ВС отменил решения судов о признании незаконным распоряжения о нежелательности пребывания иностранной гражданки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 4-КАД25-12-К1 от 3 декабря 2025 года

УИД: 50RS0004-01-2024-002828-78

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец (истец по первой инстанции): Рудницкая Яна Игоревна, гражданка Украины - Административный ответчик: Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), Главное управление ФСИН России по Московской области

Категория спора: Глава 33 КАС РФ (дела об оспаривании решений и действий в отношении иностранных граждан); также элементы главы 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти)

Номер дела первой инстанции: № 2а-1866/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Рудницкая Я.И., гражданка Украины, оспаривала распоряжение ФСИН России от 30 января 2023 года о признании её пребывания (проживания) в Российской Федерации нежелательным сроком на 10 лет (далее — Распоряжение). Требование: признание Распоряжения незаконным.

Предыстория

1. Май 2014 года — Рудницкая въехала на территорию РФ, проживала в Московской области с матерью.

2. 19 июня 2018 года — Волоколамским городским судом Московской области вынесен приговор: осуждена за покушение на незаконный сбыт психотропного вещества в крупном размере (ч. 3 ст. 30, п. «г» ч. 4 ст. 228 УК РФ) на 6 лет лишения свободы в исправительной колонии общего режима.

3. 6 октября 2022 года — УФСИН России по Московской области на основании ч. 3 ст. 25¹⁰ и подп. 3 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — ФЗ № 114-ФЗ) приняло решение о неразрешении въезда в РФ сроком на 10 лет после отбытия наказания, возложив обязанность выехать из РФ в порядке ст. 31 ФЗ от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — ФЗ о правовом положении иностранных граждан).

4. 30 января 2023 года — На основании ч. 4 ст. 25¹⁰ ФЗ № 114-ФЗ ФСИН России вынесла Распоряжение о нежелательности пребывания (проживания) Рудницкой в РФ сроком на 10 лет.

5. 19 марта 2024 года — Рудницкая освобождена из мест лишения свободы и обратилась в суд с административным иском.

Судебные решения

Первая инстанция (29 августа 2024 года): Волоколамский городской суд Московской области удовлетворил требования административного истца и признал Распоряжение незаконным. Суд исходил из того, что: - Распоряжение вынесено без учёта баланса личных и публичных интересов; - не учтены устойчивые социально-семейные связи (мать — гражданка РФ, проживает в РФ); - возвращение на Украину представляет угрозу для жизни (специальная военная операция); - отсутствуют родственники и имущество на Украине; - административный истец предпринимает меры для получения временного убежища; - намерена создать семью с гражданином РФ.

Апелляция (27 ноября 2024 года): Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда оставила решение в силе, согласившись с позицией первой инстанции и дополнительно указав на: - длительность пребывания на территории РФ (с 2014 года); - заключение брака с гражданином РФ; - отсутствие данных о создании угрозы безопасности РФ после отбытия наказания; - реальную угрозу жизни при возвращении на Украину.

Кассация (22 апреля 2025 года): Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оставила судебные акты в силе, ссылаясь на п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 и констатировав, что Распоряжение принято по формальным основаниям без полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств.

Кассационная жалоба в ВС РФ

ФСИН России и Главное управление ФСИН по Московской области подали кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с требованием отменить все судебные акты и отказать в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — правом государства контролировать въезд и пребывание иностранных граждан, особенно осуждённых за тяжкие преступления, в целях защиты безопасности и общественного порядка;

2. Личными и семейными правами иностранного гражданина — правом на уважение семейной жизни, защиту от произвольного выдворения, особенно когда возвращение в страну гражданства создаёт реальную угрозу жизни.

Процессуальные аспекты:

• Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): кто должен доказывать наличие/отсутствие обстоятельств, имеющих значение для решения?
• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): обязан ли суд по собственной инициативе истребовать доказательства, или ограничивается объяснениями сторон?
• Полнота установления фактических обстоятельств (ст. 226 КАС РФ): какие обстоятельства должны быть установлены судом при оспаривании решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина?
• Баланс интересов: как суд должен взвешивать семейные связи и гуманитарные соображения против публичных интересов государства?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли признать Распоряжение о нежелательности пребывания иностранного гражданина незаконным исключительно на основании наличия семейных связей (мать — гражданка РФ, брак с гражданином РФ), если эти обстоятельства возникли после вынесения оспариваемого решения?

2. Обязаны ли суды при рассмотрении дел об оспаривании решений о нежелательности пребывания иностранного гражданина в полном объёме устанавливать все фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в том числе по собственной инициативе истребовать доказательства, или они связаны объяснениями сторон?

3. Может ли отсутствие реальной угрозы безопасности государства, общественному порядку или здоровью населения служить основанием для признания незаконным решения о нежелательности пребывания, если это решение принято на основании наличия неснятой судимости за тяжкое преступление?

