ВС обязал Иркутскую область организовать автобусное сообщение по регулируемому тарифу

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 66-КАДПР25-7-К8 от 3 декабря 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий судья: Хаменков В.Б. - Судьи: Кирейкова Г.Г., Чучунова Н.С. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Прокурор города Усолье-Сибирское Иркутской области, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц (на основании ч. 1 ст. 39, ст. 218 КАС РФ и п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации») - Административный ответчик: Министерство транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: признание незаконным бездействия и возложение обязанности на административного ответчика организовать транспортное обслуживание населения по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор города Усолье-Сибирское обратился в суд с административным исковым заявлением о: 1. Признании незаконным бездействия Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области; 2. Обязании административного ответчика организовать транспортное обслуживание населения Раздольского муниципального образования (поселок Раздолье) по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок по регулируемому тарифу без пересадки пассажиров между поселком Раздолье и городом Усолье-Сибирское.

Требование основано на обращениях населения Раздольского муниципального образования (2022–2023 гг.) об отсутствии надлежащего транспортного сообщения. Установлено, что: - Маршрут регулярных перевозок № 617 «Раздолье» — «Автостанция Усолье-Сибирское» с 27 января 2023 г. не обслуживается; - По единственному действующему маршруту № 193 допускаются нарушения расписания (отклонение до 60 минут); - Транспортное сообщение осуществляется только с пересадками по нерегулируемым тарифам; - Министерство проводило открытые конкурсы на право осуществления перевозок по маршруту № 617, но они признаны несостоявшимися ввиду отсутствия заявок перевозчиков.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор: Требовал признать бездействие незаконным и обязать министерство организовать прямое транспортное сообщение по регулируемому тарифу.

Министерство: Возражало, ссылаясь на то, что транспортная доступность обеспечена посредством действующих маршрутов по нерегулируемым тарифам; отсутствие прямого маршрута объясняется объективными обстоятельствами (отсутствие заявок перевозчиков на конкурсах).

Решение суда первой инстанции (Усольский городской суд, 2 августа 2024 г.):

В удовлетворении административного искового заявления отказано. Суд исходил из того, что: - Министерство предпринимало действия по восстановлению маршрута № 617 посредством проведения открытых конкурсов; - Отсутствие перевозчиков — объективное обстоятельство, не зависящее от ответчика; - Транспортная доступность обеспечена круглогодичным транспортным сообщением по существующим маршрутам; - Бездействия не установлено.

Апелляционное определение (Иркутский областной суд, 23 октября 2024 г.):

Решение суда первой инстанции отменено в части отказа в удовлетворении требований прокурора об обеспечении транспортного обслуживания по регулируемому тарифу. Апелляционный суд: - Признал, что административный ответчик не обеспечил транспортное обслуживание посредством заключения государственного контракта в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнёрстве); - Возложил на ответчика обязанность обеспечить регулярное круглогодичное транспортное обслуживание между поселком Раздолье и городом Усолье-Сибирское по регулируемому тарифу; - Согласился с выводами суда первой инстанции в части отказа в организации прямого (без пересадок) автобусного сообщения.

Кассационное определение (Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, 26 марта 2025 г.):

Апелляционное определение отменено в части удовлетворения требований; в отмененной части оставлено в силе решение суда первой инстанции. Кассационный суд: - Поддержал позицию суда первой инстанции о том, что транспортное обслуживание обеспечено регулярными перевозками по нерегулируемому тарифу с пересадками; - Указал, что определение вида регулярных перевозок относится к компетенции административного ответчика.

Кассационное представление в ВС РФ:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации просил отменить кассационное определение и оставить в силе апелляционное определение, ссылаясь на существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и компетенцией органа власти:

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между: 1. Публичным интересом — обеспечением доступности транспортных услуг для населения удалённых и малонаселённых пунктов, что является необходимым условием нормальной жизнедеятельности граждан, их мобильности в производственной и культурно-бытовой сферах; 2. Компетенцией органа власти — правом исполнительного органа государственной власти субъекта РФ самостоятельно определять вид регулярных перевозок (по регулируемым или нерегулируемым тарифам) и методы организации маршрутов.

