ВС РФ: при признании пребывания иностранца нежелательным нужны конкретные основания, а не только судимость

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 5-КАД24-82-К2 от 26 февраля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Линь Сюйгуан (гражданин Китайской Народной Республики, иностранный гражданин) - Административный ответчик: Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), орган, наделённый публичными полномочиями

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями (конкретно: оспаривание распоряжения о признании нежелательным пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации)

Номер административного дела в первой инстанции: № 2а-180/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Линь Сюйгуан, гражданин КНР, проживавший в Санкт-Петербурге на основании вида на жительство, состоящий в браке и имеющий несовершеннолетнего ребёнка, оспаривал распоряжение ФСИН России № 6232-рн от 1 декабря 2020 года о признании нежелательным его пребывания (проживания) в Российской Федерации сроком на 10 лет после отбытия наказания до момента погашения судимости.

Распоряжение было принято на основании части 4 статьи 25¹⁰ Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с осуждением Линь Сюйгуана за особо тяжкое преступление.

Предыстория уголовного дела

Приговором Новгородского районного суда Новгородской области от 8 мая 2019 года Линь Сюйгуан признан виновным в совершении преступления, предусмотренного пунктами «а», «б» части 4 статьи 291 УК РФ (дача взятки должностному лицу через посредника, группой лиц по предварительному сговору, в крупном размере). Ему назначено наказание в виде лишения свободы на срок 7 лет в исправительной колонии строгого режима.

Постановлением Фрунзенского районного суда от 6 октября 2022 года Линь Сюйгуан освобождён из мест лишения свободы на основании статьи 80 УК РФ в связи с заменой неотбытой части наказания на принудительные работы сроком 2 года 3 месяца 16 дней с удержанием 10% из заработной платы.

В соответствии с частью 5 статьи 15 и пунктом «д» части 3 статьи 86 УК РФ судимость подлежит погашению по истечении 10 лет после отбытия наказания.

Позиция административного истца

Линь Сюйгуан полагал, что Распоряжение является незаконным, мотивируя требования следующими обстоятельствами: - он не представляет угрозы общественному порядку; - осознал свою вину в совершённом преступлении и раскаялся в содеянном; - имеет на иждивении родителей, супругу и несовершеннолетнего ребёнка; - до осуждения находился на территории РФ на законном основании; - постоянно проживал в Санкт-Петербурге, где имеет в собственности квартиру; - длительное время занимался коммерческой деятельностью и являлся добросовестным налогоплательщиком; - в исправительном учреждении имел поощрения.

Решения нижестоящих судов

Решение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 14 февраля 2023 года: отказано в удовлетворении требований административного истца.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 7 февраля 2024 года: решение оставлено без изменения.

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 5 июня 2024 года: судебное решение и апелляционное определение признаны правильными.

Обращение в Верховный Суд РФ

Линь Сюйгуан подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить судебные акты и принять новое решение об удовлетворении требований либо направить дело на новое рассмотрение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между публичным интересом государства в защите безопасности и общественного порядка, с одной стороны, и правами иностранного гражданина на судебную защиту, соблюдение принципа соразмерности ограничений прав и баланса частных и публичных интересов — с другой.

Материально-правовой аспект: Правомерность применения части 4 статьи 25¹⁰ Закона № 114-ФЗ при принятии решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина требует не только формального соответствия требованиям закона, но и наличия конкретных, обоснованных фактических оснований, подтверждающих реальную угрозу одному из охраняемых объектов (обороноспособности, безопасности государства, общественному порядку, здоровью населения, основам конституционного строя, нравственности, правам и законным интересам других лиц).

Процессуальный аспект: Суды обязаны при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти (глава 22 КАС РФ) активно исследовать все имеющие значение фактические обстоятельства, не ограничиваясь проверкой формального соответствия акта правовым нормам. Это требование вытекает из принципов состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (ст. 14 КАС РФ), а также из обязанности суда выявлять и истребовать доказательства по собственной инициативе (ст. 63 КАС РФ).

