ВС РФ: Указ о придорожных полосах не противоречит федеральному закону об автодорогах

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-852, решение от 10 декабря 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение в порядке абстрактного нормоконтроля по главе 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья Верховного Суда РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Кириллова В.С., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Герасимова А.А. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Авраменко Алексей Игоревич (гражданин РФ, собственник земельного участка) - Административный ответчик: Президент Российской Федерации (в лице его представителя)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (Указа Президента РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Авраменко А.И. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании пункта 2 Указа Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования» не действующим с 4 августа 2018 г. (даты введения в действие части 8 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации»).

Оспариваемый пункт 2 Указа содержит запрет на строительство капитальных сооружений в придорожных полосах федеральных автомобильных дорог (за исключением объектов дорожной службы и объектов дорожного сервиса), а также положение о том, что Указ не распространяется на здания и сооружения, находящиеся в эксплуатации или начатые строительством на день опубликования Указа.

Фактические обстоятельства:

На основании оспариваемой нормы Государственная компания «Российские автомобильные дороги» отказала административному истцу в предоставлении согласия на строительство жилого дома на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке, расположенном в границах придорожной полосы автомобильной дороги федерального значения М-11. Административный истец оспаривал этот отказ в Арбитражном суде г. Москвы, однако в удовлетворении заявления об оспаривании отказано со ссылкой на оспариваемую норму Указа.

Позиция административного истца:

Административный истец утверждал, что пункт 2 Указа противоречит части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ, так как вводит не предусмотренное указанной нормой федерального закона нормативное правовое регулирование, устанавливающее ограничения строительства на земельных участках в границах придорожных полос и основание для отказа в согласовании такого строительства. Представители административного истца (Буряк А.С., Чеславлев Д.В.) в судебном заседании поддержали заявленное требование и просили его удовлетворить.

Позиция административного ответчика:

Представитель Президента РФ указал, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в соответствии с полномочиями, предоставленными Конституцией РФ, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца. Представитель просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Позиция прокуратуры:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать.

Решение ВС РФ:

Верховный Суд РФ не нашел оснований для удовлетворения административного искового заявления и отказал в удовлетворении требования.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Конституционным правом собственника на свободное владение, пользование и распоряжение земельным участком (часть 2 статьи 36 Конституции РФ) и публичным интересом в обеспечении безопасности дорожного движения и сохранности федеральных автомобильных дорог.

2. Иерархией нормативных правовых актов: соотношением между Указом Президента РФ (издан в 1998 г.) и Федеральным законом № 257-ФЗ (вступил в силу 12 ноября 2007 г., с изменениями от 4 августа 2018 г.).

3. Материально-правовым регулированием использования придорожных полос как зон с особыми условиями использования территорий и процессуальными особенностями абстрактного нормоконтроля — разграничением между проверкой конституционности нормы в целом и оценкой её применения в конкретном деле.

Суд должен был определить: - Противоречит ли пункт 2 Указа части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ? - Если противоречит, то подлежит ли Указ признанию недействующим? - Входит ли в предмет абстрактного нормоконтроля оценка правильности применения норм в конкретном деле?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли пункт 2 Указа Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ в редакции, действующей с 4 августа 2018 г.?

2. Если противоречие установлено, подлежит ли оспариваемый пункт Указа признанию недействующим с даты введения в действие указанной части федерального закона?

3. Входит ли в предмет рассмотрения по делу об абстрактном нормоконтроле оценка правильности применения норм права конкретным правоприменителем в отношениях с участием административного истца?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что пункт 2 Указа Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 в оспариваемой части не подлежит признанию недействующим, поскольку он не противоречит Федеральному закону № 257-ФЗ и применяется в части, не противоречащей этому федеральному закону (в соответствии с прямым предписанием части 1 статьи 62 Федерального закона № 257-ФЗ). Кроме того, суд указал, что требование административного истца фактически основано на несогласии с применением норм права в конкретном деле, что не входит в предмет абстрактного нормоконтроля.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа издания Указа и ограничения прав собственника

Указ издан Президентом РФ в целях повышения безопасности дорожного движения и улучшения эксплуатации федеральных автомобильных дорог общего пользования, в пределах полномочий, предоставленных статьями 80 и 90 Конституции РФ. Согласно этим статьям, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Часть 2 статьи 36 Конституции РФ закрепляет, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Часть 3 статьи 55 Конституции РФ предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Суд установил, что установление особого режима использования земельных участков в придорожных полосах автомобильной дороги соответствует целям ограничения права, предусмотренным частью 3 статьи 55 Конституции РФ, так как направлено на обеспечение безопасности дорожного движения и защиту прав иных лиц (участников дорожного движения).

