ВС отклонил иск рыбопромышленной компании к Правилам публикации объёмов добычи водных биоресурсов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-692, решение от 1 октября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи: Абакумова И.Д., Бугаков О.А. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Жданов И.Д. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: закрытое акционерное общество «Совхоз Городской» (юридическое лицо, пользователь водными биологическими ресурсами) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством сельского хозяйства РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (подпункта «б» пункта 2 Правил подготовки и заключения договора пользования водными биологическими ресурсами, утверждённых постановлением Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 643)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Закрытое акционерное общество «Совхоз Городской» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим подпункта «б» пункта 2 Правил подготовки и заключения договора пользования водными биологическими ресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается (постановление Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 643).

Истец оспаривал требование о том, что объявление о подготовке и заключении договора пользования водными биоресурсами должно содержать информацию об объёмах добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.

Основание оспаривания: По мнению истца, оспариваемое предписание противоречит пункту 12 части 1 статьи 1, частям 5 и 6 статьи 16 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Истец утверждал, что водные биоресурсы, общий допустимый улов которых не устанавливается, являются водными биоресурсами, научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) которых не устанавливается.

Практический контекст: Решением Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края от 22 ноября 2024 г. № 24/П/15217 Обществу отказано в заключении договора пользования водными биоресурсами на 2025 г. для осуществления промышленного рыболовства гаммаридов в объёме 10,0 тонн на озере Горькое Романовского района на основании подпунктов «д» и «е» пункта 7 Правил.

Позиции сторон в суде: - Истец (представитель Бобров Д.А.): поддержал заявленное требование о признании оспариваемого предписания недействующим - Ответчик (представитель Черепенников В.А.): возражал против удовлетворения иска, указав, что Правила приняты в пределах полномочий Правительства РФ и соответствуют действующему законодательству - Прокурор Жданов И.Д.: полагал необходимым отказать в удовлетворении требования

Решение суда: Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом в сохранении водных биологических ресурсов — необходимостью установления механизма ограничения добычи водных биоресурсов на основе научных данных, предотвращения превышения рекомендованных объёмов и обеспечения устойчивого рыболовства

2. Интересом хозяйствующего субъекта — возможностью осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, для которых общий допустимый улов (ОДУ) не устанавливается, без необходимости предварительного знания конкретных объёмов добычи

Материально-правовой аспект: Толкование понятия «водные биоресурсы, общий допустимый улов которых не устанавливается» в контексте требования о публикации информации об объёмах добычи (вылова). Истец утверждал, что отсутствие ОДУ означает отсутствие и научно обоснованной величины годовой добычи, следовательно, требование о публикации объёмов противоречит закону. Суд же пришёл к выводу, что механизм публикации объёмов направлен на предотвращение превышения рекомендованных (а не установленных) объёмов.

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания при оспаривании нормативного правового акта. В соответствии со ст. 62 КАС РФ, при оспаривании нормативного правового акта административный истец должен доказать его противоречие нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Суд активно проверил соответствие оспариваемого предписания федеральному закону (ст. 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли подпункт «б» пункта 2 Правил (требование о публикации информации об объёмах добычи водных биоресурсов, ОДУ которых не устанавливается) пункту 12 части 1 статьи 1 и частям 5, 6 статьи 16 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»?

2. Выходит ли содержание оспариваемого предписания за пределы дискреционных полномочий Правительства Российской Федерации по установлению порядка подготовки и заключения договоров пользования водными биоресурсами?

3. Нарушает ли оспариваемое предписание права, свободы и законные интересы административного истца в части требования о публикации объёмов добычи водных биоресурсов, ОДУ которых не устанавливается?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, признав, что подпункт «б» пункта 2 Правил не противоречит федеральному закону и не нарушает права истца. Суд исходил из того, что оспариваемое предписание принято Правительством РФ в пределах его дискреционных полномочий и направлено на реализацию механизма ограничения рыболовства путём своевременного введения ограничений, исключающих добычу водных биоресурсов сверх рекомендованных объёмов. Суд подчеркнул, что требование о публикации объёмов добычи применяется не только к ресурсам с установленным ОДУ, но и к ресурсам, для которых ОДУ не устанавливается, но существуют научно обоснованные рекомендации по объёмам.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства Российской Федерации

Суд установил, что полномочия Правительства РФ на момент принятия оспариваемого акта (25 августа 2008 г.) определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который закреплял:

• Правительство издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (статья 23)
• Акты нормативного характера издаются в форме постановлений Правительства РФ
• Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования (статья 18)

Суд отметил, что аналогичные положения содержатся в статьях 5, 22 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действующий закон).