Конституционный аспект: Ограничение прав и свобод иностранного гражданина допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты охраняемых интересов (часть 3 статьи 55 Конституции РФ), при условии соблюдения баланса между законными интересами лица, чьи права ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства и общества.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли судам ограничиваться проверкой формального соответствия распоряжения ФСИН России о признании нежелательным пребывания иностранного гражданина правовым нормам, без исследования конкретных фактических обстоятельств, подтверждающих реальную угрозу охраняемым объектам?

2. Обязаны ли суды при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти активно исследовать все имеющие значение обстоятельства, включая поведение иностранного гражданина во время отбытия наказания, его семейное положение, наличие имущества и налоговые обязательства, в целях обеспечения баланса частных и публичных интересов?

3. Нарушена ли активная роль суда (статья 14 КАС РФ) и обязанность суда по истребованию доказательств (статья 63 КАС РФ), если суды не выяснили поведение Линь Сюйгуана во время отбытия принудительных работ, несмотря на то, что распоряжение было принято в 2020 году, а подлежало исполнению только после отбытия наказания?

4. Соответствует ли требованиям соразмерности и баланса интересов признание нежелательным пребывания иностранного гражданина на 10 лет без указания в распоряжении и судебных актах конкретных фактов, подтверждающих реальную угрозу, и без учёта того, что это создаёт непреодолимые препятствия для осуществления им прав и обязанностей по содержанию и воспитанию ребёнка и поддержке нетрудоспособных родителей?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что суды первой и апелляционной инстанций допустили существенные нарушения норм процессуального права, ограничившись проверкой формального соответствия распоряжения ФСИН России правовым нормам без исследования конкретных фактических обстоятельств и без обеспечения баланса частных и публичных интересов. Суды не выяснили поведение Линь Сюйгуана во время отбытия наказания и принудительных работ, не указали конкретные объекты, которым он создал реальную угрозу, и не учли его семейное положение, имущественное положение и налоговые обязательства. Такой подход противоречит конституционным требованиям соразмерности ограничений прав и позициям Конституционного Суда РФ о необходимости баланса интересов при рассмотрении дел с участием иностранцев.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: требование конкретных оснований для признания пребывания нежелательным

Верховный Суд указал, что в соответствии с частью 4 статьи 25¹⁰ Закона № 114-ФЗ решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина, законно находящегося в Российской Федерации, может быть принято только в том случае, если пребывание (проживание) этого гражданина создаёт реальную угрозу одному из следующих объектов: - обороноспособности или безопасности государства; - общественному порядку; - здоровью населения; - основам конституционного строя, нравственности, правам и законным интересам других лиц.

Однако из содержания Распоряжения и судебных актов первой и апелляционной инстанций не указано, каким конкретно объектам Линь Сюйгуан создал реальную угрозу, и не приведены факты, подтверждающие необходимость признания нежелательным его пребывания в течение 10 лет.

2. Конституционные требования соразмерности и баланса интересов

Верховный Суд ссылается на часть 3 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Суд подчеркнул, что судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения при условии соблюдения баланса между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

3. Позиции Конституционного Суда РФ о необходимости баланса интересов при рассмотрении дел с участием иностранцев

Верховный Суд ссылается на следующие акты КС РФ:

• Постановление от 20 октября 2016 года № 20-П: ограничительные меры, установленные частью 4 статьи 25¹⁰ Закона № 114-ФЗ, обращены к правоприменительным органам, прежде всего судам.

• Определения от 19 мая 2009 года № 545-О-О и от 26 сентября 2024 года № 2560-О: подтверждают необходимость судебного контроля над применением ограничительных мер.

• Определение от 9 апреля 2024 года № 830-О: из гуманитарных соображений не исключается необходимость учитывать семейное положение и другие чрезвычайные, заслуживающие внимания обстоятельства при проверке законности и обоснованности решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина.

• Постановление от 17 февраля 2016 года № 5-П и определение от 2 марта 2006 года № 55-О: при рассмотрении дел с участием иностранцев необходимо учитывать обстоятельства, такие как длительное проживание на законном основании, успешная предпринимательская деятельность, исполнение налоговых обязательств, наличие имущества.

