малочисленных народов Севера права на пенсионное обеспечение с учётом их постоянного проживания в районах со сложными природно-климатическими условиями и уязвимости традиционного образа жизни.

Позиция административного ответчика:

Министерство труда и социальной защиты РФ в письменных возражениях указало, что: - оспариваемый НПА издан в пределах полномочий Правительства РФ; - соответствует действующему федеральному законодательству; - не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Процессуальная история:

Административный истец и её представитель Силькова Е.А., надлежащим образом извещённые о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились. Представитель Правительства РФ Ерохина Ю.В. возражала против удовлетворения административного иска. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Дискреционными полномочиями органа исполнительной власти (Правительства РФ) по утверждению перечней малочисленных народов Севера и районов их проживания в целях пенсионного обеспечения;

2. Правами граждан из числа коренных малочисленных народов Севера на социальное обеспечение и на реализацию гарантий, предусмотренных специальным законодательством;

3. Соотношением специального и общего законодательства — применимостью Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» к правоотношениям по пенсионному обеспечению, урегулированным специальным Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Материально-правовой аспект:

Истец утверждала, что городской округ г. Хабаровск является местом традиционного проживания нанайцев и должен быть включён в Перечень районов. Суд должен был определить, является ли исключение г. Хабаровска из Перечня районов нарушением прав истца на социальное обеспечение и гарантий, предусмотренных законодательством о коренных малочисленных народах.

Процессуальный аспект:

При оспаривании НПА суд проверяет его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 215 КАС РФ). Суд должен был определить, имеются ли нормативные акты, возлагающие на Правительство РФ обязанность включить г. Хабаровск в Перечень районов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Перечень районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости (в части исключения городского округа г. Хабаровск) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу?

2. Нарушает ли исключение г. Хабаровска из Перечня районов права административного истца на социальное обеспечение, гарантированные Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»?

3. Входит ли утверждение перечня районов проживания малочисленных народов Севера в дискреционные полномочия Правительства РФ, и если да, то подлежит ли такой акт судебному контролю на предмет соответствия законодательству?

4. Применимо ли Федеральное законодательство о гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ к правоотношениям по пенсионному обеспечению, или эти отношения урегулированы исключительно специальным законодательством о государственном пенсионном обеспечении?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что Перечень районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости соответствует законодательству РФ о пенсиях по государственному пенсионному обеспечению и не нарушает прав административного истца на социальное обеспечение. Суд установил, что утверждение перечней относится к дискреционным полномочиям Правительства РФ, осуществляемым в пределах федерального законодательства, и что правоотношения по пенсионному обеспечению малочисленных народов Севера урегулированы специальным законодательством, а не общим законодательством о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ по утверждению перечней

Суд исходил из того, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издаёт постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

На момент принятия оспариваемого НПА (1 октября 2015 г.) аналогичные полномочия были предусмотрены статьёй 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Вывод: Постановление № 1049 издано уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом.

2. Материальное законодательство о пенсионном обеспечении малочисленных народов Севера

Суд применил положения Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», который устанавливает основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок её назначения в соответствии с Конституцией РФ.

Согласно пункту 3 статьи 1 этого закона, в случаях, предусмотренных названным федеральным законом, Правительство РФ определяет порядок реализации прав на пенсии по государственному пенсионному обеспечению и условия назначения этих пенсий отдельным категориям граждан.

Статья 11 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусматривает, что граждане из числа малочисленных народов Севера, достигшие возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины), постоянно проживающие в районах проживания малочисленных народов Севера на день назначения пенсии, имеют право на социальную пенсию (подпункт 4 пункта 1). Перечень малочисленных народов Севера и перечень районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости утверждаются Правительством РФ (пункт 6).

С вступлением в силу с 1 января 2015 г. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 216-ФЗ статья 11 была дополнена нормой, предусматривающей полномочие Правительства РФ утверждать указанные перечни.

Вывод: Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство РФ Постановлением № 1049 утвердило Перечень народов и Перечень районов в соответствии с законом.

3. Цели и принципы правового регулирования

Суд установил, что право на пенсионное обеспечение по старости предоставляется гражданам из числа малочисленных народов Севера на льготных условиях (по достижении возраста 55 и 50 лет вместо 65 и 60 лет) по причине сложившихся для них неблагоприятных природно-климатических, социально-экономических и демографических обстоятельств, а также необходимости сохранения и развития соответствующих этносов.

