ВС РФ отклонил иск о признании постановления о налоговых льготах недействующим

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-724, решение от 19 ноября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному иску о признании нормативного правового акта недействующим)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Кириллов В.С., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Томина Д.Д. - Прокурор: Русакова И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Строительно-Монтажное Управление - 32» (коммерческая организация) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов РФ на основании поручения от 27 сентября 2025 г. № ДГ-П13-35956)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Общество оспаривает Постановление Правительства РФ от 29 марта 2023 г. № 500 «О мерах по урегулированию задолженности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, в 2023 и 2024 годах» (далее — Постановление).

Оспариваемый акт содержит два ключевых положения:

1. Пункт 1: Увеличение на 6 месяцев предельных сроков направления требований об уплате задолженности и принятия решений о взыскании задолженности по налогам, сборам, страховым взносам, пеням, штрафам, процентам.

2. Пункт 2: Установление периода с 1 января 2023 г. по 31 декабря 2024 г., в течение которого пеня не начисляется на сумму недоимки в размере, не превышающем положительное сальдо единого налогового счета налогоплательщика, увеличенное на сумму, зачтенную в счет исполнения предстоящей обязанности.

3. Пункт 3 (абзац второй): Распространение действия пункта 2 на правоотношения, возникшие с 1 января 2023 г.

Позиция административного истца:

Общество ссылалось на: - нарушение установленной законом процедуры издания постановления; - несоответствие Постановления статьям 195, 196 ГК РФ (о сроках исковой давности); - несоответствие пункту 3 статьи 46 НК РФ; - несоответствие Федеральному закону от 14 июля 2022 г. № 263-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; - предоставление налоговым органам возможности менять сроки и порядок проведения проверочных мероприятий, предъявления требований, вводить разновременные периоды платежей; - создание правовой неопределенности путем распространения действия Постановления на взаимоотношения, возникшие до его принятия.

В обоснование требований Общество указало на применение Постановления арбитражным судом при рассмотрении дела по заявлению о признании задолженности по налоговым обязательствам безнадежной и об освобождении от обязательств по уплате в бюджет суммы безнадежных налоговых платежей.

Позиция административного ответчика:

Правительство РФ (через Министерство финансов) просило отказать в удовлетворении иска, указывая, что: - Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ; - не противоречит действующему законодательству; - не нарушает прав и законных интересов административного истца; - не создает угрозы их нарушения на будущее время.

Процессуальная история:

Общество надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства, однако представителя в судебное заседание не направило. Представитель Правительства РФ Шиляев А.П. поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русакова И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение ВС РФ:

Отказано в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — необходимостью урегулирования налоговой задолженности налогоплательщиков в условиях введения нового механизма уплаты налогов (единого налогового платежа и единого налогового счета с 1 января 2023 г.) и обеспечением стабильности налоговых отношений;

2. Правами налогоплательщика — защитой от произвольного применения налоговых мер, соблюдением принципа правовой определенности, недопущением ретроспективного применения норм, ограничивающих права налогоплательщика.

Ключевые материально-правовые вопросы:

• Соответствие Постановления полномочиям Правительства РФ, закрепленным в пункте 3 статьи 4 НК РФ;
• Соответствие Постановления принципу обратной силы благоприятных налоговых норм (пункт 3 статьи 5 НК РФ);
• Соответствие Постановления статьям 195, 196 ГК РФ о сроках исковой давности;
• Соответствие Постановления пункту 3 статьи 46 НК РФ о приостановлении операций по счетам;
• Правовая определенность норм Постановления и недопущение их произвольного толкования.

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда при проверке соответствия оспариваемого нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 14 КАС РФ);
• Специальное распределение бремени доказывания: административный истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта актам большей юридической силы (ст. 62 КАС РФ);
• Недопустимость судебного контроля над целесообразностью принятия нормативного акта (Постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

1. Соответствует ли Постановление Правительства РФ от 29 марта 2023 г. № 500 полномочиям Правительства РФ, закрепленным в пункте 3 статьи 4 НК РФ?

2. Соответствует ли Постановление принципу обратной силы благоприятных налоговых норм, установленному пунктом 3 статьи 5 НК РФ?

3. Противоречит ли Постановление статьям 195, 196 ГК РФ о сроках исковой давности и пункту 3 статьи 46 НК РФ?

4. Обладает ли Постановление свойством правовой определенности и исключает ли произвольное толкование его норм?

5. Создает ли Постановление угрозу нарушения прав и законных интересов налогоплательщиков?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что Постановление издано уполномоченным органом (Правительством РФ) в установленном порядке, в пределах предоставленных полномочий, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отвечает критерию правовой определенности норм и не допускает их произвольного толкования. Оспариваемые нормативные положения не нарушают и не ограничивают прав административного истца в указанном им аспекте. Требование административного истца обусловлено несогласием с принятым в отношении его судебным актом, что не свидетельствует о несоответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и соблюдение формы издания акта

Суд установил, что полномочия Правительства РФ как исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (часть 2 статьи 5).

