ВС РФ: требование договора для торговли на вокзале не нарушает право на предпринимательство

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-791, решение от 10 декабря 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллова В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Грибенюк Михаил Сергеевич, индивидуальный предприниматель, осуществляющий торговлю розничную прочую вне магазинов, палаток, рынков - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством транспорта РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта) — оспаривание подпунктов «в» и «г» пункта 2 Правил допуска на объект транспортной инфраструктуры, являющихся приложением к требованиям по обеспечению транспортной безопасности, утверждённых постановлением Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1633

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Грибенюк М.С. оспаривает конституционность и законность подпунктов «в» и «г» пункта 2 Правил допуска на объект транспортной инфраструктуры. Оспариваемые нормы предусматривают, что: - подпункт «в»: постоянные пропуска работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в зоне транспортной безопасности, выдаются на срок действия договоров и соглашений, обусловливающих такую деятельность, на основании письменных обращений руководителей, удостоверенных печатью; - подпункт «г»: пропуска на служебные автотранспортные средства выдаются в рамках сроков действия договоров и соглашений, обусловливающих деятельность в зоне транспортной безопасности, на основании заверенных печатью письменных обращений.

Позиция административного истца:

Грибенюк М.С. утверждал, что оспариваемые нормы противоречат: - статьям 2 и 8 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»; - Указу Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли»; - абзацу восемнадцатому статьи 346.27 Налогового кодекса РФ; - пункту 7 Правил продажи товаров по договору розничной купли-продажи (постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2463).

Истец ссылался на то, что разносная торговля не требует заключения формальных соглашений или договоров с местными властями или владельцами торговых площадей. Он указал, что 23 августа 2025 г. его право прохода на железнодорожный вокзал «Ростов-Главный» было ограничено сотрудниками подразделения транспортной безопасности ООО «РЖД-Транспортная безопасность» ввиду невозможности проведения дополнительного досмотра надлежащим образом.

Позиция административного ответчика:

Министерство транспорта РФ в письменных возражениях указало, что Требования утверждены в пределах полномочий Правительства РФ, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Процессуальная история:

• Административный истец и его представитель Криулян Ю.С., надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения, не явились в судебное заседание, однако административный истец сообщил о поддержке заявленных требований в письменной позиции от 2 декабря 2025 г.
• Представитель Правительства РФ Коновалов Д.В. возражал против удовлетворения административного иска.
• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение ВС РФ:

Верховный Суд РФ не нашёл оснований для удовлетворения административного иска и отказал в удовлетворении требования.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между двумя публичными интересами:

1. Право на свободное предпринимательство — конституционное право гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ), конкретизированное в законодательстве о торговле, в частности в праве индивидуального предпринимателя осуществлять разносную торговлю без необходимости заключения формальных договоров с собственниками торговых площадей.

2. Интерес государственной и общественной безопасности — необходимость обеспечения транспортной безопасности объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, защиты от актов незаконного вмешательства и террористических угроз.

Материально-правовой аспект:

Суд должен был определить, соответствуют ли требования о наличии договора или соглашения как условия выдачи пропуска для осуществления разносной торговли в зоне транспортной безопасности: - федеральному законодательству о торговле (ФЗ № 381-ФЗ, Указ Президента № 65); - федеральному законодательству о транспортной безопасности (ФЗ № 16-ФЗ от 9 февраля 2007 г.); - конституционным гарантиям предпринимательской свободы.

Процессуальный аспект:

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта (гл. 21 КАС РФ) суд должен был применить специальное распределение бремени доказывания: согласно ст. 62 КАС РФ, при оспаривании нормативного правового акта бремя доказывания его соответствия нормативным правовым актам большей юридической силы возлагается на органы власти, издавшие оспариваемый акт. Однако в данном случае административный истец должен был доказать несоответствие оспариваемых норм актам большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли подпункты «в» и «г» пункта 2 Правил допуска на объект транспортной инфраструктуры (приложение к постановлению Правительства РФ от 8 октября 2020 г. № 1633) федеральному законодательству о торговле (ФЗ № 381-ФЗ, Указ Президента № 65) и конституционному праву на свободное предпринимательство?

2. Может ли государство обусловить право осуществления разносной торговли в зоне транспортной безопасности железнодорожного вокзала наличием договора или соглашения с собственником (оператором) объекта инфраструктуры?

3. Нарушают ли оспариваемые нормы разумный баланс между публичным интересом в обеспечении транспортной безопасности и экономическими правами индивидуального предпринимателя?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил доводы административного истца, признав, что оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и не нарушают его прав. Суд исходил из того, что право на свободное предпринимательство не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законодателем в конституционно значимых целях (обеспечение безопасности), при условии соблюдения требований необходимости, пропорциональности и соразмерности. Требование о наличии договора или соглашения как условия выдачи пропуска в зону транспортной безопасности суд расценил как обоснованное ограничение, не посягающее на существо гарантированного права и не приводящее к утрате его реального содержания.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Суд установил, что полномочия Правительства РФ на момент принятия оспариваемого акта определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в настоящее время — ФКЗ от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ), который закрепляет, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издаёт постановления и распоряжения. Акты нормативного характера издаются в форме постановлений Правительства РФ (статья 23 ФКЗ).