4. Как должен применяться баланс частных и публичных интересов при оспаривании решений о нежелательности пребывания иностранного гражданина в свете правовой позиции КС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил все судебные акты нижестоящих инстанций, признав, что они допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлёкшие неправильное установление юридически значимых обстоятельств. СКАД указала, что суды первой и апелляционной инстанций не в полном объёме установили обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, не применили активную роль суда при истребовании доказательств, и неправильно применили правовую позицию КС РФ о балансе интересов, не учитывая, что семейные связи не обеспечивают иностранным гражданам безусловного иммунитета от законных миграционных мер.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база решения о нежелательности пребывания

СКАД подтвердила, что:

• Иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (п. 1 ст. 4 ФЗ о правовом положении иностранных граждан);

• Порядок въезда и выезда регулируется ФЗ № 114-ФЗ, в котором ст. 27 устанавливает случаи, когда въезд не разрешается, включая наличие неснятой и непогашенной судимости за умышленное преступление (подп. 3 ч. 1 ст. 27);

• В соответствии с ч. 4 ст. 25¹⁰ ФЗ № 114-ФЗ в отношении иностранного гражданина, которому не разрешён въезд, может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания).

Вывод: Распоряжение было принято на законном основании — наличие неснятой судимости за тяжкое преступление.

2. Правовая позиция КС РФ о балансе интересов

СКАД ссылается на определение КС РФ от 9 апреля 2024 года № 830-О, согласно которому при проверке законности и обоснованности решения о нежелательности пребывания суды должны обеспечивать баланс частных и публичных интересов, учитывая семейное положение и чрезвычайные обстоятельства.

Однако СКАД также ссылается на определение КС РФ от 5 марта 2014 года № 628-О, согласно которому:

«семья и семейная жизнь, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют, однако, безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики».

Вывод: Баланс интересов требуется, но семейные связи не являются безусловным основанием для отмены решения о нежелательности пребывания.

3. Критика применения судами фактических обстоятельств

СКАД выявила следующие ошибки нижестоящих судов:

а) Обстоятельства, возникшие после принятия Распоряжения:

• Мать административного истца приобрела гражданство РФ 23 мая 2024 года (после принятия Распоряжения 30 января 2023 года и освобождения 19 марта 2024 года);
• Брак с гражданином РФ заключён 10 октября 2024 года (также после принятия Распоряжения).

СКАД подчеркнула: «указанное объективно не могло быть учтено уполномоченным органом и не может являться безусловным основанием для признания Распоряжения незаконным».

б) Отсутствие родственников на Украине:

Рудницкая указала на отсутствие родственников на Украине, но не представила доказательства, подтверждающие это обстоятельство. Суды первой и апелляционной инстанций оставили его без проверки, ограничившись её объяснениями.

в) Временное убежище:

Суды указали на меры для получения свидетельства о предоставлении временного убежища, но в материалах дела имеется уведомление УМВД России по Ивановской области от 8 мая 2024 года об отказе в его предоставлении.

г) Длительность пребывания:

Суды ссылались на длительность пребывания в РФ, но СКАД указала, что вне мест лишения свободы Рудницкая находилась в РФ лишь с 2014 по 2018 годы (4 года), а затем отбывала наказание.

д) Угроза безопасности:

СКАД подчеркнула, что Распоряжение принято в связи с решением о неразрешении въезда (на основании наличия судимости), а не по причине создания реальной угрозы безопасности, общественному порядку или здоровью. Следовательно, выяснение наличия таких угроз не требовалось и их отсутствие не свидетельствует о незаконности Распоряжения.

4. Процессуальные нарушения: активная роль суда и полнота установления обстоятельств

Ст. 14 КАС РФ (активная роль суда):

Ч. 2 ст. 14 КАС РФ предусматривает, что суд оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создаёт условия и принимает предусмотренные кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств.

СКАД указала, что суды первой и апелляционной инстанций не выполнили эту обязанность в полном объёме.

Ст. 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания):

Ч. 1 ст. 62 КАС РФ: административный истец обязан доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основания своих требований, а также нарушение своих прав, свобод и законных интересов.

Ч. 3 ст. 62 КАС РФ: обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти.

Вывод СКАД: Суды не выполнили требования ст. 62 КАС РФ в полном объёме, ограничившись объяснениями административного истца без проверки фактических обстоятельств.

Ст. 226 КАС РФ (предмет судебного рассмотрения):

Ч. 9 ст. 226 КАС РФ устанавливает, что суд выясняет, соответствует ли содержание оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Ч. 3 ст. 227 КАС РФ: установив несоответствие нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов, суд удовлетворяет требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Вывод СКАД: Суды не установили в полном объёме обстоятельства, необходимые для применения этих норм.

5. Постановления Пленума ВС РФ

Постановление Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»:

П. 24 подчеркивает, что принцип состязательности и равноправия сторон выражается в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела.

Постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ»:

П. 17 (на который ссылалась кассационная коллегия) требует полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств при оспаривании решений и действий органов публичной власти.

Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»:

П. 2 определяет, что решение является законным, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права.

6. Требования к судебному решению

Ч. 1 ст. 176 КАС РФ устанавливает, что судебное решение должно быть законным и обоснованным.