Пункт 5 статьи 19 названного закона относит к полномочиям Правительства РФ в области бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики разработку и реализацию налоговой политики.

Материально-правовое основание: Согласно пункту 3 статьи 4 НК РФ, Правительство РФ вправе в 2020, 2022–2028 годах издавать нормативные правовые акты, предусматривающие: - продление сроков направления и исполнения требований об уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, а также сроков принятия решений о взыскании налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов (подпункт 5); - основания и условия неприменения или особенности применения способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов (подпункт 7).

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство РФ издало Постановление, которое установило продление сроков направления требований об уплате задолженности и сроков принятия решений о взыскании такой задолженности, а также особенности начисления пени на сумму недоимки.

Процедурное соблюдение: Положения Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Постановления и вносящих в него изменения актов соблюдены. Регистрация оспариваемого нормативного правового акта в Министерстве юстиции РФ в силу названного указа Президента не требуется. Постановление размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 марта 2023 г. и опубликовано в Собрании законодательства РФ 3 апреля 2023 г.

2. Соответствие Постановления принципу обратной силы благоприятных налоговых норм

Материально-правовое основание: Согласно пункту 3 статьи 5 НК РФ, акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

В силу абзаца первого пункта 5 статьи 5 НК РФ положения, предусмотренные этой статьей, распространяются также на издаваемые в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством о налогах и сборах нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, исполнительно-распорядительного органа федеральной территории «Сириус», если иное не предусмотрено данным пунктом.

Позиция КС РФ: Суд ссылался на решение КС РФ от 1 октября 1993 г. № 81-р, постановления от 21 января 2010 г. № 1-П и от 15 февраля 2016 г. № 3-П, определения от 25 января 2007 г. № 37-О-О и от 23 апреля 2015 г. № 821-О, в которых указывалось, что придание обратной силы закону — исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений.

Вывод суда: Распространение действия пункта 2 Постановления на правоотношения, возникшие с 1 января 2023 г. (даты начала нового налогового периода и начала действия Федерального закона № 263-ФЗ), согласуется с пунктом 3 статьи 5 НК РФ, поскольку направлено на улучшение положения налогоплательщиков.

3. Механизм ограничения начисления пени и введение единого налогового платежа

Материально-правовое основание: Федеральным законом № 263-ФЗ усовершенствован порядок уплаты налогов, сборов и взносов путем введения с 1 января 2023 г. единого налогового платежа и института единого налогового счета.

Согласно статье 11 НК РФ (введенной указанным федеральным законом): - единым налоговым платежом признаются денежные средства, перечисленные налогоплательщиком, плательщиком сбора, плательщиком страховых взносов, налоговым агентом и (или) иным лицом в бюджетную систему РФ на счет Федерального казначейства, предназначенные для исполнения совокупной обязанности; - единым налоговым счетом признается форма учета налоговыми органами денежного выражения совокупной обязанности и денежных средств, перечисленных в качестве единого налогового платежа; - сальдо единого налогового счета представляет собой разницу между общей суммой денежных средств, перечисленных и (или) признаваемых в качестве единого налогового платежа, и денежным выражением совокупной обязанности.

Согласно статье 113 НК РФ, положительное сальдо единого налогового счета формируется, если общая сумма денежных средств, перечисленных и (или) признаваемых в качестве единого налогового платежа, больше денежного выражения совокупной обязанности. При формировании положительного сальдо не учитываются суммы денежных средств, зачтенные в счет исполнения соответствующей обязанности налогоплательщика.

Вывод суда: Закрепленный в пункте 2 Постановления механизм ограничения начисления пени на сумму средств, находящихся на едином налоговом счете налогоплательщика, представляющую собой авансовые по своему характеру платежи в счет предстоящей (будущей) уплаты налогов, сборов и страховых взносов, зачтенные налоговым органом, установлен Правительством РФ в связи с введением с 1 января 2023 г. нового способа уплаты налогов посредством внесения таких обязательных платежей на единый налоговый счет налогоплательщика единым налоговым платежом в целях исключения случаев применения мер взыскания и излишнего начисления пени как штрафной санкции до завершения мероприятий по урегулированию состояния расчетов с бюджетами налогоплательщиков, плательщиков сборов, страховых взносов в условиях перевода порядка учета обязанностей налогоплательщиков и их исполнения на систему единого налогового счета.

