ВС РФ: запрет на въезд иностранцу требует полного исследования всех обстоятельств, а не только наличия семьи

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 4-КАД25-3-К1 от 28 мая 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Нефедов О.Н. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Моги Сергей (гражданин Республики Молдова) - Административный ответчик: Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ставропольскому краю (ГУ МВД России по Ставропольскому краю)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов государственной власти (в сфере миграционного контроля и запрета на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию)

Судебная история: - Решение Клинского городского суда Московской области от 22 января 2024 года (удовлетворило иск) - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 1 апреля 2024 года (оставило решение без изменения) - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2024 года (признало судебные акты законными) - Кассационная жалоба ГУ МВД России по Ставропольскому краю в СКАД ВС РФ

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Моги Сергей, гражданин Республики Молдова, оспаривает решение ГУ МВД России по Ставропольскому краю от 26 сентября 2023 года о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию сроком на пять лет (до 12 мая 2028 года) и просит исключить его из списка лиц, въезд которым на территорию Российской Федерации запрещён.

Основания для принятия оспариваемого решения:

Решение о запрете на въезд было принято в соответствии с подпунктом 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Федеральный закон № 114-ФЗ). Основанием послужили два административных правонарушения:

1. Постановлением должностного лица органа полиции по Минераловодскому городскому округу от 29 апреля 2023 года и постановлением судьи Минераловодского городского суда Ставропольского края от 1 мая 2023 года Моги С. признан виновным в нарушении режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (часть 1.1 статьи 18.8 КоАП РФ) — уклонение от выезда по истечении определённого срока пребывания.

2. Осуществление трудовой деятельности без разрешения на работу либо патента (часть 1 статьи 18.10 КоАП РФ).

Поскольку иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение режима пребывания, закон предусматривает запрет на въезд в течение пяти лет.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Административный истец (Моги С.): Оспаривал решение как незаконное, ссылаясь на чрезмерность вмешательства в его личную и семейную жизнь. Указывал, что на территории Российской Федерации проживают его супруга и несовершеннолетние дети — граждане Российской Федерации, что создаёт препятствия для реализации его права на семейную жизнь.

• Административный ответчик (ГУ МВД России по Ставропольскому краю): Возражал против удовлетворения иска, настаивая на законности принятого решения, основанного на прямых предписаниях Федерального закона № 114-ФЗ.

Решение первой инстанции (Клинский городской суд, 22 января 2024 года):

Суд удовлетворил административный иск, признав решение о неразрешении въезда незаконным. В обоснование суд исходил из: - чрезмерности вмешательства в личную и семейную жизнь; - несоответствия оспариваемого решения тяжести и общественной опасности совершённых правонарушений; - недоказанности ответчиком того, что запрет обусловлен крайней социальной необходимостью, интересами национальной безопасности и общественного порядка; - факта миграционного учёта Моги С. с 5 августа 2023 года.

Апелляционное определение (Московский областной суд, 1 апреля 2024 года):

Судебная коллегия оставила решение первой инстанции без изменения, признав выводы суда первой инстанции правильными.

Кассационное определение (Первый кассационный суд общей юрисдикции, 30 июля 2024 года):

Кассационный суд признал судебные акты нижестоящих судов законными.

Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ:

ГУ МВД России по Ставропольскому краю просит отменить все судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между двумя конституционно значимыми ценностями:

1. Публичный интерес: Право государства на защиту основ конституционного строя, общественного порядка и безопасности путём установления миграционного контроля и применения мер административного принуждения к иностранным гражданам, нарушившим режим пребывания на территории Российской Федерации.

2. Частный интерес: Право иностранного гражданина на семейную жизнь, на свободу передвижения и выбор места жительства, гарантированные Конституцией Российской Федерации и международными договорами России.

Процессуальная сложность:

Основная проблема заключается в надлежащем применении принципа активной роли суда (статья 14 КАС РФ) при рассмотрении дел об оспаривании решений органов исполнительной власти в сфере миграционного контроля. Суды первой и апелляционной инстанций ограничились проверкой формального соответствия решения закону, не проведя полного и всестороннего исследования всех юридически значимых фактических обстоятельств, необходимых для оценки пропорциональности и необходимости запрета на въезд в конкретном деле.

Материально-правовая сложность:

Статья 27 Федерального закона № 114-ФЗ содержит общие основания для запрета на въезд, однако их применение требует баланса конституционно защищаемых ценностей и дифференциации в зависимости от конкретных обстоятельств каждого дела. Суды должны самостоятельно разрешить вопрос о необходимости, адекватности и пропорциональности запрета, а не ограничиваться констатацией наличия формальных оснований.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие фактические обстоятельства должны быть установлены и исследованы судом при рассмотрении дела об оспаривании решения органа исполнительной власти о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию на основании подпункта 11 части 1 статьи 27 Федерального закона № 114-ФЗ?

