КС РФ признал закон о взносах финансовых организаций частично неконституционным

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 37-П от 13 ноября 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: Общество с ограниченной ответственностью «Страховая компания "Сбербанк страхование жизни"» — коммерческая организация, финансовая организация, участник рынка финансовых услуг.

Повод к рассмотрению: Жалоба заявителя на соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемого законоположения.

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о конституционности оспариваемого законоположения (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ; пункт 3 части первой, части третья и четвёртая статьи 3, часть первая статьи 21, статьи 36, 74, 86, 96, 97, 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемая норма: Статья 11 Федерального закона от 4 июня 2018 года № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» (далее — Закон о финансовом уполномоченном), определяющая: - порядок и размер взносов финансовых организаций для обеспечения деятельности Службы финансового уполномоченного; - механизм дифференциации ставки взноса в зависимости от результатов рассмотрения обращений потребителей; - порядок взыскания взносов в судебном порядке.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Решением арбитражного суда по иску Службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного с ООО «Страховая компания "Сбербанк страхование жизни"» на основании статьи 11 Закона о финансовом уполномоченном взыскана задолженность по взносам:

1. По первому иску — 2 млн 250 тыс. руб. по пяти обращениям за четвёртый квартал 2022 года. При расчёте применён 15-кратный коэффициент, установленный решением Совета Службы финансового уполномоченного, применяемый при прекращении рассмотрения обращения потребителя в случае непредоставления финансовой организацией ответа на запрос финансового уполномоченного в нарушение части 3 статьи 20 Закона о финансовом уполномоченном, когда это влечёт невозможность рассмотрения обращения по существу.

2. По второму иску — 450 тыс. руб. по одному обращению за четвёртый квартал 2023 года.

Судебные решения оставлены без изменения вышестоящими судами.

Усматриваемые нарушения конституционных прав

Заявитель полагает, что статья 11 Закона о финансовом уполномоченном нарушает его права, гарантированные статьями 10, 35 (части 2 и 3), 46 (часть 1), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 57, 120 (часть 1) и 124 Конституции РФ, поскольку:

1. Отсутствие определённости размера взноса: норма не устанавливает размер взноса, критерии его определения или максимально допустимую величину, что является существенным элементом обязательного публичного платежа;

2. Штрафная функция взноса: позволяет Совету Службы финансового уполномоченного придавать взносу штрафную (карательную) функцию, подменяя административную ответственность финансовой организации за неисполнение требования о предоставлении разъяснений, документов и сведений, притом что административная ответственность за такие действия не введена;

3. Зависимость от решения уполномоченного: допускает определение размера взноса в зависимости от вида решения, которое примет финансовый уполномоченный, что делает рассмотрение им обращений небеспристрастным;

4. Процедурные гарантии: допускает взыскание взносов как платежей частноправового характера в порядке искового производства, а не производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций, снижая уровень процессуальных гарантий.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими группами конституционных ценностей и принципов:

1. Экономическая свобода vs. публичные интересы: право финансовых организаций на свободное использование имущества и осуществление предпринимательской деятельности (статьи 34, 35 Конституции РФ) сталкивается с необходимостью защиты прав потребителей финансовых услуг и обеспечения функционирования публичного механизма досудебного разрешения споров (статьи 7, 33, 45, 46 Конституции РФ);

2. Определённость закона vs. дискреция органов: требование правовой определённости и запрет на произвольное ограничение прав (статьи 1, 15, 19, 55 Конституции РФ) противостоит предоставлению Совету Службы финансового уполномоченного широких полномочий по определению размера и дифференциации ставок взносов без чётких критериев и процедурных гарантий;

3. Справедливость платежа vs. штрафная функция: природа взноса как компенсационного платежа для финансирования публичной деятельности (статьи 8, 57 Конституции РФ) противоречит его фактическому использованию в качестве штрафного платежа за неисполнение финансовой организацией обязанности предоставить информацию;

4. Судебная защита vs. процедурные ограничения: гарантия судебной защиты прав (статья 46 Конституции РФ) требует надлежащих процессуальных гарантий при взыскании обязательных платежей, включая возможность оспаривания нормативных актов, устанавливающих размер платежей.