4. Соответствие Постановления ГК РФ и НК РФ

Материально-правовое основание: Пунктом 1 статьи 72 НК РФ установлено, что исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов может обеспечиваться перечисленными в ней способами, в том числе пеней. Пеней признается денежная сумма, которую налогоплательщик должен уплатить в бюджетную систему РФ в случае неисполнения обязанности по уплате причитающихся сумм налогов в установленные законодательством о налогах и сборах сроки.

Вывод суда: Закрепленное в пункте 1 Постановления предписание об увеличении на 6 месяцев предусмотренных НК РФ предельных сроков направления требований об уплате задолженности и принятия решений о взыскании задолженности в полной мере соответствует пункту 3 статьи 4 НК РФ, наделяющему Правительство РФ полномочиями издавать нормативные правовые акты, предусматривающие продление сроков направления и исполнения требований об уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, а также сроков принятия решений о взыскании налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, и согласуется с положениями частей 17 и 18 статьи 4 Федерального закона № 263-ФЗ, предусматривающих меры принудительного взыскания налоговой задолженности со счетов налогоплательщиков, открытых в кредитных организациях, в том числе путем приостановления операций по счетам в порядке статьи 46 НК РФ.

Перечисленным в административном иске нормам ГК РФ о сроках исковой давности (статьи 195, 196) и пункту 3 статьи 46 НК РФ реализованное Правительством РФ в оспариваемом постановлении продление предельных сроков направления требований об уплате задолженности и принятия решений о взыскании задолженности не противоречит.

5. Правовая определенность и недопущение произвольного применения

Процессуальное основание: Согласно подпункту «а» пункта 28 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Вывод суда: Ссылки административного истца на то, что Постановление создает основу для злоупотребления правом налоговыми органами, лишены правовых оснований, поскольку оспариваемый акт имеет ограниченный период действия (с 1 января 2023 г. по 31 декабря 2024 г.) и тем самым не допускает его произвольного применения, в частности по вопросу начисления пени на платежи в счет предстоящей уплаты налогов, сборов и страховых взносов.

6. Предмет судебного контроля

Вывод суда: Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании Постановления недействующим обусловлено несогласием с принятым в отношении его судебным актом, что не свидетельствует о несоответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, или об их правовой неопределенности, а проверка законности и обоснованности такого судебного акта не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении ВС РФ отсутствует информация о рассмотрении дела в нижестоящих инстанциях (первой инстанции, апелляции, кассации). Дело рассматривалось непосредственно в ВС РФ как первая инстанция по административному иску о признании нормативного правового акта недействующим в соответствии с главой 21 КАС РФ.

Однако суд косвенно указал на ошибку в позиции административного истца:

1. Неверное толкование материального закона: Административный истец ошибочно полагал, что Постановление противоречит статьям 195, 196 ГК РФ о сроках исковой давности и пункту 3 статьи 46 НК РФ. Суд установил, что продление предельных сроков направления требований об уплате задолженности и принятия решений о взыскании задолженности не противоречит указанным нормам и соответствует полномочиям Правительства РФ, закрепленным в пункте 3 статьи 4 НК РФ.

2. Неверное понимание принципа обратной силы благоприятных норм: Административный истец ошибочно полагал, что распространение действия Постановления на правоотношения, возникшие до его принятия, создает правовую неопределенность. Суд установил, что распространение действия пункта 2 Постановления на правоотношения, возникшие с 1 января 2023 г., согласуется с пунктом 3 статьи 5 НК РФ, поскольку направлено на улучшение положения налогоплательщиков.

3. Смешение предмета судебного контроля: Административный истец попытался оспорить не соответствие Постановления нормативным актам большей юридической силы, а целесообразность его принятия и применения. Суд указал, что требование административного истца обусловлено несогласием с принятым в отношении его судебным актом (решением арбитражного суда), что не входит в предмет судебного контроля по делу об оспаривании нормативного правового акта.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ демонстрирует последовательное применение принципов публичного права при оценке соответствия нормативного правового акта актам большей юридической силы. Суд:

• четко разграничил материально-правовые полномочия Правительства РФ (пункт 3 статьи 4 НК РФ) и процессуальные требования к изданию нормативных актов (Указ Президента РФ № 763);
• применил принцип обратной силы благоприятных налоговых норм (пункт 3 статьи 5 НК РФ) в соответствии с позициями КС РФ;
• установил, что механизм ограничения начисления пени логически связан с введением нового способа уплаты налогов (единого налогового платежа и единого налогового счета);
• отказал в судебном контроле над целесообразностью принятия нормативного акта, ссылаясь на Постановление Пленума ВС РФ № 50;
• четко определил границы предмета судебного контроля, исключив проверку законности и обоснованности судебных актов, принятых в отношении административного истца.

Решение соответствует требованиям статей 14, 62, 84 КАС РФ о роли суда, распределении бремени доказывания и оценке доказательств в делах об оспаривании нормативных правовых актов.