ВС подтвердил право Правительства требовать научное обоснование объёмов промышленного рыболовства

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-354; Апелляционное определение ВС РФ от 18 декабря 2025 г.

Дата принятия: 18 декабря 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Закрытое акционерное общество «Совхоз Городской» (далее — Общество) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель — Министерство сельского хозяйства РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (подпункта «б» пункта 2 Правил подготовки и заключения договора пользования водными биологическими ресурсами)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 25 августа 2008 г. № 643 утвердило Правила подготовки и заключения договора пользования водными биологическими ресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается (опубликованы в «Российской газете» 29 августа 2008 г., № 183; в Собрании законодательства РФ 1 сентября 2008 г., № 35, ст. 4039). Подпункт «б» пункта 2 Правил в редакции постановления Правительства РФ от 16 февраля 2021 г. № 198 предусматривает, что Федеральное агентство по рыболовству не позднее 1 ноября года, предшествующего году осуществления рыболовства, публикует объявление о подготовке и заключении договоров в отношении водных биоресурсов различных акваторий (внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона, континентальный шельф, Каспийское море, внутренние воды РФ). Объявление содержит информацию о видах водных биоресурсов, объёмах и районах добычи (вылова), сроках добычи (вылова) на основании данных научных исследований.

Решением Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края от 22 ноября 2024 г. Обществу отказано в заключении договора пользования водными биоресурсами на 2025 год для промышленного рыболовства гаммаридов в объёме 10,0 тонны на озере Горькое Романовского района. Основание отказа: отсутствие вида водного биоресурса в указанном объёме и районе в информации, предусмотренной подпунктом «б» пункта 2 Правил (в объявлении Федерального агентства по рыболовству на 2025 год, опубликованном на основании данных научных исследований), а также отсутствие возможности добычи (вылова) вида водных биоресурсов в указанном объёме и районе на основании данных научных исследований.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 1 октября 2025 г., дело № АКПИ25-692):

Общество обратилось в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании подпункта «б» пункта 2 Правил частично недействующим в части указания на то, что объявление должно содержать информацию об объёмах добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается. Истец ссылался на противоречие оспариваемого положения пункту 12 части 1 статьи 1, частям 5 и 6 статьи 16 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве), полагая, что объём добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, должен определяться исключительно по заявлению лица, у которого возникает право на добычу (вылов), без необходимости установления научно обоснованной величины годовой добычи (вылова).

Правительство РФ административный иск не признало, просило в его удовлетворении отказать, указывая, что оспариваемый нормативный акт издан в пределах имеющихся полномочий и соответствует действующему законодательству.

Решение суда первой инстанции: В удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 18 декабря 2025 г.):

Общество подало апелляционную жалобу, прося отменить решение суда первой инстанции как незаконное и удовлетворить административный иск. Апеллянт настаивал на том, что Правительство РФ вышло за пределы своих полномочий, издав оспариваемое нормативное предписание, поскольку объём добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, определяется исключительно по заявлению лица. Также Общество указывало, что ограничения рыболовства должны устанавливаться Федеральным агентством по рыболовству, а не Правительством РФ.

Правительство РФ в письменном отзыве не согласилось с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции вынесено с учётом всех обстоятельств при правильном применении норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к регулированию промышленного рыболовства видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается:

1. Позиция Общества (узкое толкование): Часть 6 статьи 16 Закона о рыболовстве устанавливает, что объём добычи (вылова) таких водных биоресурсов определяется исключительно по заявлению лица, у которого возникает право на добычу (вылов). Следовательно, требование о наличии научно обоснованной информации об объёмах добычи в объявлении Федерального агентства по рыболовству выходит за пределы полномочий Правительства РФ и противоречит закону.

2. Позиция Правительства РФ и суда первой инстанции (широкое толкование): Закон о рыболовстве характеризуется сочетанием договорных и разрешительных механизмов. Промышленное рыболовство не может осуществляться в бесконтрольных объёмах без научного исследования района добычи, поскольку это противоречило бы принципу приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования. Правительство РФ в пределах своих дискреционных полномочий вправе устанавливать механизм ограничений рыболовства, направленный на предотвращение превышения объёма добычи (вылова), рекомендованного научно-исследовательскими организациями.

Принципиальное значение: Дело касается баланса между формальным правом лица на добычу водных биоресурсов (по его заявлению) и государственной обязанностью по сохранению и рациональному использованию природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности. Спор затрагивает пределы дискреционных полномочий Правительства РФ в области природопользования и экологической политики.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствует ли требование подпункта «б» пункта 2 Правил о наличии в объявлении Федерального агентства по рыболовству информации об объёмах добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, на основании данных научных исследований, положениям Закона о рыболовстве, в частности части 6 статьи 16, и находится ли оно в пределах дискреционных полномочий Правительства РФ?

