ВС РФ отменил распоряжение о нежелательности пребывания украинца в России как несоразмерное

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 14-КАД25-6-К1 от 16 апреля 2025 года (УИД № 36RS0006-01-2023-008137-93)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Ендовицкий Анатолий Леонидович (гражданин Украины) - Административный ответчик: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) - Третье лицо: ФСИН России (представитель Водовскова У.Г.)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями (оспаривание ненормативного административного акта — распоряжения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в РФ)

Судебная история: - Решение Центрального районного суда города Воронежа от 30 января 2024 года (отказ в удовлетворении иска) - Апелляционное определение СКАД Воронежского областного суда от 9 апреля 2024 года (оставлено без изменения) - Кассационное определение СКАД Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 августа 2024 года (судебные акты признаны законными) - Кассационная жалоба в ВС РФ от Ендовицкого А.Л.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ендовицкий А.Л., гражданин Украины, оспаривает распоряжение Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2019 года № 5301-рн о признании нежелательным его пребывание (проживание) в Российской Федерации. Требует признания распоряжения незаконным и его отмены.

Фактические обстоятельства:

1. Ендовицкий А.Л. въехал в РФ в 2018 году с целью трудоустройства.
2. Вступившим в законную силу приговором Октябрьского районного суда города Белгорода от 5 февраля 2019 года осуждён за преступление средней тяжести (кража, предусмотренная п. «в» ч. 2 ст. 158 УК РФ) на 1 год лишения свободы в колонии-поселении.
3. Освобождён из мест лишения свободы 15 августа 2019 года по отбытии срока наказания.
4. На основании ч. 4 ст. 25¹⁰ Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и п. 11 ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 17 сентября 2019 года Минюстом России вынесено распоряжение о нежелательности его пребывания.

Позиция административного истца:

Ендовицкий А.Л. ссылался на то, что распоряжение принято без учёта его социальных и родственных связей. На территории РФ проживают: - его несовершеннолетняя дочь (которой он материально помогает); - сестра; - племянница; - гражданская жена (с которой планируется регистрация брака).

Истец утверждал, что не создаёт угрозу общественному порядку и правам граждан РФ.

Решение суда первой инстанции (30 января 2024 года):

Центральный районный суд города Воронежа отказал в удовлетворении административного иска, указав: - распоряжение принято уполномоченным органом с соблюдением установленной законом процедуры; - распоряжение является оправданным, справедливым и соразмерным с учётом степени опасности совершённого деяния; - проживание родственников на территории РФ не является безусловным основанием для признания распоряжения нарушающим право на уважение личной и семейной жизни; - при принятии распоряжения исходили из приоритета интересов большинства населения государства, чья безопасность не может зависеть от наличия семейных связей у иностранного гражданина с непогашенной судимостью.

Апелляционное определение (9 апреля 2024 года):

СКАД Воронежского областного суда оставила решение без изменения, добавив, что распоряжение фактически не создаёт препятствий для проживания Ендовицкого А.Л., так как ему предоставлено временное убежище на территории РФ сроком до 30 ноября 2024 года.

Кассационное определение (20 августа 2024 года):

СКАД Первого кассационного суда общей юрисдикции признала судебные акты нижестоящих судов законными.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Ендовицкий А.Л. просит отменить все принятые по делу судебные акты и удовлетворить административное исковое заявление.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между публичным интересом государства в обеспечении безопасности и защите прав иностранного гражданина на уважение личной и семейной жизни, а также на справедливое судебное разбирательство.

Ключевые аспекты:

1. Материально-правовой аспект: Соответствие принципу соразмерности при применении ограничительной меры (признание пребывания нежелательным) в отношении иностранного гражданина, судимость которого уже погашена в соответствии с УК РФ. Вопрос о том, может ли бессрочное ограничение быть соразмерным, когда закон предусматривает конкретный срок погашения судимости.

2. Процессуальный аспект: Обязанность суда при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти не ограничиваться формальной проверкой соблюдения процедуры, а исследовать и оценивать реальные фактические обстоятельства, обеспечивая баланс публичных и частных интересов (ст. 14 КАС РФ — активная роль суда).

3. Конституционный аспект: Применение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что ограничение прав и свобод допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей, при условии соблюдения баланса интересов.

4. Практический аспект: Реальное воздействие распоряжения на положение иностранного гражданина с учётом наличия у него семейных связей, трудоустройства и социальной интеграции в РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли распоряжение о нежелательности пребывания иностранного гражданина в РФ, вынесенное на основании наличия непогашенной судимости, оставаться в силе и применяться после погашения этой судимости в соответствии с УК РФ?

2. Соответствует ли требованию соразмерности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) бессрочное ограничение пребывания иностранного гражданина в РФ, когда закон предусматривает конкретный срок погашения судимости (ч. 3 ст. 86 УК РФ)?

3. Обязаны ли суды при проверке законности решений органов публичной власти об ограничении прав иностранных граждан исследовать и оценивать реальные фактические обстоятельства, включая семейное положение, трудоустройство и социальную интеграцию, или достаточно формальной проверки соблюдения процедуры?