Указанные перечни разработаны исходя из принципа сохранения прав граждан из числа малочисленных народов Севера на назначение социальной пенсии по старости, закреплённых за ними на основании ранее действовавшего законодательства РФ.

Такое правовое регулирование направлено на установление наиболее благоприятных условий реализации гражданами из числа коренных малочисленных народов Севера права на пенсионное обеспечение с учётом особенностей их правового статуса, предопределяющих постоянное проживание в местах традиционного расселения предков с осуществлением традиционных видов хозяйственной деятельности, и в равной мере распространяется на всех граждан, относящихся к указанной категории.

Вывод: Правовое регулирование соответствует целям защиты прав малочисленных народов Севера и применяется равномерно ко всем представителям этих народов.

4. Статус нанайцев как коренного малочисленного народа Севера

Суд установил, что: - Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 утверждён Единый перечень коренных малочисленных народов РФ, в который нанайцы отнесены к коренному малочисленному народу РФ, проживающему на территории Хабаровского края, Приморского края, Сахалинской области. - Нанайцы включены в перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р. - Постановлением № 1049 нанайцы в качестве малочисленных народов Севера включены в Перечень народов.

Вывод: Административный истец имеет статус представителя коренного малочисленного народа Севера, однако это не означает автоматического включения места её проживания в Перечень районов.

5. Содержание Перечня районов и статус г. Хабаровска

Суд установил, что согласно Перечню районов местом проживания малочисленных народов Севера в Хабаровском крае являются конкретные муниципальные районы и отдельные сельские поселения (Амурский, Аяно-Майский, Ванинский, Верхнебуреинский, Комсомольский, имени Лазо, Нанайский, Николаевский, Охотский, имени Полины Осипенко, Советско-Гаванский, Солнечный, Тугуро-Чумиканский, Ульчский муниципальные районы, а также отдельные сельские поселения в Хабаровском муниципальном районе).

Городской округ г. Хабаровск в Перечень районов не внесён. Более того, он не был включён и в ранее действовавший перечень районов, утверждённый постановлением Правительства РФ от 11 января 1993 г. № 22 (утратившим силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 410).

Вывод: Исключение г. Хабаровска из Перечня районов имеет историческое основание и не является произвольным решением.

6. Соотношение специального и общего законодательства

Суд применил принцип, согласно которому действие общей нормы нивелируется специальной нормой в силу латинской формулы «специальный закон отменяет общий закон» (lex specialis derogate generali).

Суд установил, что Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, но не регулирует правоотношения по пенсионному обеспечению малочисленных народов.

Данные отношения урегулированы специальным законодательством, предусматривающим правила и условия установления социальных пенсий по старости малочисленным народам Севера, а именно: - подпунктом 4 пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; - Постановлением № 1049.

Ссылка административного истца на распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р (перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ) не может служить основанием для удовлетворения требования, поскольку данный акт принят во исполнение части 2 статьи 5 Федерального закона № 82-ФЗ, имеет иной предмет правового регулирования и не подлежит применению при установлении социальной пенсии.

Вывод: Правоотношения по пенсионному обеспечению урегулированы специальным законодательством, а не общим законодательством о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

7. Процессуальный контроль при оспаривании НПА

Суд указал, что при рассмотрении административного дела об оспаривании НПА проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах суд установил, что нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по сравнению с Перечнем районов, которые возлагали бы на Правительство РФ обязанность включить г. Хабаровск в Перечень районов, не имеется.

Вывод: Перечень районов соответствует законодательству РФ о пенсиях по государственному пенсионному обеспечению.

8. Правовая определённость и ясность нормы

Суд установил, что оспариваемое нормативное положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при её применении.

Вывод: Перечень районов удовлетворяет требованиям правовой определённости.

9. Дискреционные полномочия Правительства РФ

Суд установил, что в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» полномочие по утверждению перечня малочисленных народов Севера и перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости относится к дискреционным полномочиям Правительства РФ.

Доводы административного истца, по сути, требуют изменения нормативного правового акта в оспариваемой части (включения в него г. Хабаровска), что недопустимо, поскольку это входит в дискреционные полномочия Правительства РФ.

Вывод: Суд не может требовать от Правительства РФ изменения содержания дискреционного полномочия, но может проверить, осуществлено ли оно в пределах закона.

