ВС подтвердил соответствие порядка прекращения гражданства по угрозе безопасности федеральному закону

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-742, решение от 15 октября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кузьмичева С.И. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Кисиев Дмитрий Теймуразович (гражданин РФ) - Административный ответчик: Президент Российской Федерации (через представителя) - Заинтересованное лицо: Министерство внутренних дел Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требования

Кисиев Д.Т. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 118 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 22 ноября 2023 г. № 889.

Оспариваемая норма предусматривает, что при поступлении в МВД России заключения об установлении факта совершения лицом действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ, решение о прекращении гражданства принимает орган, ведающий делами о гражданстве, по месту жительства, месте пребывания или месте фактического проживания гражданина.

Основания иска

Административный истец ссылался на: 1. Несоответствие части 4 статьи 22 Федерального закона № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — ФЗ № 138-ФЗ) 2. Нарушение принципа правовой определенности, поскольку норма допускает принятие решения о прекращении гражданства: - по усмотрению органа (по месту жительства, пребывания или фактического проживания); - одновременно несколькими органами, ведающими делами о гражданстве

Фактические обстоятельства

В отношении административного истца: - Заключением Службы по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом ФСБ РФ от 7 мая 2025 г. установлен факт совершения им действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ - Это заключение было оспорено истцом в Щербинском районном суде г. Москвы - Ответом указанной службы от 30 июля 2025 г. № К-2112 сообщено о прекращении гражданства РФ по подпункту «б» пункта 2 части 1 статьи 22 ФЗ № 138-ФЗ

Позиции сторон в суде

Административный истец и его представитель Елькин К.А.: - Поддержали заявленное требование - Просили удовлетворить иск

Представитель МВД России Марьян Г.В.: - Поддержал правовую позицию, изложенную в письменных возражениях - Просил отказать в удовлетворении иска

Представитель Президента РФ и МВД России (письменные возражения): - Оспариваемый НПА издан в соответствии с полномочиями Президента - Соответствует нормативным актам большей юридической силы - Не создает правовой неопределенности - Не нарушает прав и законных интересов истца

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А.: - Полагала необходимым отказать в удовлетворении требования

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав оспариваемую норму соответствующей нормативным актам большей юридической силы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт интересов

Спор затрагивает баланс между: - Публичным интересом: защита национальной безопасности РФ, предотвращение угроз конституционному строю - Правами гражданина: гарантии против произвольного лишения гражданства, принцип правовой определенности, защита законных ожиданий

Материально-правовой аспект

Вопрос о компетентности органов, ведающих делами о гражданстве, при прекращении гражданства лиц, признанных гражданами РФ на основании федеральных конституционных законов (в частности, при присоединении новых территорий).

Специфика: такие лица не приобретали гражданство через обычный порядок приема, поэтому отсутствует орган, который принимал решение о приеме в гражданство. Это создает вопрос о том, какой орган должен принимать решение о прекращении гражданства.

Процессуальный аспект

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): суд обязан проверить оспариваемый НПА на соответствие актам большей юридической силы
• Бремя доказывания (ст. 62 КАС РФ): в делах об оспаривании НПА административный истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта актам большей юридической силы
• Специальные правила оспаривания НПА (гл. 21 КАС РФ): суд проверяет соответствие НПА Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным актам большей юридической силы

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 118 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ части 4 статьи 22 ФЗ № 138-ФЗ в части, предусматривающей принятие решения о прекращении гражданства органом, ведающим делами о гражданстве, по месту жительства, месте пребывания или месте фактического проживания гражданина?

2. Содержит ли оспариваемая норма правовую неопределенность, допуская принятие решения о прекращении гражданства одновременно несколькими органами, ведающими делами о гражданстве?

