ВС подтвердил законность порядка расчёта выслуги лет прокурорских работников

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-312, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александрова В.Н., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Судья-докладчик: Зинченко И.Н.

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Королёва Ирина Георгиевна (бывший прокурорский работник, в отставке на пенсии за выслугу лет) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации (через представителя Слободина С.А.)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (административный иск о признании недействующим нормы ведомственного приказа).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Королёва И.Г. работала в прокуратуре Удмуртской Республики с 24 марта 1993 г. по 29 августа 2023 г., в должности «начальник отдела» — с 28 марта 2003 г. по 29 августа 2023 г. (20 лет 5 месяцев 1 день). С 30 августа 2023 г. находится в отставке на пенсии за выслугу лет. При расчёте выслуги лет для целей доплаты и определения размера пенсии в период прохождения службы включены лишь периоды: с 28 марта 2003 г. по 1 мая 2007 г. и с 29 июня 2012 г. по 29 августа 2023 г. Период с 2 мая 2007 г. по 28 июня 2012 г. (5 лет 1 месяц 27 дней) исключён из расчёта выслуги лет, поскольку в этот период истица проходила государственную гражданскую службу с присвоением классных чинов государственной гражданской службы, хотя прокурорский классный чин в указанном периоде сохранялся.

Истица оспаривает подпункт 1 пункта 2.1 Положения о доплате за выслугу лет прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утверждённого приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 213, как противоречащий нормам Трудового кодекса РФ, Закона о системе государственной службы, Закона о прокуратуре, Положению об исчислении выслуги лет для пенсий (постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942), а также как дискриминационный по виду прохождения государственной службы и содержащий нарушение принципа недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан (часть 1 статьи 54 Конституции РФ).

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 5 августа 2025 г., дело № АКПИ25-366): Административное исковое заявление Королёвой И.Г. оставлено без удовлетворения. Суд признал, что оспариваемая норма соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов истца.

Апелляция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 20 ноября 2025 г.): Королёва И.Г. подала апелляционную жалобу, просила отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административного иска, считая, что оспариваемая норма ухудшила её положение. Генеральная прокуратура РФ в письменных возражениях просила в удовлетворении жалобы отказать, полагая решение суда законным и обоснованным.

Решение апелляционной коллегии: Апелляционная коллегия не нашла оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения. Решение ВС РФ от 5 августа 2025 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба отклонена.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между интересом отдельного прокурорского работника в максимально полном учёте всех периодов его службы при расчёте выслуги лет для доплаты и установленным ведомственным положением порядком, который связывает право на включение периода в выслугу с наличием назначения на должность, предусматривающую присвоение классного чина прокурорского работника.

Истица утверждает, что в период с 2 мая 2007 г. по 28 июня 2012 г., когда она проходила государственную гражданскую службу (с классными чинами государственной гражданской службы), её прокурорский классный чин не был отозван, однако этот период исключён из выслуги лет для доплаты. Она видит в этом:

1. Дискриминацию по виду прохождения государственной службы (в должности «начальник отдела»);
2. Противоречие принципам равенства (статьи 2, 3, 8 ТК РФ; статьи 3, 14 Закона о системе госслужбы);
3. Нарушение принципа недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан (часть 1 статьи 54 Конституции РФ, статья 12 ТК РФ);
4. Противоречие специальному Положению об исчислении выслуги лет для пенсий (постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942).

Суд же исходит из того, что порядок расчёта выслуги лет, установленный ведомственным положением, соответствует закону и не содержит дискриминационных элементов, поскольку эти правила едины для всех прокурорских работников и основаны на объективном критерии — наличии назначения на должность, предусматривающую присвоение классного чина прокурорского работника.

Дело имеет принципиальное значение для уточнения границ ведомственного нормотворчества в сфере установления порядка расчёта выслуги лет и соотношения между специальным законодательством о прокуратуре и общими принципами трудового права и государственной службы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт 1 пункта 2.1 Положения о доплате за выслугу лет прокурорским работникам (приказ Генерального прокурора РФ от 21 мая 2012 г. № 213) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Закону о прокуратуре, Трудовому кодексу РФ, Закону о системе государственной службы, Положению об исчислении выслуги лет для пенсий?

2. Содержит ли оспариваемая норма дискриминационные элементы по виду прохождения государственной службы в органах прокуратуры?

3. Нарушает ли оспариваемая норма принцип недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан, установленный частью 1 статьи 54 Конституции РФ и статьёй 12 ТК РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Подпункт 1 пункта 2.1 Положения о доплате за выслугу лет прокурорским работникам (приказ Генерального прокурора РФ от 21 мая 2012 г. № 213) соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит дискриминационных элементов и не нарушает прав административного истца. Зависимость расчёта выслуги лет для выплаты доплаты от назначения на должность, предусматривающую присвоение классного чина прокурорского работника, не противоречит требованиям Закона о прокуратуре и является единым правилом для всех прокурорских работников. Несогласие истца с правоприменением оспариваемой нормы по конкретному делу не может свидетельствовать о незаконности самой нормы права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия установила, что по настоящему административному делу такого основания для признания оспариваемой нормы недействующей не имеется. Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации на утверждение Положения и порядок его опубликования проверены и подтверждены, в том числе вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 мая 2025 г. № АКПИ25-161, и административным истцом не оспариваются.

