ВС РФ отказал теленгиту в включении Улаганского района в перечень для пенсии малочисленных народов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-822, решение от 17 декабря 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллова В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Мичуев Вячеслав Петрович (гражданин РФ, представитель коренного малочисленного народа Севера — теленгит) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством труда и социальной защиты РФ, представитель Ерохина Ю.В.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Спор касается признания частично недействующим перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Мичуев В.П., теленгит по национальности, постоянно проживающий в Улаганском районе Республики Алтай, обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим перечня районов проживания малочисленных народов Севера, утверждённого постановлением Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 (в редакции постановления от 13 апреля 2019 г. № 448).

Истец оспаривает включение в перечень только Турочакского муниципального района Республики Алтай, исключение из перечня Улаганского района, который он указывает как место традиционного проживания теленгитов.

Правовые основания требования:

По мнению истца, оспариваемый перечень противоречит: - статье 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 166); - подпункту 4 пункта 1 статьи 11 ФЗ № 166;

создаёт недостаточность и неопределённость правового регулирования, препятствует реализации его права на получение социальной пенсии по старости.

Фактические обстоятельства:

Решением отделения Фонда пенсионного и социального страхования РФ по Республике Алтай от 27 мая 2025 г. № 250000008051/15497/25 истцу отказано в установлении социальной пенсии по старости на основании того, что в Республике Алтай только Турочакский муниципальный район отнесён к территориям проживания малочисленных народов Севера.

Позиция административного ответчика:

Министерство труда и социальной защиты РФ в письменных возражениях указало, что оспариваемый НПА: - издан в пределах полномочий Правительства РФ; - соответствует действующему федеральному законодательству; - не нарушает прав, свобод и законных интересов истца.

Процессуальная история:

Административный истец и его представитель Чукина С.Н., надлежащим образом извещённые о времени и месте судебного заседания, не явились, заявили о рассмотрении дела в их отсутствие. Представитель Правительства РФ Ерохина Ю.В. возражала против удовлетворения иска. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение ВС РФ:

В удовлетворении административного иска отказано.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Дискреционными полномочиями органа исполнительной власти (Правительства РФ) по утверждению перечней малочисленных народов Севера и районов их проживания в целях пенсионного обеспечения;

2. Правом гражданина на социальное обеспечение — конкретно, на получение социальной пенсии по старости как представителя коренного малочисленного народа Севера;

3. Толкованием материальных норм публичного права — соотношением между: - общей нормой ФЗ № 166 (статья 2 о категориях нетрудоспособных лиц); - специальной нормой ФЗ № 166 (подпункт 4 пункта 1 статьи 11 о социальной пенсии малочисленным народам Севера); - нормой ФЗ от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (о местах традиционного проживания);

4. Пределами судебного контроля над дискреционными полномочиями органов исполнительной власти при оспаривании НПА в административном судопроизводстве.

Ключевая проблема: может ли суд при оспаривании НПА переоценить дискреционное решение органа власти о включении/исключении конкретного района в перечень, если этот район не был включён и в ранее действовавший перечень, а федеральный закон не содержит прямого указания на обязанность включить именно этот район?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли перечень районов проживания малочисленных народов Севера (в части исключения Улаганского района Республики Алтай) статье 2 и подпункту 4 пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»?

2. Создаёт ли оспариваемый перечень недостаточность и неопределённость правового регулирования, препятствующие реализации права гражданина на социальную пенсию по старости?

3. Входит ли в дискреционные полномочия Правительства РФ определение перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях пенсионного обеспечения, и могут ли пределы судебного контроля над такими полномочиями ограничиваться проверкой соответствия НПА актам, имеющим большую юридическую силу?

4. Применима ли при установлении социальной пенсии по старости норма распоряжения Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р о местах традиционного проживания коренных малочисленных народов, или эта норма имеет иной предмет регулирования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, признав, что перечень районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости соответствует законодательству РФ о государственном пенсионном обеспечении и не нарушает прав истца. Суд исходил из того, что утверждение перечня районов относится к дискреционным полномочиям Правительства РФ, и при отсутствии нормативных актов, имеющих большую юридическую силу и возлагающих на Правительство обязанность включить конкретный район, суд не может переоценивать дискреционное решение органа власти.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Полномочия Правительства РФ

Суд установил, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5), согласно которому Правительство издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. На момент принятия оспариваемого НПА (2015 г.) аналогичные полномочия были предусмотрены статьёй 23 ранее действовавшего ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.