2. Является ли достаточным для признания решения о запрете на въезд незаконным только факт наличия у иностранного гражданина семьи (супруги и детей) — граждан Российской Федерации, без установления и проверки иных существенных обстоятельств?

3. Вправе ли суд переоценивать соразмерность запрета на въезд тяжести совершённых административных правонарушений, если эти нарушения прямо указаны в законе в качестве основания для принятия решения о запрете?

4. Какова роль суда при рассмотрении дел об оспаривании решений органов исполнительной власти в сфере миграционного контроля: осуществляет ли суд только последующий контроль за законностью, или самостоятельно разрешает вопрос о необходимости и пропорциональности запрета в конкретных обстоятельствах?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала, что суды первой, апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды не провели полного и всестороннего исследования всех фактических обстоятельств, необходимых для оценки пропорциональности и необходимости запрета на въезд. Хотя семья и семейная жизнь находятся под конституционной защитой, они не обеспечивают иностранным гражданам безусловного иммунитета от законных мер миграционной политики. Суды должны самостоятельно разрешить вопрос о необходимости, адекватности и пропорциональности запрета, исследовав все существенные обстоятельства, включая историю пребывания иностранного гражданина, его отношение к налогам, наличие дохода и жилья, род деятельности и законопослушное поведение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации

Согласно тексту определения, правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Статьёй 4 этого закона установлено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации.

Порядок въезда и выезда регулируется Федеральным законом № 114-ФЗ. Согласно подпункту 11 части 1 статьи 27 этого закона, въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину не разрешается в случае, если он неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан, — в течение пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

1.2. Конституционные гарантии и ограничения прав

СКАД ВС РФ указала, что Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться и выбирать место жительства (часть 1 статьи 27 Конституции). Одновременно Конституция закрепляет право государства устанавливать в федеральном законе ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции).

Любое ограничение прав и свобод человека должно соответствовать трём критериям: - быть основано на федеральном законе; - преследовать социально значимую, законную цель (защита основ конституционного строя, общественного спокойствия, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства); - быть необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой цели).

Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, подлежащее судебной защите.

1.3. Статус иностранных граждан в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 62) определяет, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

1.4. Позиции Конституционного Суда Российской Федерации

СКАД ВС РФ опиралась на правовые позиции КС РФ, изложенные в постановлениях от 16 февраля 2016 года № 4-П, от 17 февраля 2016 года № 5-П, от 20 октября 2016 года № 20-П и от 6 октября 2022 года № 41-П. Из этих постановлений следует, что государство вправе использовать законные средства для определения правового режима пребывания и проживания иностранных граждан, а также применять меры административного принуждения и ответственности за нарушение этого режима.

Однако при оценке нарушения правил пребывания (проживания) иностранных граждан уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать требования справедливости и соразмерности, которые предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от: - тяжести содеянного; - размера и характера причиненного ущерба; - степени вины правонарушителя; - иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Следует также учитывать: - отношение иностранного гражданина к уплате российских налогов; - наличие дохода и обеспеченность жильём на территории Российской Федерации; - род деятельности и профессию; - законопослушное поведение.

Эти требования вытекают из постановлений КС РФ от 7 июля 2023 года № 37-П и от 17 февраля 2016 года № 5-П, а также определения от 2 марта 2006 года № 55-О.

1.5. Семья и семейная жизнь как конституционная ценность

СКАД ВС РФ признала, что семья и семейная жизнь, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями. Наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, соразмерных опасности миграционных правонарушений и практике уклонения от ответственности (определения КС РФ от 5 марта 2014 года № 628-О, от 19 ноября 2015 года № 2667-О).

1.6. Роль суда при рассмотрении дел о запрете на въезд

Согласно позиции КС РФ, установленное положениями части первой статьи 27 Федерального закона № 114-ФЗ регулирование запрета иностранным гражданам на въезд в Российскую Федерацию имеет общий характер, а их применение требует баланса конституционно защищаемых ценностей, частных и публичных интересов в конкретном деле.

Критически важный вывод СКАД ВС РФ: Суды не просто осуществляют последующий контроль за законностью и обоснованностью решения административного органа о неразрешении въезда, но самостоятельно разрешают вопрос о необходимости, адекватности и пропорциональности данного запрета для конкретного иностранного гражданина в его конкретных обстоятельствах.

2. Процессуальные основания

2.1. Принцип активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

СКАД ВС РФ подчеркнула, что достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Этот принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63 КАС РФ).

2.2. Требования к судебному решению (статья 176 КАС РФ)

КАС РФ устанавливает нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Согласно пункту 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

2.3. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке (статья 328 КАС РФ)

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 КАС РФ).

3. Ошибки нижестоящих судов в применении материального права

3.1. Неправомерная переоценка соразмерности

СКАД ВС РФ указала, что ссылка судов на несоразмерность оспариваемого решения тяжести и характеру совершённых Могой С. административных правонарушений, связанных с нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и с незаконной трудовой деятельностью, является неправомерной, поскольку такие нарушения прямо указаны в законе в качестве основания для принятия уполномоченным органом решения о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации.