• Постановления от 28 октября 1999 года № 14-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 13 декабря 2016 года № 28-П, от 10 марта 2017 года № 6-П, от 11 февраля 2019 года № 9-П: недопустимо установление одних лишь формальных условий применения нормы без исследования и оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств; в противном случае право на судебную защиту будет серьёзно ущемлено.

4. Процессуальные требования: активная роль суда и истребование доказательств

Верховный Суд подчеркнул, что достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для: - всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств; - выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63 КАС РФ).

Однако из материалов дела следует, что суды первой и второй инстанций надлежащим образом не исследовали обстоятельства дела, посчитав достаточным для признания нежелательным пребывания административного истца факт наличия у него непогашенной судимости за особо тяжкое преступление.

5. Конкретные упущения судов при исследовании фактических обстоятельств

Суды не выяснили и не проверили сведения об административном истце во время отбытия наказания в виде лишения свободы. Между тем, согласно характеристике, выданной 6 сентября 2022 года начальником ФКУ ИК УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области:

• Линь Сюйгуан имел 20 поощрений от руководства исправительной колонии за добросовестное отношение к труду, хорошее поведение, активное участие в воспитательных мероприятиях, общественной жизни и благоустройстве;
• взысканий не имел;
• прошёл обучение по рабочим специальностям;
• полностью признал вину в совершении преступления и раскаялся в содеянном;
• на профилактическом учёте не состоял.

Кроме того, в материалах административного дела содержится выписка из протокола заседания Комиссии по вопросам помилования на территории Санкт-Петербурга от 12 июля 2022 года, на котором члены комиссии выразили уверенность в исправлении осуждённого Линь Сюйгуана.

6. Значение замены наказания как свидетельства исправления

Согласно части 4 статьи 113 Уголовно-исполнительного кодекса РФ положительно характеризующийся осуждённый может быть представлен к замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания.

Исходя из приведённой нормы, замена в 2022 году административному истцу неотбытой части наказания на принудительные работы свидетельствует об убеждённости суда в том, что Линь Сюйгуан в силу своего исправления не нуждается в дальнейшем отбывании наказания в виде лишения свободы.

7. Необходимость проверки поведения во время отбывания принудительных работ

Принимая во внимание, что Распоряжение принято в 2020 году, а подлежало исполнению только после отбытия наказания по приговору суда, для правильного рассмотрения административного дела с учётом конкретных обстоятельств (освобождение из мест лишения свободы для дальнейшего отбывания более мягкого наказания) суду следовало выяснить поведение Линь Сюйгуана, его отношение к правопорядку во время отбытия принудительных работ.

8. Позиция Пленума ВС РФ о необходимости проверки соразмерности при оспаривании решений органов публичной власти

Верховный Суд ссылается на постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», в котором подчеркнуто, что:

• законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями, нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм;
• необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделённым публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств;
• необходимо обеспечивать поддержание доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства;
• необходимо учитывать требования соразмерности (абзацы третий и пятый пункта 17).

9. Нарушение баланса интересов и создание непреодолимых препятствий для осуществления прав

Верховный Суд отметил, что суд ограничился проверкой формального соответствия распоряжения ФСИН России правовым нормам, не учёл фактические обстоятельства жизни заявителя и необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов, не принял во внимание, что оспариваемый акт создаёт непреодолимые препятствия для осуществления Линь Сюйгуаном своих прав и обязанностей по содержанию и воспитанию ребёнка, по поддержке нетрудоспособных родителей.

10. Отсутствие конкретных оснований в распоряжении и судебных актах

Кроме того, ни в Распоряжении, ни в судебных актах первой и апелляционной инстанций не указано, каким объектам общественных отношений Линь Сюйгуан создал реальную угрозу (обороноспособности, безопасности государства, общественному порядку, здоровью населения, основам конституционного строя, нравственности, правам и законным интересам других лиц), а также не приведены факты, которые подтверждали бы необходимость признания нежелательным пребывание Линь Сюйгуана в течение 10 лет в Российской Федерации.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение требования о полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств

Ошибка: Суды первой и апелляционной инстанций ограничились проверкой формального соответствия Распоряжения правовым нормам, посчитав достаточным для признания нежелательным пребывания административного истца факт наличия у него непогашенной судимости за особо тяжкое преступление.