2. Специальные полномочия Правительства в области рыболовства

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части 3 статьи 3 устанавливает, что Правительство Российской Федерации принимает постановления, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в пределах полномочий, определённых данным федеральным законом, другими федеральными законами, а также нормативными указами Президента Российской Федерации.

Согласно статье 33⁴ Федерального закона: - Договор пользования водными биоресурсами заключается в целях осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается (часть 1) - Порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами, форма примерного договора устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 5)

Суд пришёл к выводу, что Правительство РФ, реализуя предоставленные полномочия, правомерно утвердило Правила, устанавливающие порядок подготовки и заключения договора.

3. Толкование ключевых понятий Федерального закона

Суд провёл детальное толкование норм материального права:

Понятие "сохранение водных биоресурсов" (пункт 7 части 1 статьи 1 ФЗ): - Поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) и биологическое разнообразие - Осуществляется на основе научных данных посредством мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов

Понятие "общий допустимый улов" (пункт 12 части 1 статьи 1 ФЗ): - Научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определённых районах, установленная с учётом особенностей данного вида

Суд подчеркнул, что определение ОДУ как "научно обоснованной величины" не означает, что для ресурсов без установленного ОДУ отсутствуют научные рекомендации по объёмам добычи. Напротив, механизм публикации объёмов направлен на использование этих рекомендаций.

4. Принципы законодательства в области рыболовства

Согласно части 1 статьи 2 ФЗ, законодательство основывается на принципах:

• Приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием в качестве объекта права собственности (пункт 2): владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов

• Дифференцированного правового режима водных биоресурсов (пункт 4): при определении правового режима должны учитываться биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район добычи и другие факторы

Суд использовал эти принципы для обоснования того, что требование о публикации объёмов добычи соответствует целям сохранения и рационального использования водных биоресурсов.

5. Правовой режим промышленного рыболовства во внутренних водах

Суд проанализировал статью 19¹ ФЗ, устанавливающую, что:

• Промышленное рыболовство во внутренних водах РФ (за исключением внутренних морских вод) осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями с использованием или без использования судов рыбопромыслового флота, а также с использованием или без использования рыболовных участков (часть 1)

• Промышленное рыболовство во внутренних водных объектах осуществляется:

• в отношении видов водных биоресурсов с установленным ОДУ — на основании договоров, предусмотренных статьёй 33¹
• в отношении видов водных биоресурсов без установленного ОДУ — на основании договоров, предусмотренных статьёй 33⁴ (часть 2)

Суд отметил, что в случае отсутствия сформированных рыболовных участков промышленное рыболовство в отношении ресурсов без ОДУ осуществляется на основании договоров, предусмотренных статьёй 33⁴, что подтверждает необходимость установления порядка их заключения.

6. Цель и механизм оспариваемого предписания

Суд определил, что оспариваемое предписание принято в целях закрепления механизма установления ограничений рыболовства, направленных на предотвращение превышения объёма добычи (вылова), рекомендованного научно-исследовательскими организациями к освоению пользователями водными биоресурсами в текущем периоде осуществления рыболовства.

Закреплённый механизм предусматривает: - Своевременное введение ограничений - Исключение добычи водных биоресурсов сверх рекомендованных или установленных объёмов добычи

Суд подчеркнул, что пункт 2 Правил предусматривает порядок опубликования Федеральным агентством по рыболовству объявлений о подготовке и заключении договоров, содержащих информацию о видах водных биоресурсов, объёмах и районах добычи (вылова) на основании данных научных исследований, сроках добычи.