Процедура издания, введения в действие и опубликования НПА соответствовала положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Суд отметил, что эти обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 19 июня 2020 г. № АКПИ20-185, от 1 декабря 2021 г. № АКПИ21-804, от 6 декабря 2022 г. № АКПИ22-887, от 4 июля 2023 г. № АКПИ23-400.

1.2. Федеральный закон № 166 и его структура

Суд подробно проанализировал ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»:

• Статья 2 относит граждан из числа малочисленных народов Севера к нетрудоспособным лицам на льготных условиях по достижении возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины), в отличие от общего правила (65 и 60 лет).

• Подпункт 4 пункта 1 статьи 11 устанавливает, что право на социальную пенсию имеют граждане из числа малочисленных народов Севера, достигшие указанного возраста и постоянно проживающие в районах проживания малочисленных народов Севера на день назначения пенсии.

• Пункт 3 статьи 1 предусматривает, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ определяет порядок реализации прав на пенсии и условия их назначения отдельным категориям граждан.

• Пункт 6 статьи 11 (введён ФЗ от 21 июля 2014 г. № 216-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2015 г.) предусматривает, что перечень малочисленных народов Севера и перечень районов проживания утверждаются Правительством РФ.

Суд отклонил доводы истца о противоречии оспариваемого положения статье 2 и подпункту 4 пункта 1 статьи 11, признав эти доводы несостоятельными.

1.3. Цель и принципы правового регулирования

Суд указал, что предоставление права на пенсионное обеспечение по старости гражданам из числа малочисленных народов Севера осуществляется ввиду: - сложившихся для них неблагоприятных природно-климатических, социально-экономических и демографических обстоятельств; - необходимости сохранения и развития соответствующих этносов.

Перечни разработаны исходя из принципа сохранения прав граждан, имеющих право на социальную пенсию, закреплённых за ними на основании ранее действовавшего законодательства РФ.

Такое правовое регулирование направлено на установление наиболее благоприятных условий реализации гражданами из числа коренных малочисленных народов Севера права на пенсионное обеспечение с учётом особенностей их правового статуса, обусловленного постоянным проживанием в местах традиционного расселения предков с осуществлением традиционных видов хозяйственной деятельности, и в равной мере распространяется на всех граждан, относящихся к указанной категории.

1.4. Статус теленгитов и включение в перечни

Суд установил: - Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 утверждён Единый перечень коренных малочисленных народов РФ, в который теленгиты включены как коренной малочисленный народ, проживающий на территории Республики Алтай. - Теленгиты включены в перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р. - Постановлением № 1049 теленгиты включены в Перечень народов в целях установления социальной пенсии по старости.

Однако согласно Перечню районов, утверждённому постановлением № 1049, местом проживания малочисленных народов Севера в Республике Алтай является только Турочакский муниципальный район. Улаганский район не включён в этот перечень.

1.5. Историческое отсутствие Улаганского района в перечнях

Суд установил, что Улаганский район не был включён и в ранее действовавший перечень районов проживания малочисленных народов Севера, утверждённый постановлением Правительства РФ от 11 января 1993 г. № 22 (утратившим силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 410).

1.6. Соотношение со специальным законодательством о гарантиях прав коренных малочисленных народов

Суд отклонил ссылку истца на распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р, утверждающее перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ. Суд указал, что:

• Данный правовой акт принят во исполнение части 2 статьи 5 ФЗ от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ».
• Он имеет иной предмет правового регулирования и не подлежит применению при установлении социальной пенсии.

Суд применил латинскую формулу: «специальный закон отменяет общий закон» (lex specialis derogate generali).