10. Прецедентная позиция Верховного Суда РФ

Суд ссылался на вступившие в законную силу решения Верховного Суда РФ: - от 19 июня 2020 г. № АКПИ20-185; - от 1 декабря 2021 г. № АКПИ21-804; - от 6 декабря 2022 г. № АКПИ22-887; - от 4 июля 2023 г. № АКПИ23-400,

в которых установлены аналогичные обстоятельства о соответствии Постановления № 1049 законодательству РФ.

Вывод: Позиция Верховного Суда РФ по данному вопросу устойчива и последовательна.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по административному исковому заявлению о признании НПА недействующим (глава 21 КАС РФ). Нижестоящих судов, чьи решения подлежали проверке, в материалах дела не упоминается.

Однако суд выявил и опроверг следующие ошибки в позиции административного истца:

1. Неверное толкование материального права

Ошибка истца: Голофаст Л.Г. утверждала, что Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» применяется к правоотношениям по пенсионному обеспечению и требует включения г. Хабаровска в Перечень районов как места традиционного проживания нанайцев.

Оценка суда: Суд установил, что Федеральный закон № 82-ФЗ не регулирует правоотношения по пенсионному обеспечению. Эти отношения урегулированы специальным Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Постановлением № 1049. Применяется принцип: специальный закон отменяет общий закон (lex specialis derogate generali).

Процессуальное значение: Суд применил активную роль при толковании материального права (ст. 14 КАС РФ), самостоятельно определив, какое законодательство применимо к данным правоотношениям.

2. Неправильное применение распоряжения Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р

Ошибка истца: Голофаст Л.Г. ссылалась на распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р, утверждающее перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, в котором, предположительно, г. Хабаровск указан как место традиционного проживания нанайцев.

Оценка суда: Суд установил, что распоряжение № 631-р принято во исполнение части 2 статьи 5 Федерального закона № 82-ФЗ, имеет иной предмет правового регулирования (гарантии развития и защиты исконной среды обитания) и не подлежит применению при установлении социальной пенсии по старости. Это — применение принципа разграничения предметов правового регулирования.

Процессуальное значение: Суд применил активную роль при определении применимого законодательства, отклонив ошибочную ссылку истца.

3. Игнорирование исторического основания Перечня районов

Ошибка истца: Голофаст Л.Г. не учитывала, что г. Хабаровск не был включён и в ранее действовавший перечень районов от 11 января 1993 г. № 22, что свидетельствует о сознательном исключении этого городского округа из перечней.

Оценка суда: Суд установил, что исключение г. Хабаровска из Перечня районов имеет историческое основание и не является произвольным решением Правительства РФ. Перечни разработаны исходя из принципа сохранения прав граждан, закреплённых за ними на основании ранее действовавшего законодательства.

Процессуальное значение: Суд применил активную роль при проверке исторического контекста принятия НПА, что является частью оценки его обоснованности.

4. Непонимание природы дискреционных полномочий

Ошибка истца: Голофаст Л.Г. требовала от суда изменить содержание Перечня районов, включив в него г. Хабаровск, что предполагает возможность судебного пересмотра дискреционного решения Правительства РФ.

Оценка суда: Суд установил, что утверждение перечней относится к дискреционным полномочиям Правительства РФ. Суд может проверить, осуществлено ли это полномочие в пределах закона и соответствует ли результат законодательству, но не может требовать изменения содержания дискреционного решения.

Процессуальное значение: Суд применил правило о пределах судебного контроля при оспаривании НПА, принятых в осуществление дискреционных полномочий (ст. 215 КАС РФ).

5. Неправильное толкование целей правового регулирования

Ошибка истца: Голофаст Л.Г. утверждала, что целью правового регулирования является установление наиболее благоприятных условий для всех граждан из числа коренных малочисленных народов Севера, независимо от места их проживания.

Оценка суда: Суд установил, что целью является установление наиболее благоприятных условий для граждан, проживающих в местах традиционного расселения предков с осуществлением традиционных видов хозяйственной деятельности. Правовое регулирование в равной мере распространяется на всех граждан, относящихся к указанной категории, но не распространяется на граждан, проживающих в городских округах, не включённых в Перечень районов.

Процессуальное значение: Суд применил активную роль при толковании целей и принципов правового регулирования, установленных в законодательстве.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по дел