2. Правовой статус прокурорских работников и система денежного содержания

Согласно пункту 1 статьи 40 Закона о прокуратуре, служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учётом требований названного федерального закона, определяющего правовое положение и условия службы прокурорских работников.

Абзац третий статьи 54 Закона о прокуратуре определяет, что к прокурорским работникам относят прокуроров, а также других работников органов и организаций прокуратуры, имеющих классные чины (воинские звания).

На основании пунктов 5 и 6 статьи 41 Закона о прокуратуре классные чины присваиваются прокурорским работникам в соответствии с занимаемой должностью в порядке, определяемом положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

3. Структура денежного содержания и доплата за выслугу лет

В силу пункта 1 статьи 44 Закона о прокуратуре денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада; доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы (в размере 175 процентов должностного оклада), за сложность, напряжённость и высокие достижения в службе (в размере до 50 процентов должностного оклада); процентных надбавок за учёную степень и учёное звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почётное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации» и (или) почётное звание «Заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации»; премий по итогам службы за квартал и год; других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Абзацы восемнадцатый — двадцать третий пункта 1 статьи 44 Закона о прокуратуре устанавливают, что доплата или процентная надбавка за выслугу лет производится ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу (окладу по должности) и доплате за классный чин (окладу по воинскому званию) прокурорского работника в следующих размерах: от 2 до 5 лет — 20 процентов; от 5 до 10 лет — 35 процентов; от 10 до 15 лет — 45 процентов; от 15 до 20 лет — 55 процентов; свыше 20 лет — 70 процентов.

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции: по смыслу данной нормы закона доплата или процентная надбавка за выслугу лет является составной частью денежного содержания прокурорских работников, устанавливается в размере до 70 процентов должностного оклада.

4. Ведомственное регулирование порядка расчёта выслуги лет

Апелляционная коллегия установила, что законом не определён единый порядок установления доплаты за выслугу лет прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, он регулируется Положением, как на это указано в его пункте 1.1.

Согласно пункту 1.2 Положения право на получение доплаты за выслугу лет прокуроры имеют со дня назначения на должность, научные и педагогические работники — с момента присвоения классного чина прокурорского работника.

Порядок расчёта выслуги лет конкретизирован в разделе 2 Положения. Пункт 2.1 этого раздела содержит периоды, которые включаются в выслугу лет для выплаты доплаты прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры, в их числе — период службы в органах и организациях прокуратуры в должностях, предусматривающих присвоение классного чина прокурорского работника. Выслуга исчисляется с даты назначения на должность, предусматривающую присвоение классного чина прокурорского работника (подпункт 1).

5. Соответствие оспариваемой нормы требованиям Закона о прокуратуре

С учётом приведённых норм законодательства апелляционная коллегия подтвердила правильный вывод суда первой инстанции: предусмотренная в подпункте 1 пункта 2.1 Положения зависимость расчёта выслуги лет для выплаты доплаты прокурорским работникам от назначения на должность (федеральной государственной службы), предусматривающую присвоение классного чина прокурорского работника, не противоречит требованиям Закона о прокуратуре.

6. Соотношение с Положением об исчислении выслуги лет для пенсий

Апелляционная коллегия провела анализ Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 942.

Суд установил, что это Положение касается определения особенности исчисления выслуги лет для назначения и выплаты пенсий прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям в соответствии с пунктом «а» части первой статьи 13 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей».

Апелляционная коллегия согласилась с судом первой инстанции, что это Положение является нормативным правовым актом, имеющим самостоятельный предмет правового регулирования, в связи с чем оно не является нормативным правовым актом большей юридической силы применительно к Положению о доплате за выслугу лет.

7. Отсутствие противоречия с Трудовым кодексом и Законом о системе государственной службы

Апелляционная коллегия признала несостоятельным довод административного истца о противоречии Положения в оспоренной части Трудовому кодексу Российской Федерации и Закону о системе госслужбы, поскольку порядок установления доплаты за выслугу лет прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации эти законы непосредственно не регулируют.

8. Отсутствие дискриминационного характера нормы

Апелляционная коллегия подтвердила правильность вывода суда первой инстанции: определение видов работ по юридической профессии, подлежащих включению в стаж работы в должности прокурорского работника, дающий право на получение выплат и льгот, само по себе не может рассматриваться как дискриминация и нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку эти правила являются едиными для всех прокурорских работников.