4. Может ли суд игнорировать наличие у иностранного гражданина семейных связей, несовершеннолетних детей и брака с гражданкой РФ при оценке соразмерности ограничительной меры?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о необходимости удовлетворения кассационной жалобы. Суд признал, что распоряжение о нежелательности пребывания Ендовицкого А.Л. в РФ является незаконным, поскольку оно вынесено без соблюдения требования соразмерности, установленного Конституцией РФ, и без надлежащей оценки реальных фактических обстоятельств, включая погашение судимости и наличие семейных связей. Нижестоящие суды нарушили требование активной роли суда при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти, ограничившись формальной проверкой соблюдения процедуры.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормативная база для принятия решения о нежелательности пребывания

Согласно подпункту 3 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» въезд в РФ иностранному гражданину не разрешается в случае, если он имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 25¹⁰ названного федерального закона в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ в случае, если пребывание создаёт реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц.

1.2. Процедурные требования к принятию решения

Пунктом 3 Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ, утверждённого постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 года № 199 (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого распоряжения), определено, что территориальные органы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы, подтверждающие обстоятельства, являющиеся основанием для принятия решения.

Приказом Министерства юстиции РФ от 20 августа 2007 года № 171 утверждена Инструкция о порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы. Положениями Инструкции установлено, что Минюст России выносит распоряжение о нежелательности пребывания с обязательным указанием в нём срока, в течение которого пребывание данного лица на территории РФ признаётся нежелательным.

1.3. Критическое нарушение: отсутствие срока в распоряжении

Суд установил, что в оспариваемом распоряжении не указан срок, на который пребывание Ендовицкого А.Л. на территории РФ признано нежелательным. Фактически пребывание признано нежелательным бессрочно.

Это нарушает требования Инструкции Минюста России, которая предусматривает обязательное указание срока.

1.4. Проблема погашения судимости

Согласно пункту «в» части 3 статьи 86 Уголовного кодекса РФ в отношении лиц, осуждённых к лишению свободы за преступления средней тяжести, судимость погашается по истечении трёх лет после отбытия наказания.

Ендовицкий А.Л. был освобождён 15 августа 2019 года. Следовательно, судимость погашена 15 августа 2022 года. На момент рассмотрения дела судом первой инстанции (30 января 2024 года) срок погашения судимости уже истёк.

Вывод: Единственное основание для принятия распоряжения (наличие непогашенной судимости) перестало существовать, однако распоряжение остаётся в силе бессрочно. Это не отвечает требованию соблюдения необходимого баланса публичного и частных интересов.

2. Конституционные основания

2.1. Принцип соразмерности ограничения прав

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

2.2. Требование к судам при рассмотрении дел об ограничении прав

Суды при рассмотрении дел всегда должны обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания при условии соблюдения баланса между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

Не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, суды должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

3. Позиции Конституционного Суда РФ

Указанный подход согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в:

• Постановлении от 20 октября 2016 года № 20-П — ограничительные меры, установленные ч. 4 ст. 25¹⁰ Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», обращены к правоприменительным органам, прежде всего судам;

• Определениях от 19 мая 2009 года № 545-О-О и от 26 сентября 2024 года № 2560-О — при проверке законности и обоснованности принятия решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в РФ или осуществлении пересмотра этого решения суды должны обеспечивать в конкретной правоприменительной ситуации на основе установленных фактических обстоятельств баланс частных и публичных интересов;

• Определении от 9 апреля 2024 года № 830-О — из гуманитарных соображений не исключается необходимость учитывать семейное положение и другие чрезвычайные, заслуживающие внимания обстоятельства.

4. Позиция Пленума Верховного Суда РФ

В пункте 17 постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» подчёркивается, что:

• законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями, нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм;

• необходимо проверять, исполнена ли органом при принятии оспариваемого решения обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учёту требований соразмерности.

5. Ошибки нижестоящих судов в применении правовых позиций

Из содержания обжалуемых актов следует, что суды, признавая административный иск необоснованным, не приняли во внимание приведённое выше толкование норм материального права Конституционным Судом РФ и Пленумом ВС РФ. Это повлекло признание правильным решения о нежелательности пребывания административного истца в РФ, несмотря на погашение судимости, которое признано уполномоченным органом единственным основанием для принятия оспариваемого распоряжения.

6. Проблема с выводом апелляционной и кассационной инстанций

Суды апелляционной и кассационной инстанций, делая вывод о том, что распоряжение фактически не создаёт препятствий для проживания Ендовицкого А.Л., так как ему предоставлено временное убежище сроком до 30 ноября 2024 года, не учли, что в случае отказа в продлении срока предоставления временного убежища после указанной даты он подлежит депортации. Таким образом, распоряжение имеет реальное и серьёзное воздействие на его правовое положение.