Конституционное значение проблемы

Вопрос имеет конституционное значение по следующим причинам:

• Массовость и социально-экономическое значение: рынок финансовых услуг охватывает широкий круг граждан-потребителей и финансовых организаций; система взносов затрагивает интересы всех участников этого рынка;

• Неопределённость правового регулирования: отсутствие в законе чётких критериев определения размера взноса, максимальных ставок, процедур пересмотра и оспаривания решений Совета Службы создаёт неопределённость в правоприменении;

• Баланс публичных и частных интересов: необходимо определить конституционно допустимые пределы возложения на частные организации бремени финансирования публичных функций;

• Природа обязательного платежа: вопрос о том, является ли взнос налогом, сбором или иным публичным платежом, имеет принципиальное значение для определения требований к его регулированию (статья 57 Конституции РФ).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации статья 11 Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» в той мере, в какой она:

1. В системе действующего правового регулирования и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, устанавливает порядок определения размера и дифференциации ставок взносов финансовых организаций Советом Службы финансового уполномоченного без закрепления в законе существенных элементов этого обязательного публичного платежа (максимального размера, критериев дифференциации, процедур пересмотра и оспаривания);

2. В частности, допускает применение повышенного коэффициента (15,0) к ставке взноса в случае прекращения рассмотрения обращения потребителя в связи с непредоставлением финансовой организацией запрошенных материалов, придавая взносу штрафной характер без установления в законе размера такого платежа и процессуальных гарантий для финансовой организации;

3. Предусматривает взыскание взносов в порядке искового производства без специальных процедурных гарантий, присущих взысканию обязательных платежей.

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд признал статью 11 Закона о финансовом уполномоченном частично соответствующей и частично не соответствующей Конституции Российской Федерации.

По смыслу, придаваемому ей действующей правоприменительной практикой, норма соответствует Конституции в той мере, в какой она предполагает: - обязанность финансовых организаций уплачивать взносы, рассчитанные с учетом дифференцированной ставки; - отсутствие обязанности уплатить взнос при отказе финансового уполномоченного в удовлетворении требований потребителя; - максимальный размер взноса, соответствующий размеру при удовлетворении требований потребителя; - взыскание взносов в порядке искового производства.

Однако норма не соответствует Конституции в той мере, в какой: - не предусматривает требований к пересмотру и опубликованию решения Совета Службы о размере ставок и процессуальных гарантий для оспаривания; - не устанавливает размер взноса при прекращении рассмотрения обращения в связи с непредоставлением финансовой организацией материалов или критерии его определения; - не предусматривает полномочия финансового уполномоченного и судов снизить размер такого взноса с учётом вины организации и иных обстоятельств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы экономической свободы и её ограничений

Конституционная база: - Статья 8 (часть 1) — гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности; - Статья 2 — право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской деятельности является правом и свободой, подлежащим государственной защите; - Статья 34 (часть 1) — право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещённой законом экономической деятельности; - Статья 35 (части 1 и 2) — право частной собственности, охраняемое законом; - Статья 55 (часть 3) — права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; - Статья 17 (часть 3) — осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

Правовая позиция Суда:

Конституция гарантирует условия для функционирования рыночной экономики, однако реализация экономической свободы сопряжена с соблюдением условий, установленных законом, и не должна выходить за пределы, очерченные недопустимостью нарушения прав других лиц, необходимостью сбалансированности прав и обязанностей, запретом монополизации и недобросовестной конкуренции.

Законодатель обязан поддерживать баланс прав и обязанностей всех участников рынка. Для защиты общего блага он вправе использовать сочетание частно- и публично-правовых элементов таким образом, чтобы обеспечивалось удовлетворение как частных, так и публичных интересов. Однако законодатель связан конституционно-правовыми целями применения публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17, 34, 35 и 55 Конституции РФ.

Ссылка на прецедентное право: Постановления КС РФ от 19 декабря 2005 года № 12-П, от 3 апреля 2023 года № 14-П.

2. Конституционные основы досудебного разрешения споров и защиты прав потребителей

Конституционная база: - Статья 33 — право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления; - Статья 45 — государственная защита прав и свобод гарантируется; - Статья 46 (часть 1) — каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Правовая позиция Суда:

Суд — важный, но не единственный инструмент защиты прав и свобод. Законодатель может предусмотреть наряду с судебным иной порядок защиты, в частности реализуемый посредством публичного института, компетентного в определённой сфере и обеспечивающего беспристрастное разрешение правового спора. Этот порядок может быть как внесудебным (альтернативным), свободно избираемым лицом, так и досудебным, обязательным для исчерпания прежде обращения в суд.