Нарушенная норма: Статья 14 КАС РФ (активная роль суда), часть 1 статьи 63 КАС РФ (истребование доказательств по инициативе суда), постановление Пленума ВС РФ № 21 от 28 июня 2022 года (требование полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств).

Последствие: Суды не выяснили поведение Линь Сюйгуана во время отбытия наказания в виде лишения свободы, не учли его поощрения, отсутствие взысканий, полное признание вины и раскаяние, не проверили его поведение во время отбывания принудительных работ.

2. Неверное толкование материального закона: отсутствие конкретных оснований

Ошибка: Суды не указали, каким конкретно объектам, перечисленным в части 4 статьи 25¹⁰ Закона № 114-ФЗ, Линь Сюйгуан создал реальную угрозу, и не привели фактов, подтверждающих необходимость признания нежелательным его пребывания на 10 лет.

Нарушенная норма: Часть 4 статьи 25¹⁰ Закона № 114-ФЗ (требование наличия реальной угрозы одному из охраняемых объектов), часть 3 статьи 55 Конституции РФ (требование обоснования необходимости ограничения прав).

Последствие: Распоряжение и судебные акты не содержат конкретных оснований для признания пребывания нежелательным, что делает невозможным проверку соответствия решения требованиям закона.

3. Нарушение принципа соразмерности и баланса интересов

Ошибка: Суды не учли, что Распоряжение создаёт непреодолимые препятствия для осуществления Линь Сюйгуаном прав и обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего ребёнка и поддержке нетрудоспособных родителей, не обеспечили баланс между частными интересами административного истца и публичными интересами государства.

Нарушенная норма: Часть 3 статьи 55 Конституции РФ (требование соразмерности ограничений), определение КС РФ от 9 апреля 2024 года № 830-О (необходимость учёта семейного положения и чрезвычайных обстоятельств), постановление Пленума ВС РФ № 21 (требование учёта соразмерности).

Последствие: Суды не обеспечили баланс частных и публичных интересов, что привело к избыточному ограничению прав иностранного гражданина.

4. Игнорирование активной роли суда при истребовании доказательств

Ошибка: Суды не истребовали по собственной инициативе доказательства о поведении Линь Сюйгуана во время отбытия наказания и принудительных работ, несмотря на то, что эти сведения имели существенное значение для правильного разрешения дела.

Нарушенная норма: Статья 14 КАС РФ (активная роль суда), часть 1 статьи 63 КАС РФ (истребование доказательств по инициативе суда).

Последствие: Суды не располагали полной информацией о личности административного истца и его поведении, что сделало невозможным правильное разрешение дела.

5. Неучёт позиций Конституционного Суда РФ о необходимости баланса интересов

Ошибка: Суды не учли позиции КС РФ (постановления от 17 февраля 2016 года № 5-П, определение от 2 марта 2006 года № 55-О), согласно которым при рассмотрении дел с участием иностранцев необходимо учитывать обстоятельства, такие как длительное проживание на законном основании, успешная предпринимательская деятельность, исполнение налоговых обязательств, наличие имущества.

Нарушенная норма: Постановления КС РФ от 17 февраля 2016 года № 5-П и от 28 октября 1999 года № 14-П (требование исследования и оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств).

Последствие: Суды не учли, что Линь Сюйгуан длительное время проживал на законном основании, успешно занимался предпринимательской деятельностью, исполнял налоговые обязательства и имел в собственности жилое помещение.

6. Неучёт значения замены наказания как свидетельства исправления

Ошибка: Суды не учли, что замена в 2022 году неотбытой части наказания на принудительные работы свидетельствует об убеждённости суда в исправлении Линь Сюйгуана и его способности соблюдать правопорядок.

Нарушенная норма: Часть 4 статьи 113 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (положительно характеризующийся осуждённый может быть представлен к замене наказания более мягким видом).

**Послед