Нельзя признать правильным заключение судов о том, что оспариваемое решение является неадекватной мерой реагирования государства на противоправное поведение иностранного гражданина, поскольку такое утверждение, как основанное на неполно установленных и проверенных обстоятельствах, имеющих значение для административного дела, является преждевременным.

3.2. Недостаточное исследование фактических обстоятельств

СКАД ВС РФ выявила серьёзные пробелы в исследовании фактических обстоятельств:

• Суды не выяснили, когда супруга Моги С. (брак с которой зарегистрирован после запрета на въезд в Российскую Федерацию) стала российской гражданкой. Из свидетельства о рождении первого ребёнка в г. Москве 15 июня 2022 года следует, что оба его родителя являлись иностранными гражданами (мать — гражданка Украины, отец — гражданин Молдавии).

• Суд первой инстанции, указав, что Моги С. с 5 августа 2023 года состоит на миграционном учёте по месту пребывания в Московской области, не выяснял, когда он въехал в Российскую Федерацию, где состоял на миграционном учёте до этой даты, несмотря на представленные в материалы административного дела документы о привлечении его к административной ответственности в другом субъекте Российской Федерации весной 2023 года.

• Из письменных возражений ГУ МВД России по Ставропольскому краю на административный иск следует, что Моги С., находясь на территории Российской Федерации, осуществлял трудовую деятельность в 2016, 2017 и 2018 годах с оформлением патента на работу. Однако эти сведения судом первой инстанции и судебной коллегией по административным делам Московского областного суда не проверялись.

• Суды не выяснили причины осуществления трудовой деятельности в нарушение требований законодательства Российской Федерации, а также наличие обстоятельств, препятствующих административному истцу до принятия оспариваемого решения обратиться в уполномоченные органы за легализацией своего нахождения на территории Российской Федерации.

• Суды не проверили, платил ли Моги С. налоги, если работал по патенту.

4. Ошибки нижестоящих судов в применении процессуального права

4.1. Нарушение принципа активной роли суда

СКАД ВС РФ установила, что суды первой и второй инстанций приведённые требования процессуального закона надлежащим образом не выполнили, посчитав достаточным для признания решения о неразрешении административному истцу въезда в Российскую Федерацию факт наличия у него супруги и несовершеннолетних детей — граждан Российской Федерации.

Однако только факт проживания на территории Российской Федерации супруги и детей Моги С. не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения.

4.2. Неполное установление юридически значимых обстоятельств

Как следует из материалов административного дела и содержания обжалуемых судебных актов, мер для полного и правильного установления всех фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования суды первой и апелляционной инстанций не приняли, кассационный суд допущенные нарушения не устранил.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки в применении материального права

1. Неверное толкование статьи 27 Федерального закона № 114-ФЗ

Суды первой и апелляционной инстанций неправомерно переоценили значение семейных связей иностранного гражданина, не учитывая, что закон прямо предусматривает запрет на въезд при наличии двух и более административных правонарушений, связанных с нарушением режима пребывания, в течение одного года. Суды попытались переоценить соразмерность запрета, хотя это основание прямо указано в законе.

2. Игнорирование требования о дифференциации ответственности

Суды не применили требование КС РФ о дифференциации публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств. Вместо этого суды ограничились констатацией наличия семьи и сделали вывод о незаконности решения.

3. Неправомерное применение принципа пропорциональности

Суды применили принцип пропорциональности преждевременно, не установив полностью все фактические обстоятельства. СКАД ВС РФ указала, что утверждение о неадекватности меры, основанное на неполно установленных обстоятельствах, является преждевременным.

Ошибки в применении процессуального права

1. Нарушение принципа активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Суды первой и апелляционной инстанций не приняли мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу. Они не истребовали по собственной инициативе доказательства, необходимые для правильного разрешения дела. Вместо этого суды ограничились рассмотрением доказательств, представленных сторонами, и сделали вывод на основе неполного фактического состава.

2. Нарушение требования об обоснованности судебного решения (статья 176 КАС РФ)

Судебные акты не соответствуют требованию об обоснованности, поскольку суды не выяснили и не проверили множество существенных обстоятельств, имеющих значение для дела: - когда супруга стала российской гражданкой; - когда иностранный гражданин въехал в Российскую Федерацию; - где он состоял на миграционном учёте до августа 2023 года; - причины осуществления трудовой деятельности в нарушение закона; - наличие препятствий для легализации пребывания; - уплату налогов.

3. Недостаточное исследование доказательств

Суды не проверили информацию, содержащуюся в письменных возражениях ГУ МВД России по Ставропольскому краю, о том, что Моги С. осуществлял трудовую деятельность в 2016, 2017 и 2018 годах с оформлением патента на работу. Это свидетельствует о длительном и систематическом нарушении режима пребывания, что имеет значение для оценки пропорциональности запрета.

**4. Игнорир