Вывод: Оспариваемый акт издан в надлежащей форме и в рамках полномочий Правительства РФ.

2. Материальное основание: Федеральный закон «О транспортной безопасности»

Суд указал, что отношения в сфере транспортной безопасности регулируются Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», согласно которому:

• Цели обеспечения транспортной безопасности (ч. 1 ст. 2): устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

• Субъекты ответственности (ч. 1 ст. 4): обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков.

• Полномочие Правительства РФ (ч. 1 ст. 8): требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры, устанавливаются Правительством РФ.

• Определение зоны транспортной безопасности (ст. 1, п. 11): зона транспортной безопасности — это объект транспортной инфраструктуры или его часть, для которых устанавливается особый режим прохода (проезда) физических лиц и проноса (провоза) грузов, багажа, ручной клади, личных вещей.

• Обязательность требований (ч. 1 ст. 8): требования по обеспечению транспортной безопасности являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры.

Вывод: Правительство РФ действовало в пределах полномочий, установленных федеральным законом, издав требования по обеспечению транспортной безопасности.

3. Процедура издания и опубликования

Суд констатировал, что процедура издания, введения в действие и опубликования Требований соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Требования размещены на Официальном интернет-портале правовой информации 16 октября 2020 г., опубликованы в Собрании законодательства РФ 19 октября 2020 г., № 42 (часть III), ст. 6599.

Вывод: Порядок принятия и опубликования соблюдён и административным истцом не оспаривается.

4. Конституционные основания ограничения права на свободное предпринимательство

Суд применил конституционный стандарт, выработанный Конституционным Судом РФ в постановлениях от 12 ноября 2003 г. № 17-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 31 января 2011 г. № 1-П, от 30 марта 2016 г. № 9-П и др.

Суд установил, что право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ): - образует в совокупности с другими конституционными правами и свободами основу правового статуса личности в РФ; - не является абсолютным и в силу ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 55 и ч. 2 ст. 74 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законодателем в конституционно значимых целях; - может быть ограничено при соблюдении требований необходимости, пропорциональности, соразмерности и справедливости; - ограничения допустимы при условии, что соответствующие законодательные нормы не нарушают разумного баланса между публичными интересами общества и экономическими правами отдельных индивидов; - ограничения не должны посягать на само существо гарантированного права и приводить к утрате его реального содержания.

Применение к делу: Суд пришёл к выводу, что требование о наличии договора или соглашения как условия выдачи пропуска в зону транспортной безопасности соответствует указанным критериям, поскольку: - преследует конституционно значимую цель (обеспечение безопасности); - является необходимым и пропорциональным средством достижения этой цели; - не посягает на существо права на предпринимательство (индивидуальный предприниматель может осуществлять разносную торговлю в других местах); - не приводит к утрате реального содержания права.

5. Соотношение с законодательством о торговле

Суд проанализировал доводы административного истца о противоречии оспариваемых норм законодательству о торговле.

Федеральный закон № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»:

Суд установил, что данный закон закрепляет правила, устанавливающие порядок и условия торговли как вида предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 3), имеющие отправное (базовое) значение для правового регулирования отношений в области торговой деятельности.

В силу ч. 2 ст. 8 закона хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, при организации и осуществлении торговой деятельности, за исключением установленных законом случаев, самостоятельно определяют: - вид торговли (оптовая и (или) розничная торговля); - форму торговли (в стационарных торговых объектах, вне стационарных торговых объектов, в том числе на ярмарках, выставках, развозная торговля, разносная торговля, дистанционный способ продажи товаров и иные формы); - способ торговли; - тип торгового объекта; - цены на товары; - иные порядок и условия осуществления торговой деятельности.

Определение разносной торговли:

Суд установил, что разносная торговля является одной из самостоятельных форм торговли, которая осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями путём продажи товаров непосредственно по месту нахождения (пребывания) потенциальных покупателей без использования торговых — как стационарных, так и нестационарных — объектов.

Критика ссылок на Налоговый кодекс и Правила продажи товаров:

Суд отклонил ссылки административного истца на: - абзац восемнадцатый статьи 346.27 Налогового кодекса РФ (система налогообложения в виде единого налога на вменённый доход); - пункт 7 Правил продажи товаров по договору розничной купли-продажи (постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2463).

Суд указал, что эти положения несостоятельны, поскольку: - не регулируют отношения в сфере транспортной безопасности; - положения НК РФ утратили силу с 2 августа 2021 г.; - Правила продажи товаров имеют равную юридическую силу относительно оспариваемых Требований и не могут служить основанием для оспаривания.

Вывод: Оспариваемые нормы не противоречат законодательству о торговле, поскольку они регулируют иные отношения — отношения в сфере транспортной безопасности, а не порядок осуществления торговой деятельности как таковой.

6. Указ Президента РФ № 65 «О свободе торговли»

Суд проанализировал Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли», ссылаясь на определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2018 г. № 10-О.