Законодатель может действовать, руководствуясь соображениями экономии ресурсов судебной системы и обеспечения квалифицированного разрешения споров, имеющих значительную специфику. Это в полной мере относится к сфере финансовых услуг, характеризуемой вовлечением широкого круга граждан-потребителей в отношения с финансовыми организациями, выступающими в них априори сильной стороной.

Ссылка на прецедентное право: Постановление КС РФ от 10 января 2023 года № 1-П.

3. Конституционная оценка модели финансирования деятельности финансового уполномоченного

Конституционная база: - Статья 7 — Российская Федерация — социальное государство; - Статья 8 (часть 1) — гарантирует свободу экономической деятельности; - Статья 34 (часть 1) — право на предпринимательскую деятельность; - Статья 35 (части 1 и 2) — право собственности; - Статья 55 (часть 3) — допустимость ограничений прав в целях защиты прав других лиц.

Правовая позиция Суда:

Возложение на финансовые организации бремени финансирования института финансового уполномоченного при одновременной бесплатности обращения к нему для потребителей не может рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав и нарушение принципа равенства с учётом того места, которое финансовые организации занимают на рынке финансовых услуг и в отношениях с потребителями.

Обеспечение публичной по своему характеру деятельности финансового уполномоченного за счёт взносов финансовых организаций не вступает в противоречие с тем, что государственный бюджет и налоги являются основным инструментом материального обеспечения государства, поскольку это не исключает иных, небюджетных форм финансирования публичной деятельности и взимания для того специальных платежей.

Однако допустимость такой модели требует учёта конституционных предписаний применительно к: - ограничениям затрагиваемых прав и свобод; - установлению обязательных платежей сообразно их природе; - расходованию формируемых ими фондов.

Допустимость обусловлена и закреплением в федеральном законе, что означает заблаговременную осведомленность заинтересованных лиц об этом бремени при осуществлении предпринимательской деятельности.

Ссылка на прецедентное право: Постановление КС РФ от 18 июля 2008 года № 10-П.

4. Конституционные требования к обязательным публичным платежам (общие принципы)

Конституционная база: - Статья 1 — Российская Федерация — правовое государство; - Статья 15 (часть 2) — органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; - Статья 57 — каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы; - Статья 19 (части 1 и 2) — все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Правовая позиция Суда:

Вопрос о природе обязательных публичных платежей как относящихся к налоговым или неналоговым приобретает характер конституционного, поскольку связан с понятием законно установленных налогов и сборов и разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной власти.

Конституционный Суд сформулировал следующие правовые позиции (Постановления от 28 февраля 2006 года № 2-П, от 31 мая 2016 года № 14-П и др.):

1. Обязательные публичные платежи, не являющиеся налогами и сборами, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции РФ и развивающих её правовых позиций КС РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов;

2. Взимание обязательных платежей допустимо только, если оно санкционируется федеральным законодателем;

3. Если обязательные платежи не обладают признаками налогового обязательства, а относятся к неналоговым фискальным сборам, вопрос о том, какие элементы обложения должны быть закреплены в законе, решает сам законодатель с учётом природы сбора;

4. Фискальный платеж неналогового характера может считаться законно установленным, если его существенные элементы по общему правилу закреплены в законе, но законодатель не лишен возможности передать Правительству РФ определение отдельных элементов — с учётом особенностей предмета регулирования и специфики платежа;

5. Вопрос о том, какие элементы сбора должны быть установлены непосредственно законом, не может решаться произвольно, без учёта места соответствующего акта в правовой системе, особенностей предмета регулирования и специфики сбора;

6. Отнесение платежа к неналоговым не освобождает законодателя от необходимости указать в законе его основные элементы: субъект (плательщик), объект, база и максимальный размер ставки (или критерии её определения);

7. Использование индивидуально-возмездных платежей, не являющихся фискальными сборами, как правило, возможно лишь при условии совершения государственными органами определённых действий, влекущих для плательщиков предоставление конкретных прав или выдачу разрешений, при этом сами платежи предназначены для возмещения расходов и дополнительных затрат, понесённых публичной властью.

Ссылка на прецедентное право: Постановления КС РФ от 17 июля 1998 года № 22-П; определения от 8 февраля 2001 года № 14-О, от 14 мая 2002 года № 88-О, от 10 декабря 2002 года № 283-О, от 16 декабря 2008 года № 1079-О-О.