Производные вопросы: - Может ли промышленное рыболовство видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, осуществляться в бесконтрольных объёмах без научного исследования района добычи? - Соответствует ли оспариваемое предписание принципам законодательства о рыболовстве, установленным в части 1 статьи 2 Закона о рыболовстве (приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: подпункт «б» пункта 2 Правил в оспариваемой части соответствует законодательству в сфере рыболовства, имеющему большую юридическую силу, и не выходит за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ. Требование о наличии научно обоснованной информации об объёмах добычи (вылова) водных биоресурсов в объявлении Федерального агентства по рыболовству является законным механизмом ограничения рыболовства, направленным на сохранение и рациональное использование водных биоресурсов, находящихся в федеральной собственности, и не нарушает права и законные интересы административного истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и полномочия Правительства РФ

Апелляционная коллегия исходила из того, что Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения в действие. Это подтверждается следующими нормативными актами:

• Статьи 18, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» (действовавший на день издания Правил)
• Статьи 5, 22 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве РФ» — в частности, подпункты 1–3 статьи 22, предусматривающие, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, принимает меры по обеспечению экологического благополучия, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов
• Часть 3 статьи 3, части 1, 2, 5 статьи 33⁴ Закона о рыболовстве — в частности, часть 5 статьи 33⁴ устанавливает, что порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами устанавливаются Правительством РФ
• Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»

Суд подчеркнул, что содержание подпункта «б» пункта 2 Правил в оспариваемой части не выходит за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ.

2. Система понятий и принципов Закона о рыболовстве

Апелляционная коллегия провела детальный анализ ключевых определений и принципов, содержащихся в Законе о рыболовстве (статья 1):

Определение общего допустимого улова (ОДУ): Согласно пункту 12 части 1 статьи 1 Закона о рыболовстве, общий допустимый улов водных биоресурсов — это научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определённых районах, установленная с учётом особенностей данного вида.

Определение сохранения водных биоресурсов: Согласно пункту 7 части 1 статьи 1, сохранение водных биоресурсов — это поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие, посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания.

Принципы законодательства о рыболовстве: Согласно пункту 2 части 1 статьи 2 Закона о рыболовстве, законодательство о рыболовстве основывается на приоритете сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 2, законодательство основывается на установлении дифференцированного правового режима водных биоресурсов, согласно которому при определении правового режима указанных водных биоресурсов должны учитываться их биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район добычи (вылова) и другие факторы.

3. Федеральная собственность на водные биоресурсы и права пользователей

Апелляционная коллегия подчеркнула, что согласно части 1 статьи 10 Закона о рыболовстве, водные биоресурсы находятся в федеральной собственности. Юридические лица и граждане, осуществляющие рыболовство в порядке, предусмотренном законом, приобретают право собственности на добытые (выловленные) водные биоресурсы в соответствии с гражданским законодательством (часть 3 статьи 10).

Исходя из принципов, установленных в части 1 статьи 2, владение, пользование, распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственником и пользователем свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.

4. Двухуровневая система регулирования рыболовства: ОДУ и объёмы без ОДУ

Апелляционная коллегия проанализировала структуру регулирования, установленную статьёй 16 Закона о рыболовстве:

Часть 5 статьи 16: Рыболовство осуществляется в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, или в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.

Часть 6 статьи 16: Объём добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, определяется по заявлению лица, у которого возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов.

Суд отметил, что эта норма не исключает необходимость научного исследования района добычи и установления ограничений на основе таких исследований.

5. Промышленное рыболовство и договорные механизмы

Апелляционная коллегия указала, что согласно части 2 статьи 19 Закона о рыболовстве, промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется: - в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, на основании договоров, предусмотренных статьёй 33¹ - в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, на основании договоров, предусмотренных статьёй 33⁴

Статья 33⁴ Закона о рыболовстве: - Часть 1: Договор пользования водными биоресурсами заключается в целях осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается - Часть 2: По договору пользования водными биоресурсами одна сторона — орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне — юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов - Часть 5: Порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами, форма примерного договора устанавливаются Правительством РФ

6. Государственный мониторинг водных биоресурсов как инструмент управления

Апелляционная коллегия обратила внимание на роль государственного мониторинга водных биоресурсов, установленного статьёй 42 Закона о рыболовстве:

Части 1–3 статьи 42: - Государственный мониторинг водных биоресурсов представляет собой систему регулярных наблюдений за распределением, численностью, качеством, воспроизводством водных биоресурсов, а также средой их обитания; рыболовством и сохранением водных биоресурсов; является частью государственного экологического мониторинга - Данные государственного мониторинга водных биоресурсов применяются для организации рационального использования и сохранения водных биоресурсов, а также для разрешения споров в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов

7. Цель и механизм оспариваемого предписания

Апелляционная коллегия дала следующую оценку оспариваемому предписанию:

Оспариваемое предписание Правил принято в целях закрепления механизма установления ограничений рыболовства, направленных на предотвращение превышения объёма добычи (вылова), рекомендованного научно-исследовательскими организациями к освоению пользователями водными биоресурсами в текущем периоде осуществления рыболовства.

Закреплённый механизм предусматривает своевременное введение ограничений, исключающих добычу (вылов) водных биоресурсов сверх рекомендованных или установленных объёмов добычи (вылова).

8. Опровержение довода о превышении полномочий

Апелляционная коллегия специально рассмотрела довод апеллянта о том, что Правительство РФ вышло за пределы своих полномочий:

Довод апелляционной жалобы о том, что Правительство РФ, издав оспариваемое нормативное предписание, вышло за пределы своих полномочий, поскольку объём добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, должен определяться исключительно по заявлению лица, у которого возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, в связи с чем необходимость проведения научных исследований величины годовой добычи (вылова) для такой категории водных биоресурсов отсутствует, судом первой инстанции проверялся и правильно признан несостоятельным по следующим основаниям.

Суд указал, что Закон о рыболовстве устанавливает порядок пользования водными биоресурсами, характеризующийся сочетанием договорных и разрешительных механизмов. При этом промышленное рыболовство видов водных биологических ресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, не может осуществляться в бесконтрольных объёмах и без научного исследования района добычи, поскольку это противоречило бы принципу приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования с учётом того, что водные биоресурсы находятся в федеральной собственности.

9. Соответствие критериям правовой определённости

Апелляционная коллегия отметила, что оспариваемое предписание изложено понятным и доступным образом, отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении, а следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

10. Процессуальные требования к рассмотрению административного дела об оспаривании нормативного акта

Апелляционная коллегия ссылалась на часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которой суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление - соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, включая порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу - соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу

Суд первой инстанции выполнил все эти требования и пришёл к правильному выводу о том, что содержание подпункта «б» пункта 2 Правил в оспариваемой части соответствует законодательству в сфере рыболовства, имеющему большую юридическую силу.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного предписания нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в соответствии с пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Суд установил, что:

1. Подпункт «б» пункта 2 Правил соответствует Закону о рыболовстве — в частности, его принципам (приоритет сохранения и рационального использования водных биоресурсов), определениям (ОДУ как научно обоснованная величина), системе регулирования (сочетание договорных и разрешительных механизмов) и конкретным нормам (статьи 10, 16, 19, 33⁴, 42)

2. Правительство РФ издало оспариваемое предписание в пределах своих дискреционных полномочий, установленных Федеральными конституционными законами от 1997 г. № 2-ФКЗ и от 2020 г. № 4-ФКЗ, а также частью 5 статьи 33⁴ Закона о рыболовстве

3. Требование о наличии научно обоснованной информации об объёмах добычи (вылова) в объявлении Федерального агентства по рыболовству является законным механизмом ограничения рыболовства, направленным на предотвращение превышения объёма добычи сверх рекомендованных или установленных объёмов

4. Оспариваемое предписание не нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку: - изложено понятным и доступным образом - отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности - не допускает неоднозначного толкования при применении

Указания нижестоящим органам

Апелляционное определение не содержит прямых указаний нижестоящим органам, однако из его содержания следует, что:

• Федеральное агентство по рыболовству должно продолжать публиковать объявления о подготовке и заключении договоров пользования водными биоресурсами с информацией об объёмах и районах добычи (вылова) на основании данных научных исследований
• Органы исполнительной власти субъектов РФ (в данном случае — Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края) вправе отказывать в заключении договоров пользования водными биоресурсами в случае отсутствия вида водного биоресурса в указанном объёме и районе в информации, предусмотренной подпунктом «б» пункта 2 Правил, а также при отсутствии возможности добычи (вылова) на основании данных научных исследований

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества «Совхоз Городской» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение демонстрирует **переход от формального толкования части 6 статьи 16 Закона о рыболовстве (объём определяется по заявлению лица