Суд установил, что Указ предусматривает, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин) в местах, отведённых органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений (пункт 4).

Важное уточнение КС РФ: Конституционный Суд РФ в определении от 16 января 2018 г. № 10-О отметил, что Указ подлежит в настоящее время применению с соблюдением правил организации и осуществления торговой деятельности, предусмотренных Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Вывод: Указ Президента № 65 не запрещает установление требований к допуску в зону транспортной безопасности вокзала; более того, сам Указ исключает вокзалы из мест, где может осуществляться торговля без ограничений.

7. Комплекс требований к организации торговой деятельности

Суд подчеркнул, что с хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), занимающихся разносной торговлей, не снимается обязанность соблюдения всего комплекса требований к организации и осуществлению торговой деятельности, установленных: - Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»; - иными федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ; - Федеральным законом «О транспортной безопасности».

Вывод: Требование о наличии договора или соглашения как условия выдачи пропуска является частью комплекса требований к организации торговой деятельности в специальных зонах (зонах транспортной безопасности) и не противоречит законодательству о торговле.

8. Определённость и ясность оспариваемых норм

Суд установил, что оспариваемые положения нормативного правового акта: - отвечают общеправовым критериям определённости и ясности; - не допускают неоднозначного толкования; - не могут рассматриваться как нарушающие права, свободы и законные интересы административного истца в указанном им аспекте.

9. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы

Суд констатировал, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, положения которого могли бы вступить в противоречие с оспоренными нормами, не имеется.

Вывод: Оспариваемые нормы соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении ВС РФ отсутствует анализ позиций нижестоящих судов, поскольку дело рассматривалось в первой инстанции непосредственно Верховным Судом РФ (в соответствии с подведомственностью дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ).

Однако суд опровергнул следующие ошибочные доводы административного истца:

Ошибка 1: Неверное толкование понятия разносной торговли

Довод истца: Разносная торговля не требует заключения формальных соглашений или договоров с местными властями или владельцами торговых площадей.

Оценка суда: Суд согласился, что разносная торговля осуществляется без использования торговых объектов. Однако суд указал, что это не означает отсутствие иных требований к организации торговой деятельности в специальных зонах (зонах транспортной безопасности). Требование о наличии договора или соглашения регулирует не саму форму торговли, а условия допуска в специальную зону, что является частью комплекса требований к обеспечению безопасности.

Ошибка 2: Неправильное применение материального закона

Довод истца: Оспариваемые нормы противоречат ФЗ № 381-ФЗ, НК РФ, Указу Президента № 65 и Правилам продажи товаров.

Оценка суда: Суд установил, что: - ФЗ № 381-ФЗ регулирует порядок осуществления торговой деятельности, а не условия допуска в специальные зоны; - положения НК РФ утратили силу и не могут служить основанием для оспаривания; - Правила продажи товаров имеют равную юридическую силу и не могут служить основанием для оспаривания; - Указ Президента № 65 сам исключает вокзалы из мест, где может осуществляться торговля без ограничений, и применяется с соблюдением требований ФЗ № 381-ФЗ.

Ошибка 3: Игнорирование конституционно значимых целей ограничения

Довод истца: Требование о наличии договора или соглашения нарушает право на свободное предпринимательство.

Оценка суда: Суд указал, что право на свободное предпринимательство не является абсолютным и может быть ограничено в конституционно значимых целях (обеспечение безопасности). Требование о наличии договора или соглашения: - преследует конституционно значимую цель; - является необходимым и пропорциональным средством; - не посягает на существо права; - не приводит к утрате реального содержания права.

Ошибка 4: Неправильное применение принципа соразмерности

Довод истца: Требование о наличии договора или соглашения является чрезмерным ограничением.

Оценка суда: Суд установил, что требование соответствует принципу соразмерности, поскольку: - оно необходимо для обеспечения безопасности в зоне транспортной безопасности; - оно пропорционально преследуемой цели; - оно не приводит к утрате реального содержания права на предпринимательство (индивидуальный предприниматель может осуществлять разносную торговлю в других местах).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-791 демонстрирует сбалансированный подход к разрешению конфликта между правом на свободное предпринимательство и интересом государства в обеспечении транспортной безопасности. Суд применил конституционный стандарт, выработанный КС РФ, и установил, что требование о наличии договора или соглашения как условия выдачи пропуска в зону транспортной безопасности:

1. Издано Правительством РФ в пределах полномочий, установленных ФЗ «О транспортной безопасности»;
2. Соответствует процедурным требованиям к изданию и опубликованию нормативных правовых актов;
3. Не противоречит законодательству о торговле, поскольку регулирует иные отношения — отношения в сфере транспортной безопасности;
4. Соответствует конституционным принципам необходимости, пропорциональности и соразмерности;
5. Не посягает на существо права на свободное предпринимательство и не приводит к утрате его реального содержания.

Решение отражает правильное понимание того, что право на свободное предпринимательство может быть ограничено в целях обеспечения безопасности при условии соблюдения требований конституционного стандарта соразмерности.