5. Классификация взносов финансовых организаций как неналогового публичного платежа

Конституционная база: - Статья 57 Конституции РФ — требование законного установления налогов и сборов; - Налоговый кодекс РФ — определение налогов и сборов.

Правовая позиция Суда:

Взносы финансовых организаций, подлежащие уплате на основании статьи 11 Закона о финансовом уполномоченном, являются основным источником формирования фонда для финансирования деятельности финансового уполномоченного.

Обязанность уплачивать взнос лежит на каждой финансовой организации, организующей взаимодействие с финансовым уполномоченным в силу законодательного требования или на добровольной основе. Размер взноса определяется путём умножения количества обращений в отношении финансовой организации, принятых к рассмотрению финансовым уполномоченным, на ставку взноса.

Такой взнос, будучи в силу закона обязательным платежом с публичным характером: - не обладает признаком индивидуальной безвозмездности, присущим налогу; - не может быть отнесён к сборам по смыслу Налогового кодекса РФ, поскольку вносится не за совершение представителями публичной власти юридически значимых действий в отношении плательщиков.

Таким образом, взнос является неналоговым публичным платежом, к которому применяются конституционные требования, развитые КС РФ в отношении таких платежей.

6. Специфика взносов финансовых организаций в сравнении с иными публичными платежами

Правовая позиция Суда:

КС РФ ранее рассматривал различные обязательные публичные платежи: - отчисления на поддержание в силе патента (Определение от 10 декабря 2002 года № 283-О); - единовременный сбор за выдачу лицензии на огнестрельное оружие (Определение от 16 декабря 2008 года № 1079-О-О); - портовые сборы (Определение от 17 января 2013 года № 37-О); - плата за загрязнение окружающей среды (Определение от 10 декабря 2002 года № 284-О и Постановление от 5 марта 2013 года № 5-П); - утилизационный сбор (Постановления от 19 июля 2019 года № 30-П и от 8 ноября 2022 года № 47-П); - взносы на дополнительное социальное обеспечение (Постановление от 17 июня 2013 года № 13-П); - отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания (Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П); - плата за провоз тяжеловесных грузов (Постановление от 17 июля 1998 года № 22-П); - платежи в систему «Платон» (Постановление от 31 мая 2016 года № 14-П).

Все эти платежи носили компенсационный или опосредованно возмездный характер: направлялись на возмещение вреда, развитие отрасли или модернизацию материальных фондов, распространялись на широкий круг плательщиков, имели целевой характер, элементы определялись преимущественно в законе с последующей детализацией в актах Правительства РФ.

В сравнении с перечисленным взносы финансовых организаций отличаются существенной спецификой: - не связаны с аккумулированием средств для компенсации вреда от экономической деятельности или развития отрасли; - направлены на поддержание функционирования досудебного механизма разрешения споров в сфере оказания финансовых услуг; - включают регулирование нагрузки на данный механизм через стимулирование финансовых организаций к самостоятельному и добровольному урегулированию споров с потребителями.

7. Дифференциация ставок взносов и её конституционное значение

Правовая позиция Суда:

В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона о финансовом уполномоченном ставка взноса определяется Советом Службы финансового уполномоченного и может быть дифференцирована в зависимости от: - различных аспектов взаимодействия финансовой организации с потребителями; - степени вовлеченности Службы в разрешение разногласий между финансовой организацией и потребителем.

Действующим решением Совета Службы от 24 сентября 2024 года для страховых организаций ставка взносов определена в размере 40 тыс. руб. и дифференцирована путём умножения на коэффициенты в зависимости от результата рассмотрения: - при полном или частичном удовлетворении требований потребителя — 2,5; - при отказе в удовлетворении — 0; - при отказе, если организация добровольно исполнила требования в течение 5 рабочих дней — 0,25; - при исполнении в течение 5–10 дней — 0,8; - при исполнении позднее — 1,0.

Соответственно, взнос уплачивается, если финансовым уполномоченным принято решение против организации, а размер зависит от срока исполнения требований потребителя.

Это позволяет усмотреть наличие целей, схожих с целями арбитражных (третейских) сборов, которые уплачиваются в пользу третейских судов на основе статей 22 и 45 Федерального закона от 29 декабря 2015 года № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» и статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 102-