7. Фактические обстоятельства, подтверждающие необходимость баланса интересов

Материалами дела подтверждается, что Ендовицкий А.Л.:

• не имеет устойчивых семейных связей с Украиной;
• официально трудоустроен в РФ;
• на территории РФ проживают его сестра и племянница;
• заключил брак с гражданкой РФ;
• положительно характеризуется;
• после освобождения из мест лишения свободы решениями начальника ГУ МВД России по Воронежской области от 5 декабря 2022 года и от 1 декабря 2023 года, согласованными с УФСБ по Воронежской области, ему предоставлено убежище;
• русский по национальности;
• в настоящее время не может покинуть территорию РФ с учётом социально-политической ситуации в стране гражданской принадлежности;
• возвращение на территорию Украины представляет угрозу для его жизни.

Все эти обстоятельства свидетельствуют о наличии серьёзных гуманитарных и социальных факторов, которые суды должны были учесть при оценке соразмерности ограничительной меры.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение требования активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций ограничились формальной проверкой того, что распоряжение было принято уполномоченным органом с соблюдением процедуры. Они не исследовали и не оценили реальные фактические обстоятельства дела, включая:

• погашение судимости в соответствии с УК РФ;
• наличие семейных связей (брак, дети, родственники);
• трудоустройство в РФ;
• положительную характеристику;
• решения органов МВД и ФСБ о предоставлении убежища;
• невозможность возвращения в Украину по причинам безопасности.

Это нарушило требование ст. 14 КАС РФ об активной роли суда при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти.

2. Неверное толкование материального закона

Суды не учли, что:

• Инструкция Минюста России от 20 августа 2007 года № 171 требует обязательного указания в распоряжении срока, на который пребывание признаётся нежелательным;
• УК РФ предусматривает конкретный срок погашения судимости (3 года после отбытия наказания);
• оспариваемое распоряжение не указывает срок, то есть фактически пребывание признано нежелательным бессрочно;
• единственное основание для принятия распоряжения (непогашенная судимость) перестало существовать.

3. Игнорирование конституционного принципа соразмерности

Суды не применили требование ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что ограничение прав допускается только в той мере, в какой это необходимо, и при условии соблюдения баланса интересов. Они не оценили, является ли бессрочное ограничение пребывания соразмерным с учётом того, что судимость уже погашена и у лица имеются серьёзные семейные и социальные связи в РФ.

4. Неправильная оценка реального воздействия распоряжения

Апелляционная и кассационная инстанции ошибочно заключили, что распоряжение не создаёт препятствий для проживания, ссылаясь на наличие временного убежища. Они не учли, что:

• убежище предоставлено временно (до 30 ноября 2024 года);
• в случае отказа в продлении убежища лицо подлежит депортации на основании распоряжения;
• таким образом, распоряжение имеет реальное и серьёзное воздействие на правовое положение лица.

5. Игнорирование позиций КС РФ и Пленума ВС РФ

Суды не приняли во внимание:

• постановления и определения КС РФ о необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов при ограничении прав иностранных граждан;
• требование учитывать семейное положение и чрезвычайные обстоятельства из гуманитарных соображений;
• пункт 17 постановления Пленума ВС РФ № 21 о необходимости полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств и требований соразмерности.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - решение Центрального районного суда города Воронежа от 30 января 2024 года; - апелляционное определение СКАД Воронежского областного суда от 9 апреля 2024 года; - кассационное определение СКАД Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 августа 2024 года.

2. Принято новое решение по административному делу № 2а-426/2024: - административное исковое заявление Ендовицкого А.Л. удовлетворено.

3. Признано незаконным: - распоряжение Министерства юстиции РФ от 17 сентября 2019 года № 5301-рн о нежелательности пребывания (проживания) в РФ гражданина Украины Ендовицкого А.Л.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий иностранных граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что при принятии решений об ограничении прав иностранных граждан органы публичной власти и суды должны учитывать не только формальные основания (наличие судимости), но и реальные фактические обстоятельства, включая семейное положение, трудоустройство, социальную интеграцию и гуманитарные соображения. Это существенно усиливает защиту прав иностранных граждан, которые могут оспаривать решения об ограничении их пребывания в РФ на основе принципа соразмерности.

2. Стандарт мотивированности и полноты административных решений

Определение подчёркивает, что органы публичной власти при принятии решений об ограничении прав должны:

• указывать конкретные сроки действия ограничительных мер (в соответствии с Инструкцией Минюста России);
• учитывать все релевантные фактические обстоятельства;
• обеспечивать баланс публичных и частных интересов;
• мотивировать необходимость и соразмерность принимаемых мер.

Бессрочное ограничение, вынесенное на основании судимости, которая впоследствии погашена, не соответствует этим требованиям.

3. Контроль соответствия ведомственных инструкций требованиям закона

Определение демонстрирует, что суды должны контролировать соответствие действий органов публичной власти не только федеральным законам, но и ведомственным нормативным актам (в данном случае — Инструкции Минюста России). Если орган не соблюдает требования собственной инструкции (например, не указывает срок действия распоряжения), это может служить основанием для признания решения незаконным.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение подтверждает, что при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти суды должны применять конституционные принципы:

• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) — решение должно соответствовать не только букве закона, но и его смыслу;
• **Принц