3. Может ли оспариваемая норма быть предметом проверки в порядке главы 21 КАС РФ, если административный истец фактически выражает несогласие с ответами органов исполнительной власти по вопросу прекращения его гражданства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что пункт 118 Положения полностью соответствует федеральному законодательству о гражданстве и не содержит правовой неопределенности. Норма является производной от предписаний федерального законодателя и логично вытекает из системы распределения компетенции органов, ведающих делами о гражданстве. Решение о прекращении гражданства принимается тем территориальным органом МВД России, с которым гражданин административно-территориально ассоциирован, что исключает одновременное принятие решения несколькими органами.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основания полномочий Президента РФ

Суд исходил из того, что:

• Часть 3 статьи 55 Конституции РФ предусматривает возможность ограничения прав и свобод федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав других лиц, обороны страны и безопасности государства

• Части 2 и 3 статьи 80, статья 89, части 1 и 2 статьи 90 Конституции РФ наделяют Президента РФ полномочиями:

• быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина
• определять основные направления внутренней и внешней политики
• принимать меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности
• решать вопросы гражданства
• издавать указы, обязательные для исполнения на всей территории РФ

2. Законодательная база о гражданстве

Федеральный закон № 138-ФЗ устанавливает:

• Статья 2 (часть 1): законодательство о гражданстве состоит из ФЗ № 138-ФЗ, других федеральных законов, НПА Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти

• Статья 27: органы, ведающие делами о гражданстве: 1. Президент РФ 2. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) и его территориальные органы 3. Федеральный орган исполнительной власти в сфере международных отношений и дипломатические представительства/консульские учреждения

• Статья 28 (пункт 5 части 1, часть 2): к полномочиям Президента РФ отнесено утверждение положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства и издание указов по вопросам гражданства

3. Порядок прекращения гражданства по основанию угрозы национальной безопасности

Статья 22 ФЗ № 138-ФЗ (часть 1) предусматривает прекращение гражданства по следующим основаниям: - пункт 1: добровольное волеизъявление (выход из гражданства) - пункт 2: сообщение заведомо ложных сведений об обязательстве соблюдать Конституцию и законодательство, в том числе: - подпункт «а»: совершение преступления - подпункт «б»: совершение действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ - подпункт «в»: неисполнение обязанности по первоначальной постановке на воинский учет - пункт 3: установление факта представления поддельных документов или ложных сведений при приеме в гражданство - пункт 4: иные основания по международным договорам

Статья 22 ФЗ № 138-ФЗ (часть 5) устанавливает, что решение о прекращении гражданства по основанию подпункта «б» пункта 2 части 1 статьи 22 принимает федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальные органы.

Статья 29 ФЗ № 138-ФЗ (пункт 7 части 1) предусматривает, что МВД России и его территориальные органы принимают решения о прекращении гражданства по основаниям пункта 1 и подпунктов «а» и «б» пункта 2 части 1 статьи 22.

4. Специальный порядок для лиц, признанных гражданами на основании федеральных конституционных законов

Статья 26 ФЗ № 138-ФЗ регулирует прекращение гражданства лиц, приобретших гражданство в результате признания гражданином на основании федерального конституционного закона:

• Часть 1: гражданство прекращается по подпункту «б» пункта 2 части 1 статьи 22, если гражданин совершил действия, создающие угрозу национальной безопасности

• Часть 4: заключение об установлении факта совершения таких действий в трехдневный срок направляется лицу и в МВД России

• Часть 5: заключение может быть обжаловано в суд в течение 10 дней. Лицо может быть выслано или выдано другому государству только при наличии вступившего в законную силу решения суда, которым заключение признано законным и обоснованным, и при условии прекращения гражданства

5. Соответствие пункта 118 Положения федеральному законодательству

Суд установил, что пункт 118 Положения:

• Полностью корреспондирует нормам ФЗ № 138-ФЗ и не противоречит части 4 статьи 22 этого закона

• Не предусматривает одновременное принятие решения несколькими органами, вопреки утверждениям истца

• Является производным от предписания федерального законодателя о том, что решение принимает МВД России или его территориальные органы

6. Толкование понятия «орган, ведающий делами о гражданстве, по месту жительства, месте пребывания или месте фактического проживания»

Суд пояснил, что:

• МВД России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики в сфере внутренних дел, в том числе принятие решений по вопросам гражданства (Положение о МВД России, утвержденное Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699)

• Территориальные органы МВД России имеют аналогичные и производные полномочия, вытекающие из полномочий МВД России (Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, пункт 5.1)

• Указание в пункте 118 Положения на принятие решения органом «по месту жительства, месте пребывания или месте фактического проживания» означает, что решение принимает тот территориальный орган МВД России, с которым гражданин административно-территориально ассоциирован

• Какой-либо неопределенности норма не содержит, поскольку определяет возможность принятия решения конкретным территориальным органом в зависимости от места нахождения гражданина