Суд пояснил, что ФЗ № 82-ФЗ устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйственной деятельности, но не регулирует правоотношения по пенсионному обеспечению. Пенсионные отношения урегулированы специальным законодательством — подпунктом 4 пункта 1 статьи 11 ФЗ № 166 и постановлением № 1049.

1.7. Отсутствие нормативных актов, возлагающих обязанность на Правительство

Суд установил, что при изложенных обстоятельствах нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по сравнению с Перечнем районов, которые возлагали бы на Правительство РФ обязанность включить Улаганский район в Перечень районов, не имеется.

2. Процессуальные основания

2.1. Пределы судебного контроля при оспаривании НПА (ст. 215 КАС РФ)

Суд указал, что при рассмотрении административного дела об оспаривании НПА суд проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Это вытекает из пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, на которую суд ссылается при вынесении решения.

2.2. Дискреционные полномочия и пределы судебного контроля

Суд признал, что полномочия по утверждению перечня малочисленных народов Севера и перечня районов проживания в целях установления социальной пенсии по старости относятся к дискреционным полномочиям Правительства РФ. Это означает, что Правительство имеет право выбора при принятии решения, и суд не может переоценивать это решение, если оно не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

2.3. Критерии правовой определённости

Суд установил, что оспариваемое нормативное положение: - изложено понятным и доступным образом; - отвечает критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - не допускает неоднозначного толкования при её применении.

2.4. Недопустимость требования об изменении НПА

Суд указал, что доводы истца, по сути, сводятся к требованию изменения НПА в оспариваемой части (включению Улаганского района), что недопустимо. Суд может признать НПА недействующим (полностью или частично) только при его несоответствии актам, имеющим большую юридическую силу, но не может требовать от органа власти изменить содержание дискреционного решения.

3. Применимые нормы КАС РФ

Суд руководствовался: - Статьями 175–180 КАС РФ (общие правила рассмотрения административных дел); - Статьёй 215 КАС РФ (основания для удовлетворения иска об оспаривании НПА).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд отказывает в удовлетворении иска об оспаривании НПА, если оспариваемый НПА не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле ВС РФ рассматривал дело в первой инстанции, поэтому анализ ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд ссылается на ранее вступившие в законную силу решения ВС РФ по аналогичным вопросам (от 19 июня 2020 г. № АКПИ20-185, от 1 декабря 2021 г. № АКПИ21-804, от 6 декабря 2022 г. № АКПИ22-887, от 4 июля 2023 г. № АКПИ23-400), что свидетельствует о сложившейся судебной практике по данной категории дел.

Ошибка истца в толковании материального права:

Суд указал, что доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права. Истец неверно интерпретировал соотношение между: - ФЗ № 82-ФЗ о гарантиях прав коренных малочисленных народов (общее законодательство о правах малочисленных народов); - ФЗ № 166 о государственном пенсионном обеспечении (специальное законодательство о пенсиях).

Истец полагал, что распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р о местах традиционного проживания должно применяться при установлении социальной пенсии. Однако суд правильно применил принцип: специальный закон отменяет общий закон (lex specialis derogate generali). Пенсионные отношения регулируются специальным законодательством (ФЗ № 166 и постановлением № 1049), а не общим законодательством о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-822 демонстрирует строгое соблюдение пределов судебного контроля при оспаривании НПА, содержащих дискреционные решения органов исполнительной власти. Суд правильно разграничил:

1. Материально-правовой уровень: ФЗ № 166 предусматривает право на социальную пенсию для граждан из числа малочисленных народов Севера, но полномочие по утверждению перечня районов отнесено к дискреционным полномочиям Правительства РФ.

2. Процессуально-правовой уровень: суд может проверить соответствие НПА актам, имеющим большую юридическую силу, но не может переоценивать дискреционное решение органа власти или требовать его изменения.

3. Принцип специальности: при конфликте между общим законодательством о гарантиях прав коренных малочисленных народов и специальным законодательством о пенсионном обеспечении применяется специальное законодательство.

Решение соответствует сложившейся судебной практике ВС РФ по данной категории дел и обеспечивает баланс между защитой прав граждан и уважением к дискреционным полномочиям органов исполнительной власти.