Апелляционная коллегия установила, что содержание оспариваемой нормы является определённым и не вызывает неоднозначного толкования, положений дискриминационного характера не содержит и прав административного истца не нарушает.

9. Отсутствие нарушения принципа недопустимости придания обратной силы

Апелляционная коллегия проанализировала довод истца о нарушении принципа недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан.

Из пункта 2 Приказа следует, что выслуга лет, установленная на основании ранее действовавших норм, сохраняется, если это не ухудшает положение работников.

Апелляционная коллегия согласилась с судом первой инстанции: ранее действующие положения о доплате за выслугу лет прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, утверждённые приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 22 и от 1 декабря 2006 г. № 111, включали пункт 2.1.1, тождественный по своему содержанию оспариваемой норме, следовательно, порядок исчисления выслуги лет в зависимости от назначения на должность, предусматривающую присвоение классного чина, был установлен ещё до принятия оспариваемого Приказа, в связи с чем суждения административного истца о придании ему обратной силы нельзя признать обоснованными.

10. Различие между оспариванием нормы и несогласием с её применением

Апелляционная коллегия подчеркнула принципиальное различие: несогласие Королёвой И.Г. с правоприменением подпункта 1 пункта 2.1 Положения по конкретному делу с её участием не может свидетельствовать о незаконности самой нормы права, которая нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

11. Процессуальное соответствие требованиям закона

Апелляционная коллегия установила, что требования, содержащиеся в пункте 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предъявляемые к суду при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, выполнены в полном объёме.

Апелляционная коллегия подтвердила, что решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм процессуального права при правильном применении норм материального права и что предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для изменения решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции правомерно признал, что подпункт 1 пункта 2.1 Положения соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял правильное решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам прокуратуры о пересчёте выслуги лет, поскольку признала оспариваемую норму соответствующей закону и применённой надлежащим образом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Королёвой Ирины Георгиевны — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение полномочий ведомственного нормотворчества в сфере прокуратуры

Определение подтверждает, что Генеральный прокурор Российской Федерации обладает полномочиями на издание ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих порядок расчёта выслуги лет для целей доплаты, когда закон (Закон о прокуратуре) устанавливает лишь общие принципы и размеры доплаты, но не определяет единый порядок её расчёта. Это подтверждает иерархию нормативных актов: закон устанавливает основы, ведомственный приказ конкретизирует процедуру.

2. Разграничение между пенсионным и текущим денежным содержанием

Определение чётко разграничивает две самостоятельные системы регулирования: - Выслуга лет для пенсий — регулируется Положением об исчислении выслуги лет для пенсий (постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942) и специальным пенсионным законодательством; - Выслуга лет для доплаты — регулируется Положением о доплате (приказ Генерального прокурора РФ от 21 мая 2012 г. № 213).

Эти системы имеют самостоятельные предметы правового регулирования и не подлежат прямому сравнению при оценке соответствия нормативных актов.

3. Критерий объективности и недискриминационности

Апелляционная коллегия установила, что критерий включения периода в выслугу (назначение на должность, предусматривающую присвоение классного чина) является объективным и единым для всех прокурорских работников, и поэтому не может рассматриваться как дискриминация. Это подтверждает принцип, что различное правовое регулирование различных категорий лиц не является дискриминацией, если оно основано на объективных критериях и применяется единообразно.

4. Принцип недопустимости придания обратной силы

Определение подтвердило, что принцип недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан (часть 1 статьи 54 Конституции РФ, статья 12 ТК РФ), не нарушается, когда оспариваемая норма воспроизводит содержание ранее действовавших норм. Суд установил, что аналогичный порядок расчёта выслуги лет был предусмотрен в приказах Генерального прокурора РФ от 22 апреля 2002 г. № 22 и от 1 декабря 2006 г. № 111, то есть задолго до издания оспариваемого приказа от 21 мая 2012 г. № 213.

5. Различие между оспариванием нормы и несогласием с её применением

Определение чётко разграничивает два различных основания для судебного контроля: - Оспаривание самой нормы — требует доказательства её несоответствия нормативным актам большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ); - Несогласие с применением нормы — может быть предметом иска о защите прав в общем порядке, но не основанием для признания нормы недействующей.

Это подтверждает, что административный иск о признании нормы недействующей не является средством пересмотра судебных решений по конкретным делам, а служит исключительно для контроля соответствия нормативных актов актам большей юридической силы.

6. Применение к смежным категориям государственных служащих

Позиция суда может быть применена к аналогичным ситуациям в других ведомствах, где ведомственные нормативные акты устанавливают порядок расчёта выслуги лет для доплат (органы внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Министерство обороны и т.д.). Суд подтвердил, что ведомственное нормотворчество в этой сфере допустимо и не требует прямого регулирования в федеральном законе, если закон устанавливает общие принципы и размеры выплат.

7. Анти-абузивная оговорка

Определение содержит имплицитную анти-