7. Основания для отказа в заключении договора

Согласно пункту 7 Правил, решение об отказе в заключении договора принимается в случае:

• Подпункт «д»: отсутствия водных биоресурсов, указанных в заявлении, в информации, предусмотренной подпунктом «б» пункта 2 Правил
• Подпункт «е»: отсутствия возможности добычи (вылова) вида водных биоресурсов в объёме и районе добычи, указанных в заявлении, на основании данных научных исследований (в отношении ресурсов морских и внутренних вод)

Суд указал, что эти основания логически связаны с требованием о публикации объёмов добычи: если объёмы не публикуются, невозможно проверить, соответствует ли заявленный объём рекомендациям научных исследований.

8. Соответствие критериям правовой определённости

Суд установил, что оспариваемое предписание изложено понятным и доступным образом, отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении.

9. Отсутствие противоречия нормативным актам большей юридической силы

Суд констатировал: - Содержание пункта 2 Правил в оспариваемой части не выходит за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ - Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется - Оспариваемое предписание не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца в упоминаемом им аспекте

10. Процедура издания и опубликования

Суд отметил, что процедура издания, введения в действие и опубликования Правил соответствует требованиям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», что не оспаривалось истцом.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении Верховного Суда РФ отсутствуют ссылки на решения нижестоящих судов, поскольку дело рассматривалось в первой инстанции ВС РФ по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ). Однако суд дал оценку доводам административного истца, которые содержали ошибки в толковании материального права:

Ошибка 1: Неправильное толкование понятия "общий допустимый улов"

Позиция истца: Водные биоресурсы, общий допустимый улов которых не устанавливается, являются водными биоресурсами, научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) которых не устанавливается.

Оценка суда: Доводы административного истца о противоречии оспариваемого предписания пункту 12 части 1 статьи 1 ФЗ являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права. Суд пояснил, что отсутствие установленного ОДУ не означает отсутствие научных рекомендаций по объёмам добычи. Механизм публикации объёмов направлен на использование этих рекомендаций для предотвращения превышения рекомендованных объёмов.

Ошибка 2: Игнорирование целей сохранения водных биоресурсов

Позиция истца: Требование о публикации объёмов добычи противоречит логике отсутствия установленного ОДУ.

Оценка суда: Оспариваемое предписание принято в целях закрепления механизма установления ограничений рыболовства, направленных на предотвращение превышения объёма добычи, рекомендованного научно-исследовательскими организациями. Это соответствует принципам сохранения водных биоресурсов и их рационального использования (часть 1 статьи 2 ФЗ).

Ошибка 3: Неучёт дискреционных полномочий Правительства РФ

Позиция истца: Требование о публикации объёмов выходит за пределы полномочий Правительства РФ.

Оценка суда: Содержание пункта 2 Правил в оспариваемой части не выходит за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ по установлению порядка подготовки и заключения договоров пользования водными биоресурсами (часть 5 статьи 33⁴ ФЗ).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-692 демонстрирует строгий подход к оспариванию нормативных правовых актов в соответствии с главой 21 КАС РФ. Суд применил высокий стандарт проверки соответствия оспариваемого предписания федеральному закону, требуя от истца доказать прямое противоречие.

Ключевые аспекты решения:

1. Материально-правовой аспект: Суд провёл детальное толкование понятий "общий допустимый улов", "сохранение водных биоресурсов" и "промышленное рыболовство", установив, что отсутствие установленного ОДУ не исключает наличие научных рекомендаций по объёмам добычи.

2. Процессуальный аспект: Суд активно проверил соответствие оспариваемого предписания федеральному закону (ст. 14 КАС РФ), применив стандарт распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ), возложив на истца обязанность доказать противоречие.

3. Дискреционные полномочия: Суд признал, что Правительство РФ действовало в пределах своих дискреционных полномочий по установлению порядка заключения договоров пользования водными биоресурсами.

4. Публичный интерес: Суд отдал приоритет публичному интересу в сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов, признав механизм ограничения рыболовства соответствующим целям федерального закона.