2. Материальное право: Земельный кодекс РФ и Федеральный закон № 257-ФЗ

Пункт 31 статьи 90 Земельного кодекса РФ предусматривает, что для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ придорожных полос и их использование осуществляются в соответствии с ЗК РФ, законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Пункт 16 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ определяет, что придорожные полосы автомобильной дороги — это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги первой, второй или третьей категории и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Подпункт 5 статьи 105 ЗК РФ относит придорожные полосы автомобильных дорог к зонам с особыми условиями использования территорий.

3. Система ограничений в Федеральном законе № 257-ФЗ

Часть 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ допускает строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги: - объектов капитального строительства; - объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности; - объектов дорожного сервиса; - линий связи и сооружений связи; - рекламных конструкций, информационных щитов и указателей

при наличии согласования в письменной форме владельца автомобильной дороги.

В этой же части перечислены основания для отказа в согласовании: 1) строительство, реконструкция объекта приведут к ухудшению видимости на автомобильной дороге и других условий безопасности дорожного движения; 2) строительство, реконструкция объекта приведут к невозможности выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильной дороги и входящих в ее состав дорожных сооружений; 3) строительство, реконструкция объекта приведут к невозможности реконструкции автомобильной дороги в случае, если такая реконструкция предусмотрена утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории.

4. Соотношение Указа и Федерального закона № 257-ФЗ: применение части 1 статьи 62 ФЗ № 257-ФЗ

Ключевое положение: Часть 1 статьи 62 Федерального закона № 257-ФЗ содержит прямое предписание: «со дня вступления в силу данного федерального закона и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации применяются в части, не противоречащей данному федеральному закону».

Суд установил, что в оспариваемой части Указ не подлежит применению в силу прямого предписания части 1 статьи 62 Федерального закона № 257-ФЗ. Это означает, что Указ применяется в части, не противоречащей федеральному закону, но не признается недействующим полностью.

5. Историческое развитие регулирования придорожных полос

До вступления в силу 12 ноября 2007 г. Федерального закона № 257-ФЗ нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и иным образом, чем Указ, определяющих режим использования земельных участков в полосе отвода автомобильной дороги, не имелось.

Порядок установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог до 28 марта 2011 г. регулировался Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1420 (впоследствии признаны утратившими силу).

Частью 9 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ (в редакции Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ) было определено, что порядок установления и использования придорожных полос может устанавливаться соответствующими органами исполнительной власти.

Во исполнение этого Министерство транспорта РФ приказом от 13 января 2010 г. № 4 утвердило Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения (впоследствии утратил силу).

В редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ часть 9 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ наделила Правительство РФ полномочиями по утверждению положения о придорожных полосах.

27 сентября 2025 г. Правительством РФ издано постановление № 1486 «Об утверждении Положения о придорожных полосах автомобильных дорог», которое вступает в силу с 1 марта 2026 г.

6. Системная взаимосвязь норм Федерального закона № 257-ФЗ

Суд провел системный анализ пункта 16 статьи 3 и части 8 статьи 26 Федерального закона № 257-ФЗ и пришел к выводу, что строительство в границах придорожных полос объектов капитального строительства допускается с согласия владельца автомобильной дороги лишь в том случае, если оно соответствует целям обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Таким образом, федеральный закон предусматривает систему согласования (а не абсолютный запрет), но с четко определенными основаниями для отказа.