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — толкование Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 220-ФЗ): - Является ли обязанность устанавливать маршруты по регулируемым тарифам императивной или диспозитивной? - Может ли орган власти ограничиться только нерегулируемыми тарифами при отсутствии заявок перевозчиков? - Какова роль государственного контракта в системе обеспечения доступности транспортных услуг?

Процессуальные особенности:

1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): Суд обязан исследовать все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, независимо от позиций сторон, особенно при защите публичных интересов.

2. Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): В делах об оспаривании решений и действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания законности своих действий (бездействия) лежит на административном ответчике.

3. Специальные правила доказывания: При оспаривании бездействия органа власти необходимо доказать не только наличие обязанности, но и то, что орган не предпринял всех возможных действий для её исполнения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли обязанность исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливать межмуниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения императивной или диспозитивной?

2. Может ли орган власти считаться надлежащим образом исполнившим свою обязанность по обеспечению доступности транспортных услуг, если он ограничился проведением конкурсов на право осуществления перевозок по нерегулируемому тарифу, которые признаны несостоявшимися ввиду отсутствия заявок перевозчиков, и не предпринял действий по организации перевозок по регулируемому тарифу посредством заключения государственного контракта?

3. Нарушает ли бездействие органа власти, выразившееся в отсутствии надлежащего транспортного обслуживания населения удалённого муниципального образования, права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц, защищаемые прокурором?

4. Правильно ли суд кассационной инстанции применил нормы материального и процессуального права, отменив апелляционное определение об обязании административного ответчика обеспечить транспортное обслуживание по регулируемому тарифу?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации несёт презумптивную обязанность устанавливать межмуниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения. Ограничение органом власти своей деятельности только проведением конкурсов на право осуществления перевозок по нерегулируемому тарифу, без предпринятия действий по организации перевозок по регулируемому тарифу посредством заключения государственного контракта, представляет собой незаконное бездействие. Суд апелляционной инстанции правильно применил нормы материального и процессуального права, установив недоказанность административным ответчиком законности его бездействия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база и её системное толкование

Верховный Суд исходил из следующих нормативных положений:

• Федеральный закон № 220-ФЗ от 13 июля 2015 г. устанавливает два вида регулярных перевозок: по регулируемым и по нерегулируемым тарифам (п. 16 ч. 1 ст. 3);

• Часть 1 статьи 14 Закона № 220-ФЗ предусматривает, что в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты, межмуниципальные маршруты, смежные межрегиональные маршруты для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам;

• Статья 17 Закона № 220-ФЗ предусматривает, что наряду с указанными маршрутами органы власти вправе устанавливать маршруты для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Системное толкование этих положений свидетельствует о презумпции наличия обязанности (а не права) исполнительного органа государственной власти устанавливать маршруты по регулируемым тарифам. Использование слова «устанавливают» в ч. 1 ст. 14 (императивная форма) в отличие от слова «вправе» в ст. 17 (диспозитивная форма) указывает на различный правовой характер этих полномочий.

2. Государственная политика в области транспорта

Верховный Суд учёл стратегические документы, определяющие государственную политику:

• Распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2021 г. № 3363-р утвердило Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 года, которая предусматривает:
• повышение транспортной доступности для граждан социально-экономических, туристских и культурных центров;
• повышение доступности транспортных услуг для жителей удалённых и труднодоступных территорий;

• повышение качества транспортных услуг в части комфортности, безопасности и скорости обслуживания;

• Государственная программа Иркутской области «Развитие транспортного комплекса Иркутской области» (постановление Правительства Иркутской области от 13 ноября 2023 г. № 1010-пи) направлена на достижение целей доступности административных центров с областным центром (100% к 2030 году) и удовлетворённости населения качеством и доступностью транспортных услуг (77% к 2030 году).