7. Специфика лиц, признанных гражданами на основании федеральных конституционных законов

Суд отметил, что:

• Статья 12 ФЗ № 138-ФЗ предусматривает приобретение гражданства: по рождению, в результате приема, в результате признания, при изменении границ (оптация), по международным договорам

• Статья 20 ФЗ № 138-ФЗ устанавливает право на выбор гражданства при изменении государственной границы

• Федеральные конституционные законы (№ 6-ФКЗ от 21 марта 2014 г. о Крыме и Севастополе, № 5-ФКЗ, № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, № 8-ФКЗ от 4 октября 2022 г. о присоединении ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей) предусматривают автоматическое признание гражданами РФ лиц, постоянно проживающих на соответствующих территориях

• Признание гражданином на основании федерального конституционного закона не предусматривает принятия органом, ведающим делами о гражданстве, решения о приеме в гражданство

• Поэтому при прекращении гражданства таких лиц по подпункту «б» пункта 2 части 1 статьи 22 ФЗ № 138-ФЗ решение принимает МВД России или его территориальные органы (часть 5 статьи 22)

8. Процессуальные аспекты

Статья 215 КАС РФ (пункт 2 части 2) предусматривает, что по результатам рассмотрения дела об оспаривании НПА суд принимает решение об отказе в удовлетворении требований, если оспариваемый НПА признается соответствующим иному НПА, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что административный истец фактически выражает несогласие с ответами МВД России и ФСБ РФ по вопросу прекращения гражданства, которые не могут быть предметом проверки в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание НПА). Это — вопросы применения закона к конкретному лицу, а не вопросы о соответствии НПА актам большей юридической силы.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном случае дело рассматривалось в первой инстанции Верховного Суда РФ, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд дал оценку позиции административного истца:

Ошибка в толковании материального закона

Ошибка истца: утверждение о том, что пункт 118 Положения противоречит части 4 статьи 22 ФЗ № 138-ФЗ.

Позиция суда: часть 4 статьи 22 ФЗ № 138-ФЗ регулирует прекращение гражданства по основаниям пункта 2 или 3 части 1 статьи 22 (когда решение должно принимать орган, принимавший решение о приеме в гражданство). Для лиц, признанных гражданами на основании федеральных конституционных законов, такого органа не существует, поэтому применяется часть 5 статьи 22, которая предусматривает принятие решения МВД России или его территориальными органами. Пункт 118 Положения как раз и реализует это предписание.

Ошибка в понимании принципа правовой определенности

Ошибка истца: утверждение о том, что норма допускает принятие решения одновременно несколькими органами и создает правовую неопределенность.

Позиция суда: норма не содержит неопределенности, поскольку четко определяет, что решение принимает орган, ведающий делами о гражданстве, по месту жительства, месте пребывания или месте фактического проживания гражданина. Это означает принятие решения одним конкретным территориальным органом МВД России, с которым гражданин административно-территориально ассоциирован, а не несколькими органами одновременно.

Смешение предметов судебного контроля

Ошибка истца: попытка оспорить в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание НПА) фактические решения органов исполнительной власти о прекращении его гражданства.

Позиция суда: административный истец фактически выражает несогласие с ответами МВД России и ФСБ РФ, которые не могут быть предметом проверки в порядке оспаривания НПА. Это — вопросы применения закона к конкретному лицу, которые должны разрешаться в ином порядке (например, в порядке главы 22 КАС РФ об оспаривании решений и действий органов власти, если для этого имеются основания).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ демонстрирует системный подход к толкованию законодательства о гражданстве, учитывающий:

1. Конституционные основания полномочий Президента РФ по вопросам гражданства и национальной безопасности

2. Иерархию нормативных актов: Конституция РФ → федеральные конституционные законы → федеральные законы → указы Президента РФ

3. Специфику лиц, признанных гражданами на основании федеральных конституционных законов, которые не проходили обычный порядок приема в гражданство

4. Логику распределения компетенции между органами, ведающими делами о гражданстве, в зависимости от оснований прекращения гражданства

5. Процессуальные границы судебного контроля в делах об оспаривании НПА (глава 21 КАС РФ)

Суд отклонил претензии истца, основанные на неверном толковании норм материального права и смешении предметов судебного контроля, подтвердив, что оспариваемая норма полностью соответствует федеральному законодательству и не содержит правовой неопределенности.