7. Процессуальный аспект: предмет абстрактного нормоконтроля

Суд указал, что требование административного истца фактически основано на несогласии с отказом ему в согласовании строительства и с состоявшимися судебными актами. Доводы административного истца направлены на оценку правильности выбора определенным правоприменителем и применения им норм права в отношениях с участием административного истца, и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по настоящему административному делу в порядке абстрактного нормоконтроля.

Это означает, что даже если бы Указ и противоречил федеральному закону, суд не мог бы рассматривать вопрос о том, правильно ли была применена норма в конкретном деле административного истца — это входит в компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов при рассмотрении конкретных споров.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Решение ВС РФ не содержит прямой критики решений нижестоящих судов (Арбитражного суда г. Москвы), однако из контекста следует:

1. Материально-правовые основания

Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявления об оспаривании отказа в согласовании строительства, ссылаясь на пункт 2 Указа. Суд ВС РФ подтвердил правомерность такого подхода, установив, что:

• Указ в оспариваемой части не противоречит Федеральному закону № 257-ФЗ и применяется в части, не противоречащей этому закону;
• Федеральный закон № 257-ФЗ предусматривает систему согласования с владельцем дороги, а не абсолютный запрет, но с четко определенными основаниями для отказа;
• Отказ в согласовании может быть обоснован целями безопасности дорожного движения и сохранности дороги.

Таким образом, Арбитражный суд правильно применил материальное право.

2. Процессуальные аспекты

Суд ВС РФ подчеркнул, что административный истец пытался использовать процедуру абстрактного нормоконтроля (оспаривание нормативного правового акта в целом) для решения конкретного спора (оспаривание отказа в согласовании строительства конкретного дома на конкретном участке).

Это нарушает разграничение между: - Абстрактным нормоконтролем (проверка соответствия нормативного акта актам большей юридической силы в целом, без привязки к конкретным фактам); - Конкретным нормоконтролем (проверка применения норм в конкретном деле).

Нижестоящие суды (в том числе Арбитражный суд) правильно не вышли за пределы своей компетенции, рассматривая конкретный спор о согласовании строительства, а не оспаривая нормативный акт в целом.

3. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Хотя в решении ВС РФ не содержится прямых ссылок на статью 14 КАС РФ, суд проявил активность в: - Проведении системного анализа взаимосвязанных норм Федерального закона № 257-ФЗ; - Исследовании исторического развития регулирования придорожных полос; - Определении пределов применения части 1 статьи 62 Федерального закона № 257-ФЗ.

Это соответствует принципу активной роли суда в административном судопроизводстве.

4. Бремя доказывания (статья 62 КАС РФ)

Статья 62 КАС РФ предусматривает, что в делах об оспаривании нормативных правовых актов бремя доказывания их соответствия Конституции РФ и федеральным законам лежит на органе, издавшем оспариваемый акт. Однако в данном случае суд установил, что:

• Указ издан в пределах конституционных полномочий Президента РФ;
• Указ не противоречит Федеральному закону № 257-ФЗ (применяется в части, не противоречащей закону);
• Целевое назначение Указа (безопасность дорожного движения) соответствует конституционным целям ограничения прав (часть 3 статьи 55 Конституции РФ).

Таким образом, представитель Президента РФ надлежащим образом исполнил бремя доказывания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-852 демонстрирует сбалансированный подход к соотношению между конституционным правом собственника на землю и публичным интересом в безопасности дорожного движения. Суд установил, что:

1. Указ Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 не противоречит Федеральному закону № 257-ФЗ и применяется в части, не противоречащей этому закону (в соответствии с частью 1 статьи 62 ФЗ № 257-ФЗ).

2. Федеральный закон № 257-ФЗ предусматривает систему согласования, а не абсолютный запрет на строительство в придорожных полосах, но с четко определенными основаниями для отказа в согласовании.

3. Требование административного истца входит в предмет конкретного нормоконтроля (оспаривание отказа в согласовании), а не абстрактного нормоконтроля, и должно рассматриваться в порядке, предусмотренном для конкретных споров.

Решение соответствует принципам публичного права, включая принципы законности, соразмерности ограничений и защиты публичного интереса в безопасности дорожного движения.