Эти документы свидетельствуют о том, что обеспечение доступности транспортных услуг является приоритетной задачей государственной политики, что подтверждает обязательный характер соответствующих полномочий органов власти.

3. Статус и полномочия Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области

Согласно Положению о министерстве (постановление Правительства Иркутской области от 1 марта 2021 г. № 122-пп), министерство является исполнительным органом государственной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики в области организации транспортного обслуживания населения, в том числе по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок. Министерство также является ответственным исполнителем государственной программы.

Таким образом, на министерство возложена не только право, но и обязанность по организации транспортного обслуживания в соответствии с государственной политикой.

4. Анализ действий (бездействия) административного ответчика

Верховный Суд установил следующие факты, свидетельствующие о незаконном бездействии:

• Отсутствие маршрутов по регулируемым тарифам: В Иркутской области отсутствуют межмуниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам между Раздольским муниципальным образованием и крупнейшими населёнными пунктами (Ангарск, Усолье-Сибирское);

• Нестабильность существующего сообщения: По единственному действующему маршруту № 193 допускаются нарушения расписания (отклонение до 60 минут), существует высокий риск прекращения перевозок в случае одностороннего отказа перевозчика;

• Формальный подход: Министерство ограничилось проведением конкурсов на право осуществления перевозок по нерегулируемому тарифу, но не предпринимало действий по оптимизации существующих маршрутов с учётом социальных и экономических факторов;

• Игнорирование возможностей: Документом планирования регулярных перевозок на 2023–2027 годы допускалось изменение видов регулярных перевозок, однако административный ответчик не осуществил действий по включению спорного населённого пункта в график заключения государственных контрактов на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

5. Процессуальные аспекты: активная роль суда и распределение бремени доказывания

Верховный Суд подчеркнул, что суд апелляционной инстанции правильно применил нормы процессуального права, исследовав все обстоятельства, входящие в предмет доказывания. В соответствии со ст. 62 КАС РФ, в делах об оспаривании решений и действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания законности своих действий (бездействия) лежит на административном ответчике.

Суд апелляционной инстанции правомерно пришёл к выводу о недоказанности административным ответчиком законности его бездействия. Министерство не представило доказательств того, что оно предпринимало все возможные действия для организации транспортного обслуживания по регулируемому тарифу.

6. Социальное значение пассажирского автомобильного транспорта

Верховный Суд подчеркнул, что пассажирский автомобильный транспорт является необходимым условием обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, их мобильности, связанной как с производственной деятельностью (поездки к месту работы, служебные командировки), так и с культурно-бытовой сферой (туристические поездки, посещение учреждений здравоохранения и культуры). С социальной точки зрения автобусный транспорт общего пользования стал самым массовым и доступным видом регулярного транспорта.

Это обоснование указывает на конституционное значение права граждан на доступ к транспортным услугам как элемента права на достойный уровень жизни.

7. Механизм реализации обязанности: государственный контракт

Верховный Суд указал, что обязанность по обеспечению доступности транспортных услуг, предусмотренная ч. 1 ст. 14 Закона № 220-ФЗ, реализуется посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ (государственным заказчиком) государственного контракта в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, отсутствие государственного контракта на осуществление регулярных перевозок по регулируемому тарифу свидетельствует о невыполнении органом власти своей обязанности.

8. Оценка доводов административного ответчика

Верховный Суд отклонил довод ответчика об объективных обстоятельствах (отсутствие заявок перевозчиков на конкурсах). Суд указал, что орган власти не может ограничиться только попыткой привлечения частных перевозчиков через конкурсы. Если такие попытки не увенчались успехом, орган власти обязан предпринять иные действия, включая организацию перевозок посредством государственного контракта с использованием механизмов государственно-частного партнёрства или концессионных соглашений.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Усольский городской суд):

1. Неверное толкование материального закона: Суд исходил из того, что проведение конкурсов на право осуществления перевозок по нерегулируемому тарифу является надлежащим исполнением обязанности по обеспечению доступности транспортных услуг. Суд не учёл, что ч. 1 ст. 14 Закона № 220-ФЗ устанавливает обязанность органов власти устанавливать маршруты именно по регулируемым тарифам, а не только по нерегулируемым.

2. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ): Суд не исследовал в полной мере все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, в частности: - наличие государственной программы, предусматривающей возможность изменения видов регулярных перевозок; - возможность организации перевозок посредством государственного контракта; - социальное значение транспортного обслуживания для населения удалённого пункта.

3. Неправильное распределение бремени доказывания: Суд возложил на прокурора (истца) бремя доказывания того, что административный ответчик должен был предпринять иные действия. Между тем, согласно ст. 62 КАС РФ, бремя доказывания законности своих действий (бездействия) лежит на административном ответчике.

4. Формальный подход к оценке доказательств: Суд ограничился констатацией того, что конкурсы были проведены и признаны несостоявшимися, не анализируя, предпринимал ли ответчик иные действия для исполнения своей обязанности.

Ошибки суда кассационной инстанции (Восьмой кассационный суд):

1. Неверное толкование материального закона: Кассационный суд поддержал позицию суда первой инстанции о том, что определение вида регулярных перевозок (по регулируемым или нерегулируемым тарифам) относится исключительно к компетенции административного ответчика. Суд не учёл, что ч. 1 ст. 14 Закона № 220-ФЗ содержит императивное требование устанавливать маршруты по регулируемым тарифам в целях обеспечения доступности.

2. Игнорирование государственной политики: Кассационный суд не принял во внимание Транспортную стратегию РФ и государственную программу Иркутской области, которые определяют обязательный характер обеспечения доступности транспортных услуг.

3. Нарушение активной роли суда: Кассационный суд не провёл самостоятельного анализа всех обстоятельств дела, а ограничился поддержкой позиции суда первой инстанции.

4. Неправильное применение стандарта пересмотра: Кассационный суд отменил апелляционное определение, хотя оно было основано на правильном применении норм материального и процессуального права.

Правильность позиции суда апелляционной инстанции (Иркутский областной суд):

Апелляционный суд правильно: - Применил системное толкование ч. 1 ст. 14 и ст. 17 Закона № 220-ФЗ; - Установил, что обязанность по обеспечению доступности реализуется посредством заключения государственного контракта; - Возложил на административного ответчика обязанность обеспечить регулярное круглогодичное транспортное обслуживание по регулируемому тарифу; - Исследовал все обстоятельства, входящие в предмет доказывания; - Правильно распределил бремя доказывания, установив недоказанность ответчиком законности его бездействия.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменено: Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 марта 2025 г. по административному делу № 2а-1661/2024.

2. Оставлено в силе: Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 23 октября 2024 г.

Практический результат:

• Признано незаконным бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области;
• На министерство возложена обязанность обеспечить регулярное круглогодичное транспортное обслуживание населения Раздольского муниципального образования путём осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршруту между поселком Раздолье и городом Усолье-Сибирское по регулируемому тарифу;
• Допускается пересадка пассажиров по пути следования (в отличие от требования прокурора о прямом сообщении без пересадок).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы публичной власти не могут ограничиваться формальными попытками привлечения частных перевозчиков через конкурсы. Если такие попытки не увенчались успехом, орган власти обязан предпринять иные действия, включая организацию услуг посредством государственного контракта. Это расширяет возможности граждан и организаций требовать надлежащего исполнения органами власти своих обязанностей.

2. Стандарт мотивированности и полноты действий административных органов

Определение устанавливает, что административный ответчик не может ограничиться констатацией объективных препятствий (отсутствие заявок перевозчиков). Орган власти обязан доказать, что он предпринял все возможные действия для исполнения своей обязанности, включая использование альтернативных механизмов (государственный контракт, государственно-частное партнёрство, концессионные соглашения).

**3. Контроль соответствия нормативных актов и действий органов власти вышестоящим актам и государственной политике