СКАД констатировала, что обжалуемые судебные акты этим требованиям не соответствуют, допущенные нарушения норм материального и процессуального права повлияли на исход дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды первой и апелляционной инстанций признали Распоряжение незаконным, исходя из наличия семейных связей (мать — гражданка РФ, брак с гражданином РФ), не учитывая правовую позицию КС РФ о том, что семейные связи не обеспечивают безусловного иммунитета от законных миграционных мер.

Критика СКАД: Суды неправильно применили определение КС РФ от 9 апреля 2024 года № 830-О, игнорируя определение КС РФ от 5 марта 2014 года № 628-О, которое устанавливает пределы защиты семейной жизни в контексте миграционной политики.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Ошибка: Административный истец указал на отсутствие родственников на Украине, но не представил доказательства. Суды оставили это обстоятельство без проверки, ограничившись объяснениями.

Критика СКАД: Суды не выполнили требование ч. 1 ст. 62 КАС РФ о том, что административный истец обязан доказать обстоятельства, на которые он ссылается.

3. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не истребовали по собственной инициативе доказательства, подтверждающие ключевые обстоятельства (отсутствие родственников на Украине, реальная угроза жизни, наличие временного убежища).

Критика СКАД: Суды не выполнили требование ч. 2 ст. 14 КАС РФ о всестороннем и полном установлении всех фактических обстоятельств, в том числе по собственной инициативе.

4. Неправильное установление фактических обстоятельств

Ошибка 1 — Обстоятельства, возникшие после принятия Распоряжения: Суды учли приобретение матерью гражданства РФ (23 мая 2024 года) и заключение брака (10 октября 2024 года) как основания для признания Распоряжения незаконным, хотя эти обстоятельства возникли после его принятия (30 января 2023 года) и не могли быть учтены уполномоченным органом.

Ошибка 2 — Длительность пребывания: Суды ссылались на длительность пребывания в РФ, но фактически Рудницкая находилась вне мест лишения свободы лишь с 2014 по 2018 годы (4 года), а затем отбывала наказание.

Ошибка 3 — Временное убежище: Суды указали на меры для получения убежища, но не учли, что в материалах дела имеется уведомление об отказе в его предоставлении.

Ошибка 4 — Угроза безопасности: Суды выясняли наличие реальной угрозы безопасности, общественному порядку или здоровью, хотя Распоряжение было принято на основании наличия судимости, а не на основании создания такой угрозы. Следовательно, отсутствие угрозы не свидетельствует о незаконности Распоряжения.

5. Нарушение специальных правил рассмотрения дел об оспаривании решений органов публичной власти

Ошибка: Суды не применили требование ч. 3 ст. 62 КАС РФ о том, что при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и должен определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в соответствии с нормами материального права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Волоколамского городского суда Московской области от 29 августа 2024 года; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 27 ноября 2024 года; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2025 года.

2. Направлено на новое рассмотрение: Административное дело направлено в Волоколамский городской суд Московской области для рассмотрения по существу с учётом правовых позиций, изложенных в определении СКАД.

Правовой результат: Распоряжение ФСИН России о нежелательности пребывания Рудницкой Я.И. в РФ не признано незаконным; вопрос о его законности остаётся открытым и подлежит новому рассмотрению судом первой инстанции с надлежащим установлением всех фактических обстоятельств.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение СКАД подтверждает, что при оспаривании решений органов публичной власти суды обязаны применять активную роль (ст. 14 КАС РФ) и не могут ограничиваться объяснениями сторон. Это усиливает защиту прав граждан и организаций, обеспечивая полное и всестороннее рассмотрение дела.

Практическое значение: Административные истцы могут ссылаться на это определение при обосновании необходимости истребования судом дополнительных доказательств в делах об оспаривании решений органов публичной власти.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчеркивает, что решение органа публичной власти должно быть принято с учётом всех имеющих значение обстоятельств. Распоряжение о нежелательности пребывания иностранного гражданина не может быть основано исключительно на наличии судимости без учёта других факторов (семейные связи, гуманитарные соображения, реальная угроза жизни при возвращении в страну гражданства).

Практическое значение: Органы публичной власти должны обеспечивать полноту и обоснованность своих решений, учитывая все релевантные обстоятельства.

3. Контроль соответствия решений органов публичной власти вышестоящим актам и принципам публичного права

Определение демонстрирует, что суды должны контролировать не только формальное соответствие решения закону, но и его соответствие конституционным принципам (баланс интересов, защита семейной жизни, гуманитарные соображения).

Практическое значение: Это расширяет пределы судебного контроля над решениями органов публичной власти, включая оценку их обоснованности и соразмерности.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение СКАД опирается на правовые позиции КС РФ (определения от 9 апреля 2024 года № 830-О и от 5 марта 2014 года № 628-О), что подчеркивает связь административного судопроизводства с конституционными гарантиями:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суды должны полно и всесторонне рассматривать дела об оспаривании решений органов публичной власти;
• Законность (ст. 15 Конституции РФ): решения органов публичной власти должны приниматься в соответствии с законом и с учётом конституционных принципов;
• Равенство (ст. 19 Конституции РФ): иностранные граждане пользуются правами наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных законом;
• Защита семейной жизни (ст. 23 Конституции РФ